II SA/Rz 171/25

II SA/Rz 171/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-04-23
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-01-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Magdalena Józefczyk /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 §1 ust 1 lit a i c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi Z. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 25 listopada 2024 r. nr I-III.7721.21.17.2024 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na rozbudowę i przebudowę budynków przedszkolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty [...] z dnia 20 czerwca 2024 r. nr AB.6740.13.190.2022; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz strony skarżącej Z. z siedzibą w P. kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi jest decyzja Wojewody Podkarpackiego z 25 listopada 2024 r. nr I-III.7721.21.17.2024 (dalej: Wojewoda, Organ II instancji lub Organ odwoławczy) o utrzymaniu w mocy decyzji Starosty [...] (dalej: Starota lub Organ I instancji) z 20 czerwca 2024 r. nr [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków przedszkola z częścią mieszkalną oraz budynku przedszkola z kaplicą.
Z akt sprawy wynika, że 1 lipca 2022 r. [...] (dalej: Inwestor lub Skarżący), wystąpiło do Starosty z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków przedszkola z częścią mieszkalną oraz budynku przedszkola z kaplicą, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].
W ocenie organu złożony wniosek zawierał nieprawidłowości i braki uniemożliwiające wydanie przedmiotowej decyzji, w związku z czym, wezwaniem z 5 lipca 2022 r., wezwano Inwestora do uzupełnienia przedłożonego wniosku. W odpowiedzi, 18 lipca 2022 r. Inwestor uzupełnił braki.
Po dokonaniu analizy złożonej dokumentacji, stwierdzono naruszenia w zakresie określonym dyspozycją art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682 – ze zm. – dalej: P.b.). Postanowieniem z 4 sierpnia 2022 r. zobowiązano Inwestora do uzupełnienia dokumentacji w terminie do dnia 12 września 2022 r.
Pismami z 18 sierpnia 2022 r. i 28 grudnia 2022 r. Inwestor zwracał się do Organu I instancji z prośbą o przedłużenie terminu usunięcia braków i nieprawidłowości – pierwotnie do 31 grudnia 2022 r. a następnie do 31 marca 2023 r. - Starota przychylił się do wniosków.
22 lutego 2023 r. do Organu I instancji wpłynęło pismo z odpowiedzią na ww. postanowienie wraz z załącznikami oraz projektem zagospodarowania terenu i projektem architektoniczno-budowlanym. Po przeanalizowaniu złożonych dokumentów stwierdzono, że nadal zawierają braki, o czym poinformowano Inwestora pismem z 10 marca 2023 r. W związku z brakiem odpowiedzi, po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, a także o możliwości zapoznania się z zamierzeniem inwestycyjnym, zgłoszenia ewentualnych zastrzeżeń i wniosków dotyczących przedmiotowej sprawy – Starosta działając na podstawie art. 35 ust 3 P.b. wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na rozbudowę, nadbudowę i przebudowę istniejących budynków przedszkola z częścią mieszkalną oraz budynku przedszkola z kaplicą, na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...].
Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie wniósł Inwestor.
Wojewoda, po rozpatrzeniu sprawy w trybie odwoławczym, decyzją z 14 sierpnia 2023 r. nr I-III.7721.21.10.2023 uchylił w całości zaskarżoną decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, stwierdzając że orzeczenie organu I instancji było przedwczesne, wobec zauważonych braków formalnych wniosku. Jako wady formalne wniosku wojewoda określił brak wskazania wykonania innych robót budowlanych, brak wypowiedzi w przedmiocie komunikacji elektronicznej oraz brak daty oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.
Uwzględniając wytyczne wskazane w uzasadnieniu ww. decyzji, organ I instancji wezwaniem z 30 października 2023 r., zobowiązał Inwestora do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi Skarżąca złożyła wniosek o zawieszenie przedmiotowego postępowania administracyjnego- organ przychylił się od wniosku zawieszając przedmiotowe postępowanie postanowieniem z 12 grudnia 2023 r. – a następnie pismem z 4 czerwca 2024 r. z wnioskiem o podjęcie zawieszonego postępowania, podkreślając w jego treści, że spełniła warunki wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z art. 35 ust 4 P.b. Odniosła się również do szeregu kwestii merytorycznych podniesionych w treści uchylonej decyzji organu I instancji z 25 kwietnia 2023 r.
