II SA/Rz 1579/25

II SA/Rz 1579/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-05-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka
Jolanta Kłoda-Szeliga
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 111 § 2, art. 134
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2026 r. sprawy ze skargi E. M. na postanowienie Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 października 2025 r. nr I-III.7721.2.1.2025 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. uchyla decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 17 października 2025 r. nr I-III.7721.2.1.2025; III. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżącej E. M. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 17 października 2025 r. nr I-III.7721.2.1.2025, wydane w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania.
Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Decyzją z [...] grudnia 2024 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] (dalej: "Prezydent" lub "organ I instancji") zatwierdził projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany i udzielił J sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: "Spółka") pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z urządzeniami budowlanymi na działkach nr [...].
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że 24 stycznia 2025 r. EM (dalej: "Skarżąca") wniosła odwołanie od opisanej wyżej decyzji organu I instancji.
Postanowieniem z 17 października 2025 r. nr I-III.7721.2.1.2025 Wojewoda stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.
Organ odwoławczy wyjaśnił, że postanowieniem z [...] stycznia 2025 r. nr [...] Prezydent odmówił uzupełnienia własnej decyzji z [...] grudnia 2024 r. Postanowienie zawierało pouczenie, że termin dla strony do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia postanowienia. Wojewoda wskazał, że zgodnie z art. 111 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r. poz. 1691 z późn. zm.) – dalej: "k.p.a.", w przypadku wydania postanowienia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełnienia decyzji, termin dla strony do wniesienia odwołania biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Tym samym termin na wniesienie odwołania "przesuwa się" i zaczyna swój bieg od momentu doręczenia lub ogłoszenia tego postanowienia. W opisywanej sprawie postanowienie z [...] stycznia 2025 r. zostało doręczone skarżącej 7 lutego 2025 r. Wobec powyższego, odwołanie z 24 stycznia 2025 r. uznać należało za wniesione przedwcześnie, czyli z uchybieniem terminu ustalonego w k.p.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, EM wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie:
1. art. 129 § 2 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, że odwołanie od decyzji wniesione zgodnie z pouczeniem od decyzji było przedwczesne;
2. art. 134 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie, pomimo terminowego złożenia odwołania;
3. art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez rezygnację z wydania decyzji uchylającej decyzję dotychczasową i rozstrzygającej sprawę co do istoty przez odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę;
4. art. 111 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że w przypadku wniesienia wniosku o uzupełnienie treści decyzji wszystkie odwołania pierwotnie wniesione w terminie wynikającym z pouczenia rozstrzygnięć kierowanych do stron, są odwołaniami wniesionymi przedwcześnie;
5. art. 127 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skorzystania z prawa do wniesienia odwołania i poddania kontroli merytorycznej rozstrzygnięcia organu I instancji;
6. art. 7 k.p.a. poprzez błędne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w sprawie;
7. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez rezygnację z uwzględnienia i rozważenia stanowiska zaprezentowanego w odwołaniu,
8. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewłaściwe skonstruowanie uzasadnienia decyzji administracyjnej;
9. art. 8 k.p.a. przez rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa;
10. art. 11 k.p.a. poprzez rezygnację z realizacji zasady przekonywania stron.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajęte stanowisko.
