II SA/Rz 181/25

II SA/Rz 181/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-04-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 148
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 57 ust. 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Karina Gniewek-Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] listopada 2024 r. nr [....] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie przyznania odznaczenia "Zasłużony dla [...]" I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 480 zł /słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda" lub "organ") z [...] listopada 2024 r. nr [...].
Wydanie zaskarżonego rozstrzygnięcia poprzedzało postępowanie o następującym przebiegu:
Uchwałą z [...] października 2024 r. nr [...] Rada Miejska w [...] (dalej: "Rada Miejska") przyznała [...] odznaczenie "Zasłużony dla Miasta [...]".
W podstawie prawnej uchwały wskazano art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.) – dalej: "u.s.g." oraz § 1 pkt 2 i § 2 uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie przyznawania honorowych wyróżnień Miasta [...].
Rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] listopada 2024 r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2024 r. nr [...].
Zdaniem Wojewody, kwestie związane z nadawaniem odznaczeń uregulowane zostały w ustawie z dnia 16 października 1992 r. o orderach i odznaczeniach (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 2053) – dalej: "u.o.o.". Stosownie do art. 2 ust. 1 tej ustawy, jedynym podmiotem uprawnionym do nadawania odznaczeń jest Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej. Rada Miejska w [...] nie miała zatem uprawnień do podjęcia uchwały nadającej odznaczenie. W ocenie organu, takiego uprawnienia nie można także wywieść również z uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie przyznawania honorowych wyróżnień Miasta [...]. Zgodnie z § 1 pkt 2 tej uchwały, Rada Miejska w [...] może raz w roku przyznać honorowe wyróżnienie "Zasłużony dla Miasta [...]", natomiast stosownie do § 10 ust. 2 uchwały, osoby lub instytucje, które otrzymały to wyróżnienie otrzymują legitymację podpisaną przez Przewodniczącego Rady Miejskiej w [...] oraz medal Zasłużony dla Miasta [...]. Powyższa uchwała nie przewiduje zatem przyznania odznaczenia.
Wojewoda podniósł, że gmina ma prawo ustanawiać wyróżnienie jakim jest tytuł honorowy i dla którego wyrazem zewnętrznym jest medal okolicznościowy, ponieważ uhonorowanie określonych osób za ich zasługi dla gminy jest sprawą publiczną o znaczeniu lokalnym. W ramach swobody określania swych zadań, umocowanej w art. 6 u.s.g., gmina może tworzyć formy prawne w tym zakresie, obejmujące nie tylko osoby fizyczne, ale także twory organizacyjne, w tym osoby prawne, zasłużone dla gminy. Co istotne, materia jakiej dotyczy uchwała określająca zasady przyznawania honorowych wyróżnień jest zastrzeżona dla aktu prawa miejscowego, a kompetencje do jego wydania przynależą organowi stanowiącemu (radzie gminy).
Organ podniósł, że 30 października 2024 r. otrzymał pismo Klubu Radnych KO Rady Miejskiej w [...], wskazujące na nieprawidłowości zaistniałe przy podejmowaniu spornej uchwały. Po analizie wyjaśnień przedstawionych przez Przewodniczącego Rady w piśmie z 14 listopada 2024 r. oraz nadesłanej dokumentacji, zdaniem Wojewody uznać należało, że uchwała w sprawie przyznania odznaczenia został podjęta z naruszeniem przepisów uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie przyznawania honorowych wyróżnień Miasta [...]. Zgodnie z § 2 ust. 1 tej uchwały "honorowe wyróżnienia przyznaje Rada Miejska w [...] na wniosek Kapituły wyróżnień w głosowaniu jawnym, zwykłą większością głosów". Z kolei wnioski o przyznanie honorowych wyróżnień mogą składać podmioty wymienione w § 3 ust. 2 uchwały. Uwzględniając powyższe przepisy należało zatem wskazać, że przyznanie tytułu odbywa się dwustopniowo - najpierw składane są wnioski do Przewodniczącego Rady (§ 3 ust. 1), a następnie powołuje się Kapitułę dla oceny wniosków o przyznanie wyróżnienia i Kapituła wnioskuje do Rady o podjęcie stosownej uchwały. Stosownie do § 5 uchwały, w skład Kapituły wyróżnień wchodzą: Przewodniczący Rady Miejskiej w [...], Burmistrz Miasta [...] oraz po jednym przedstawicielu Klubów Radnych działających w Radzie Miejskiej w [...], wskazanych przez dany Klub Radnych. Z przedłożonych dokumentów oraz wyjaśnień wynika, że pierwsze posiedzenie Kapituły 3 października 2024 r. zostało zwołano nieprawidłowo, gdyż nie uczestniczył w nim prawidłowo umocowany przedstawiciel Klubu PO. Przewodniczący Rady, zwołując Kapitułę powinien zaproszenie skierować do Klubu, aby ten mógł wytypować swego przedstawiciela (§ 5). Słusznie zatem zwołano ponowne posiedzenie Kapituły na 14 października. Jednakże w jego trakcie wnioskodawcy wycofali wnioski o nadanie wyróżnień, czego następstwem było przegłosowanie przez Kapitułę wniosku do Przewodniczącego Rady Miejskiej o zdjęcie przedmiotowych uchwał z porządku obrad. Wobec powyższego, zdaniem organu nadzoru, uprawnione jest twierdzenie, iż brak było wniosku Kapituły o przyznanie tytułu "Zasłużony dla Miasta [...]", który jest wymagany zgodnie z § 2 ust. 1 uchwały. Tym samym Rada nie miała podstaw do podejmowania przedmiotowej uchwały.