Postanowieniem z 13 czerwca 2024 r. organ I instancji podjął zawieszone postępowanie administracyjne. Mając jednak na uwadze, brak odpowiedzi na wezwanie do uzupełnienia wniosku z 30 października 2023 r. oceniło prowadzenie dalszego postępowania w sprawie pozwolenia na realizację ww. inwestycji jako bezprzedmiotowe i opisaną na wstępie decyzją z 20 czerwca 2024 r. działając na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. 2024 poz. 572 ze zm. – dalej: K.p.a.), Starosta umorzył ww. postępowanie administracyjne.
W odwołaniu od tej decyzji Skarżąca wskazała na konieczność odróżnienia przypadku bezprzedmiotowości postępowania od braku przesłanek do uwzględnienia żądania, wskazując że wystąpiła o udzielenie pozwolenia na rozbudowę nadbudowę i przebudowę istniejących budynków przedszkola oraz pozostaje na stanowisku, że przedłożony przez nią projekt zagospodarowania terenu nie jest obarczony brakami. Zarzuciła organowi I instancji naruszenie przepisów art. 10 w zw. z art. 79a K.p.a. stwierdzając, że uniemożliwienie jej wypowiedzenia się, co do przeprowadzonych dowodów pozbawiło stronę możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a także zarzuciła organowi I instancji naruszenie wytycznych sformułowanych w orzeczeniu organu odwoławczego.
Opisaną na wstępie decyzją z 25 listopada 2024 r. Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, uznając za prawidłowe umorzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. w sytuacji gdy stało się ono bezprzedmiotowe z uwagi na brak podstaw prawnych lub faktycznych do merytorycznego rozpoznania sprawy, co skutkuje brakiem możliwości wydania rozstrzygnięcia, co do jej istoty.
W ocenie Wojewody, złożony przez Inwestora wniosek z 1 lipca 2022 r. o pozwolenie na budowę nie spełniał wymogów formalnych. W związku z tym, Starosta słusznie wezwał inwestora do jego uzupełnienia w terminie 14 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania – wezwaniem z 30 października 2023 r. Skoro pomimo upływu terminu, Inwestor nie usunął braków formalnych, nie mogło dojść do skutecznego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie pozwolenia na budowę, co oznacza, że przedmiot postępowania przestał istnieć w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a., a tym samym dalsze procedowanie było niedopuszczalne. Zaistniała zatem podstawa do umorzenia postępowania.
Odnosząc się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, dotyczących naruszenia art. 10 i art. 79a K.p.a., jak również art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b. Organ odwoławczy wskazał, że nie znajdują uzasadnienia, gdyż postępowanie nie przeszło do fazy merytorycznej. Braki formalne uniemożliwiły bowiem dokonanie oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżąca zarzuciła ww. decyzji naruszenie:
- art. 8 § 1 K.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie uczestnika do władzy publicznej, w szczególności z pominięciem obowiązku prawidłowego rozważenia stanu faktycznego i prawnego toczącej się sprawy, a także obowiązku rozważenia skutków prawnych, które wywołuje ostatecznie wydana decyzja, a to poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że strona nie dopełniła obowiązków w zakresie wymogów formalnych wniosku oraz kolejno uznanie, że wezwanie Starosty z 30 października 2023 r. należy uznać jako zasadne, podczas gdy sam Organ odwoławczy wskazuje na jego wadliwość,
- art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, w sytuacji braku podstaw do umorzenia postępowania z powołaniem się na okoliczność niewywiązania się z obowiązku uzupełnienia braków formalnych wniosku zgodnie z treścią wezwania z 30 października 2023 r. oraz z pominięciem zasady zapewnienia czynnego udziału stron;
- art. 138 §1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w świetle braku zasadności oraz poprawności wezwania z 30 października 2023 r. organ odwoławczy winien decyzję Starosty uchylić i sprawę przekazać do ponownego rozpoznania;
- art. 33 ust. 2 pkt 1 do pkt 3 P.b. poprzez niezasadne przyjęcie, że załączone w toku postępowania dokumenty nie spełniają wymogów formalnych wniosku.