W piśmie procesowym z 24 kwietnia 2025 r. Spółka wniosła o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddając ocenie legalności skarżone postanowienie Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego w sprawie postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Wskazany przepis na podstawie art. 144 k.p.a. znajduje zastosowanie także do zażaleń (albowiem zgodnie z jego treścią, w sprawach nie uregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań). Przytoczony art. 134 k.p.a. obliguje organ odwoławczy do przeprowadzenia postępowania wstępnego polegającego na podjęciu czynności mających na celu ustalenie, czy wniesiony środek zaskarżenia (odwołanie, zażalenie) jest dopuszczalny oraz, czy został wniesiony z zachowaniem terminu. Stwierdzenie zaistnienia przyczyny wskazującej na niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia, czy też stwierdzenie jego wniesienia po terminie zobowiązuje organ do zachowania przewidzianego w art. 134 k.p.a. W takiej sytuacji merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe, prowadziłoby bowiem do wydania orzeczenia (decyzji lub postanowienia - w przypadku zażalenia) dotkniętego wadą nieważności (tj. rażącym naruszeniem prawa, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżąca EM decyzję organu I instancji z [...] grudnia 2024r. nr [...] odebrała osobiście 22 stycznia 2025r. Odwołanie od ww. decyzji skarżąca wniosła 24 stycznia 2025r. Wojewoda również podał, że Prezydent Miasta [...] postanowieniem z [...] stycznia 2025r., po rozpatrzeniu wniosku PM reprezentowanego przez radcę prawnego [...], odmówił uzupełnienia treści ww. decyzji organu I instancji. W postanowieniu zawarto pouczenie, że na niniejsze postanowienie nie przysługuje zażalenie, a strona może je skarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Podano też, że termin do wniesienia odwołania od decyzji biegnie od dnia doręczenia niniejszego postanowienia (art. 11 § 2 k.p.a.). Postanowienie to zostało doręczone również EM i z tej przyczyny organ odwoławczy przyjął, że odwołanie skarżąca złożyło przedwcześnie, co stało się podstawą do wydania postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. stwierdzającego wniesienie odwołania z uchybieniem terminu.
Zgodnie z art. 111 § 1 k.p.a., strona może w terminie czternastu dni od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji zażądać jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź co do prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach. Z art. 111 § 1b k.p.a., uzupełnienie lub odmowa uzupełnienia decyzji następuje w formie postanowienia. Z art. 111 § 2 k.p.a. wynika, że w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a., termin dla strony do wniesienia odwołania, powództwa lub skargi biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Prawidłowo organ wskazał, że konstrukcja orzeczenia o uzupełnieniu lub odmowie uzupełniania decyzji lub postanowienia nie ma samodzielnego bytu prawnego, ale pozostaje częścią aktu administracyjnego, którego uzupełnienia domaga się strona. W związku z tym dzieli ono losy również tego aktu w postępowaniu odwoławczym. Z tych też przyczyn na rozstrzygnięcie z art. 111 k.p.a. nie przysługuje zażalenie. Wojewoda wskazał też, że jednym ze skutków procesowych zgłoszenia wniosku o jego wydanie jest przesunięcie początku terminu do wniesienia odwołania (zażalenia) na dzień doręczenia postanowienia, o którym mowa w art. 111 § 1b k.p.a. NSA w wyroku z 4 grudnia 2019r., II OSK 156/18, że niedopuszczalne jest liczenie terminu do wniesienia odwołania od dnia doręczenia decyzji , gdyż zastosowanie znajduje art. 11 k.p.a.
Uwadze organu odwoławczego uszedł dominujący obecnie pogląd, wynikający z najnowszego orzecznictwa sądowego, przytoczony przez stronę skarżącą, że niedopuszczalna jest taka wykładnia art. 111 § 2 i art. 129 § 2 k.p.a. (stanowiącego analogiczny przepis do art. 141 § 2 k.p.a. określającego termin do wniesienia zażalenia) która polega na przyjęciu, że złożenie odwołania (zażalenia) jest dopuszczalne wyłącznie w terminie, o którym mowa w pierwszym ze wskazanych wyżej przepisów. Strona, która wnosi środek zaskarżenia od decyzji organu I instancji, zgodnie z pouczeniem zawartym w doręczonej jej decyzji, ma prawo oczekiwać, że jej odwołaniu zostanie nadany bieg, a sprawa będzie podlegała całościowemu rozpoznaniu przez organ wyższej instancji. Wniesienie przez tą samą, bądź inną stronę postępowania, wniosku o uzupełnienie albo sprostowanie tej decyzji, nie niweczy zatem skutku prawnego w postaci zaskarżenia decyzji na mocy wniesionego skutecznie środka odwoławczego. Termin, o którym mowa w art. 111 § 2 k.p.a. jest zatem w istocie terminem dodatkowym, przedłużającym termin, o którym mowa w art. 129 § 2 k.p.a. Możliwość skorzystania z owego dodatkowego terminu zaskarżenia decyzji, zyskuje znaczenie w szczególności, gdy dokonane przez organ I instancji uzupełnienie lub sprostowanie decyzji nadaje jej nowy kształt, odmienny od tego, który był przedmiotem wcześniejszego odwołania. Termin ten nie wyklucza więc ani nie zastępuje terminu wynikającego z art. 129 § 2 k.p.a., lecz go uzupełnia (vide m.in. wyroki WSA: w Białymstoku z 29.05.2018r., II SA/Bk 219/18; we Wrocławiu z 6.02.2018 r., II SA/Wr 649/17; w WSA w Poznaniu z 19.12.2018 r., SA/Po 867/17; w Krakowie z 22.11.2017 r., II SA/Kr 764/17 – wszystkie dostępne w cbosa).