W ocenie Wojewody, powyższe nieprawidłowości należało zakwalifikować jako istotne naruszenie prawa, w tym art. 7 Konstytucji RP, co w konsekwencji obligowało – stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g. – do stwierdzenia nieważności uchwały.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Gmina Miasto [...] zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.
Zdaniem skarżącej, zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem:
1. art. 2 ust. 1 u.o.o. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie, że Rada Miejska w [...] nie miała uprawnień do podjęcia uchwały nadającej odznaczenie, podczas gdy przyznanie odznaczenia nastąpiło na podstawie uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...] w sprawie przyznawania honorowych wyróżnień Miasta [...].
2. Nie stanowiło to zatem nadania odznaczenia państwowego, o którym mowa w u.o.o., natomiast nazewnictwo użyte w uchwale ma charakter zwyczajowy;
3. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego nieuzasadnione zastosowanie i błędne przyjęcie, że kwestionowana uchwałą została podjęta z istotnym naruszeniem uchwały Rady Miejskiej w [...] z [...] grudnia 2022 r. nr [...].
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga jako zasadna, została przez Sąd uwzględniona, niemniej z przyczyn, które Sąd był zobligowany dostrzec z urzędu.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.) – dalej: "p.p.s.a.". Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 148 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Ustawa nie przewiduje możliwości podjęcia przez sąd innego rodzaju rozstrzygnięcia, a zatem uwzględnienie skargi jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru polega na uchyleniu tego aktu.
Wymaga podkreślenia, że nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.), natomiast organami nadzoru są co do zasady Prezes Rady Ministrów i wojewoda (art. 86 u.s.g.). Podmiotem zobowiązanym do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy jest wójt gminy (art. 90 ust. 1 u.s.g.). Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Z kolei art. 93 ust. 1 u.s.g. statuuje, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
W niniejszej sprawie z nadesłanych akt postępowania nadzorczego wynika, że uchwała Rady Miejskiej w [...] z [...] października 2024 r. nr [...] została przedstawiona Wojewodzie [...] 25 października 2024 r. Oznacza to, że trzydziestodniowy termin określony art. 91 ust. 1 u.s.g., upłynął 24 listopada 2024 r. (w Niedzielę). Kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wydano zaś 25 listopada 2024 r.
W ocenie Sądu, do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Termin ten jest bowiem terminem o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym. Nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo czynność organu gminy. Wprawdzie do postępowania nadzorczego stosuje się, na podstawie art. 91 ust. 5 u.s.g., odpowiednio przepisy k.p.a., jednak nie budzi jednak wątpliwości, że odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. powinno być rozumiane jako pomocnicze ich stosowanie tam, gdzie u.s.g. nie normuje cech rozstrzygnięcia nadzorczego oraz zasad i trybu postępowania nadzorczego (zob. wyroki NSA z 27 czerwca 2006 r. II OSK 447/06 oraz z 17 kwietnia 2018 r. II OSK 658/18).
Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Rzeszowie z 17 czerwca 2020 r. II SA/Rz 428/20 i w oddalającym od ww. orzeczenia skargę kasacyjną - wyroku NSA z 9 grudnia 2020 r. II OSK 2464/20, zgodnie z którym do obliczania terminu z art. 91 ust. 1 u.s.g. nie mają zastosowania przepisy k.p.a. Termin ten jest terminem o charakterze ustawowym, który nie może być wydłużony przez organ administracji publicznej. Jest terminem prekluzyjnym i nie podlega on przywróceniu, nie może zostać zmieniony ani przerwany przez czynność organu nadzoru albo czynność organu gminy. Wymaga podkreślenia, że art. 57 k.p.a. reguluje sposób obliczania i warunki zachowania terminu procesowego przez stronę postępowania. Nie ma zastosowania do obliczania ww. terminu dotyczącego realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. W ocenie Sądu odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. nie pozwala na zastosowanie regulacji art. 57 ust. 4 k.p.a., stworzonej dla strony postępowania, która ma dokonać jakiejś czynności, do biegu terminu wyznaczającego czasowe kompetencje organu do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym bardziej, że u.s.g. po upływie terminu przewidzianego na wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przyznaje organowi nadzoru kompetencje do wniesienia skargi na uchwałę organu samorządowego do sądu administracyjnego. Nie można stosować art. 57 ust. 4 k.p.a. do terminu realizacji kompetencji nadzorczej, która po upływie ustawowego terminu wygasa. Oświadczenie woli organu nadzoru zastosowania sankcji nieważności musi zostać uzewnętrznione w dniu, w którym upływa ustawowy termin kompetencji nadzorczej.
W konsekwencji należało przyjąć, że Wojewoda wyeliminował kwestionowaną uchwałę Rady Miasta [...] w dniu, w którym utracił kompetencje prawne do zastosowania tego rodzaju środka nadzoru nad działalnością samorządu gminy. Zaskarżone rozstrzygniecie wydane zatem zostało z istotnym naruszeniem art. 91 ust. 1 u.s.g., poprzez jego błędne zastosowanie, co w myśl art. 148 p.p.s.a. obligowało sąd do jego uchylenia.
Mając na uwadze powyższe, Sąd, działając na podstawie art. 148 p.p.s.a., uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Zasądzone koszty stanowią wynagrodzenie zawodowego pełnomocnika, ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.), na kwotę 480 zł.
Powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).