Mając na uwadze powyższe zarzuty Skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego, jak również poprzedzającej ją decyzji Starosty z 20 czerwca 2024 r. oraz zwrot kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935 - dalej P.p.s.a.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.
Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w treści skargi podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), jedynym zaś ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a.
Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.
Z istoty kontroli wynika, że legalność zaskarżonej decyzji podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego rozstrzygnięcia.
W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena zgodności z prawem decyzji Wojewody Podkarpackiego z 25 listopada 2024 roku utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie udzielenia Skarżącej pozwolenia na rozbudowę nadbudowę i przebudowę istniejących budynków przedszkola. Podstawą prawną wydania tej decyzji był art. 105 §1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.
Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w przepisie art. 105 § 1 K.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Bezprzedmiotowość postępowania może wynikać z wystąpienia przesłanki podmiotowej bądź przesłanki przedmiotowej. Przesłankę podmiotową stanowi brak legitymacji strony postępowania administracyjnego. Natomiast przesłanką przedmiotową jest brak - w znaczeniu prawnym - przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.
Innymi słowy, brak przedmiotu postępowania ma miejsce wówczas, gdy stan faktyczny nie podlega uregulowaniu przepisami administracyjnymi, które dawałyby organowi administracyjnemu kompetencję do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por . Wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 marca 2025 r. II SA/Łd 852/24).
W orzecznictwie wskazuje się, że brak ustawowej przesłanki uwzględnienia żądania strony nie czyni tego postępowania bezprzedmiotowym w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., lecz oznacza jedynie bezzasadność żądania strony (por. wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r. III OSK 3102/23). W piśmiennictwie zwraca się uwagę, że ze względu na ustrojową zasadę prawa strony do merytorycznego rozpatrzenia jej żądania w postępowaniu administracyjnym i prawa do rozstrzygnięcia sprawy decyzją art. 105 § 1 k.p.a. nie może być interpretowany rozszerzająco. Przepis ten ma bowiem zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Oznacza to, że postępowanie administracyjne, inaczej niż postępowanie cywilne, staje się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. tylko wtedy, gdy brak jest sprawy administracyjnej, która może być załatwiona decyzją administracyjną.
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że organ nie wykazał należycie przesłanki bezprzedmiotowości postępowania – mimo bowiem odwołania się do konkretnych wad złożonego przez Skarżącą wniosku oraz konkretnych wad dokumentów załączonych do wniosku, nie wykazał w jakikolwiek sposób, że wady te są na tyle istotne, że uniemożliwiają przeprowadzenie postępowania w sprawie i wydanie merytorycznej decyzji.
W ocenie Sądu bowiem, nie każda wada wniosku, pisma czy przedłożonego dokumentu uniemożliwia organowi przeprowadzenie postępowania w sprawie i nie każda ma taką wagę, aby - zgodnie z przyjętą przez organ odwoławczy koncepcją procedowania w sytuacji stwierdzenia braków formalnych na dalszym etapie postępowania - uzasadniać brak możliwości przeprowadzenia postępowania.
Oceniając z urzędu, wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności, leżące u podstaw rzekomej bezprzedmiotowości postępowania uzasadniającej jego umorzenie, Sąd nie w stanie stwierdzić dlaczego za wadę niweczącą możliwość przeprowadzenia przedmiotowego postępowania uznany został brak daty złożenia oświadczenia o posiadanym przez Inwestora prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Istotnie, oświadczenie przedłożone przez Skarżącą wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę, zawiera podpis [....] bez wskazania daty złożenia tego podpisu. Jak słusznie jednak podkreślił pełnomocnik Skarżącej, w braku daty przedmiotowego oświadczenia należałoby przyjąć, że zostało ono złożone najpóźniej w chwili przedłożenia go organowi t.j. w dacie wniesienia przez Skarżącą wniosku o pozwolenie na budowę.