Sąd w składzie tu orzekającym podziela ww. dominujący pogląd orzeczniczy, wskazując, że ma on także zastosowanie do zażalenia na postanowienie i art. 141 § 2 k.p.a., a tym samym do sprawy niniejszej. Dodatkowo Sąd podziela pogląd zawarty w wyroku NSA z dnia 20 listopada 2018 r. sygn. akt II OSK 2971/18, że nakładanie na stronę, która złożyła odwołanie w terminie i o czym prawidłowo ją pouczono w treści decyzji, obowiązku ponownego złożenia odwołania w trakcie biegu terminu z art. 111 § 2 k.p.a. jest przejawem nadmiernego formalizmu i nie znajduje uzasadnienia.
Ponadto Sąd z urzędu stwierdził naruszenie art. 9 k.p.a. przez organy obydwu instancji. Mając na względzie kolejność zdarzeń to skarżącej w pierwszej kolejności doręczono decyzję organu I instancji z pouczeniem o trybie i terminie do wniesienia odwołania, co jest zgodne z art. 129 § 1 i § 2 k.p.a. Następnie skarżącej doręczono postanowienie o odmowie wprowadzenia zmian do decyzji I instancji, w którym zawarto pouczenie o wydłużeniu terminu do wniesienia odwołania liczonego od dnia doręczenia postanowieni. W cytowanym postanowieniu organ I instancji ograniczył się tylko do literalnego przywołania treści art. 111 § 2 k.p.a. Organ I instancji nie wyjaśnił tego skarżącej, że niezłożenie odwołania w przedłużonym terminie spowoduje, że odwołanie wniesione po doręczeniu decyzji i dochowaniem tego termin zostanie uznanie za wniesione z uchybieniem terminu z powodu jego "przedwczesności".
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 stycznia 2022r., II OSK zwrócił uwagę, że wykładnia art. 111 § 2 k.p.a. może nastręczać kłopotów, skoro należy uwzględniać i takie przypadki, w których możliwe jest wniesienie przez stronę wpierw w terminie określonym w art. 129 § k.p.a. odwołania, a następnie także przed upływem 14 dnia od dnia doręczenia decyzji I instancji, żądania uzupełnienia decyzji o pouczenie o środkach jej zaskarżenia. Nie można również wykluczyć, że odwołanie i wniosek w trybie art. 111 § 1 k.p.a. zostaną wniesione przez stronę tego samego dnia. W sprawach, w których występować będzie więcej niż jedna strona, mogą one korzystać zarówno z prawa do wniesienia odwołania, jak i z prawa wniesienia żądania w trybie art. 111 § 1 k.p.a. ( vide: wyrok NSA dostępny w cbosa).
W wyroku tym NSA zawarł też pogląd, że wykładnia przepisów, z których wynikałoby ograniczenie dostępu do kontroli instancyjnej decyzji wydanej w I instancji, winna być prowadzona z uwzględnieniem konstytucyjnego prawa do zaskarżenia takiej decyzji. Taka wykładnia przepisów procesowych służy zapewnieniu skuteczności regulacji zawartej w art. 15 k.p.a., respektującej prawo do merytorycznej kontroli instancyjnej decyzji organu I instancji. Trafnie w wypowiedziach doktrynalnych wskazuje się, że stawianie na pierwszym miejscu czysto literalnej wykładni przepisów nie jest rozwiązaniem, które zawsze pozwoli realizować intencje prawodawcy (por. niepubl. glosę W. Sawczyna do postanowienia NSA z 21 lutego 2021 r., II OSK 246/21).
Sąd w składzie orzekającym w pełni aprobuje przedstawiony pogląd www. Wyroku NSA również i z tego względu, że wskazano w uzasadnieniu wyroku na istnienie istotnych argumentów prawnych za uznaniem poglądu zaprezentowanego w zaskarżonym postanowieniu i zastosowaniu w taki sposób art. 111 § 2 za błędny i niezasadny.
Nawet gdyby przyjąć wykładnię literalną art. 111 § 2 k.p.a., to należy zwrócić uwagę, że ustawodawca w tym przepisie użył liczby pojedynczej "termin dla strony do wniesienia odwołania" w przypadku wydania postanowienia, o którym mowa w § 1b biegnie od dnia jego doręczenia lub ogłoszenia. Zatem można przyjąć, ze wydłużenie terminu do wniesienia w postępowaniu administracyjnym z udziałem wielu stron dotyczy tylko strony, która złożyła wniosek w trybie art. 111 § 1 k.p.a. Jest to czas dla organu na rozpatrzenie wniosku strony.
Stosownie do art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Warunkiem zastosowania art. 135 p.p.s.a. jest stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji, że zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem i to w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie. Tym samym art. 135 p.p.s.a. znajduje zastosowanie jedynie w razie uwzględnienia skargi, a więc w przypadku stwierdzenia przez sąd niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Przesłanką jego zastosowania jest stwierdzenie naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie tylko w zaskarżonym akcie lub czynności, ale także w aktach lub czynnościach poprzedzających, jeżeli tylko miało to miejsce w granicach danej sprawy. Art. 135 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania w razie oddalenia skargi (vide: wyrok NSA z 13.05.2026 r., III OSK 2435/23 dostępny w cbosa).
Z akt administracyjnych sprawy wynika, że w tym samym dniu co zaskarżone postanowienie to jest 17 października 2025r. organ II instancji wydał decyzję administracyjną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w wyniku rozpatrzenia odwołania PM.
Zgodnie z art. 104 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Z § 2 art. 104 k.p.a. wynika, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Innym zakończeniem sprawy jest między innym wydawane przez organ odwoławczy postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania, albo wniesienie odwołania z uchybieniem terminu na podstawię art. 134 k.p.a.
Sąd niniejszym wyrokiem uwzględnił skargę EM przyjmując, że odwołanie zostało wniesione z dochowaniem terminu i powinno być merytorycznie rozpatrzone. Wobec wydania przez Wojewodę decyzji uwzględniającej odwołania PM, która jest decyzją ostateczną, niemożliwym stało się rozpatrzenie odwołania skarżącej EM. Tym samym skarżącą została pozbawiona prawa do dwuinstancyjnego postępowania, co stanowi naruszenie art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy ponownie rozpatruje i rozstrzyga sprawę administracyjną, niezależnie od podniesionych w odwołaniu zarzutów. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia, a wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu aktu stosowania prawa.
Z tych względów Sąd stwierdził, że dla realizacji zasady dwuinstancyjnego postępowania względem skarżącej EM i doprowadzenia do merytorycznego rozpatrzenia jej odwołania koniecznym jest uchylenie w trybie art. 135 p.p.s.a. decyzji Wojewody Podkarpackiego z 17 października 20125r. nr I-III.7721.2.1.2025 w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno – budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę.
Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie w punkcie I sentencji wyroku.
Podstawą prawną uchylenia ww. decyzji Wojewody Podkarpackiego stanowi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
Orzeczenie o kosztach znajduje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a.
W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy rozpatrzy obydwa odwołania i wyda stosowną decyzję, co zostało opisane w uzasadnieniu wyroku.