Co do zasady bowiem, pismo składane w siedzibie organu powinno zostać opatrzone adnotacją o dacie jego złożenia, co z kolei powoduje, że czynność prawna potwierdzona takim dokumentem uzyskuje tzw. datę pewną ( art. 81 §2 pkt. 2 Kc.). Przedłożenie zatem dokumentu organowi państwowemu należy uznać za miarodajne w kontekście ustalenia daty złożenia oświadczenia.
Wspomnieć również należy, że art. 32 ust. 4 P.b. określający warunki wydania pozwolenia na budowę, wymaga wyraźnie złożenia przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – nie odnosi się jednak do daty złożenia takiego oświadczenia. Nie sposób zatem stwierdzić dlaczego w ocenie organu odwoławczego brak daty złożenia tego oświadczenia stał się jedną z okoliczności uzasadniających umorzenie postępowania w sprawie.
Nie jest również zrozumiałe potraktowanie jako przesłanki umorzenia postępowania braku przedłożenia przez Inwestora oryginału bądź uwierzytelnionych kopii załącznika graficznego do decyzji o warunkach zabudowy oraz analizy z 6 września 2021 r. wydanej przez Wójta Gminy [...], podczas gdy decyzja ta wraz z załącznikiem graficznym i analizą - opatrzone pieczęcią Urzędu Gminy [...] i stosownymi podpisami - znajduje się w aktach sprawy.
Analogicznie, niezrozumiałym jest potraktowanie jako przeszkody do prowadzenia postępowania braku poprawnego wskazania we wniosku rodzaju i nazwy zamierzenia budowlanego, skoro Skarżąca wyraźnie już wskazała, że zamierzenie budowlane jakie ma zamiar realizować, to zamierzenie będące przedmiotem przedłożonej decyzji o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...]. Ewentualne nieścisłości wynikłe ze sposobu sformułowania treści decyzji bądź dwuznaczności tychże sformułowań – zgodnie z zasadą współdziałania organów administracji publicznej wynikającą z art. 7a K.p.a. - mogą podlegać wyjaśnieniu na drodze urzędowej, bez przerzucania na stronę postępowania skutków nadmiernego formalizmu jednego organu czy też braku staranności drugiego.
Zakres działania organu administracji architektoniczno-budowlanej przy zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego zostały określony ściśle w przepisach prawa - art. 35 ust. 4 P.b. Szczegółowo określone zostały także załączniki, jakie inwestor ma obowiązek dołączyć do wniosku o pozwolenie na budowę. Ich zakres jest ograniczony treścią art. 33 ust. 2 P.b. i nie może podlegać rozszerzającej interpretacji organu architektoniczno – budowlanego. Jako niewłaściwe ocenić należy zatem formułowanie wobec Inwestora wymagań wykraczających poza literalną wykładnię powołanych przepisów, zwłaszcza jeśli spełnienie owych wymagań leży poza możliwościami samej strony. Jak słusznie bowiem zarzucił pełnomocnik Skarżącej, tak daleko idące wymagania organu architektoniczno – budowlanego, prowadzące do umorzenia postępowania w sprawie, godzą w zasadę budowania zaufania do organów państwa.
Reasumując, Sąd uznał że umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie nastąpiło z naruszeniem przepisu art. 105 §1 K.p.a. gdyż przyczyny, które legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia nie były na tyle istotne, aby uniemożliwić organowi merytoryczne rozpoznanie sprawy. Z przyczyn wyżej wskazanych, Sąd uznał również za zasadny podniesiony w treści skargi zarzut niewłaściwej, rozszerzającej wykładni przepisów art. 33 ust. 2 P.b.
Wobec tego, działając na podstawie art. 145 §1 ust 1 lit a i c w zw. z art. 135 P.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 §2 P.p.s.a. Zasądzone do zwrotu koszty postępowania sądowego obejmują uiszczony wpis od skargi w kwocie 500 zł., wynagrodzenie pełnomocnika wynikające z §14 ust.1 pkt 1 lit c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U.2023 poz. 1935), w kwocie 480 zł oraz opłatę skarbową od przedłożonego pełnomocnictwa (17 zł.).