II SA/RZ 1568/22

II SA/Rz 1568/22 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-03-02
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-08
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Grzegorz Panek /sprawozdawca/
Piotr Popek
Tomasz Smoleń /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 180
art. 24 ust. 3 pkt 2, art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a), art. 92a,  art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S. WSA Tomasz Smoleń, Sędzia WSA Grzegorz Panek /spr./, Sędzia WSA Piotr Popek, Protokolant sekr. sąd. Sabina Długosz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 marca 2023 r. sprawy ze skargi S. sp. z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 10 października 2022 r., nr 24/2022 w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie przewozu bez wymaganego zezwolenia oddala skargę.
Uzasadnienie
S. sp. z o.o. z/s w K. (dalej: "spółka", "przewoźnik") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie skargę na decyzję Komendanta Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej w Przemyślu z dnia 10 października 2022 r. nr 24/2022, znak Bi-ZG-SBK.440.29.2022. Utrzymano nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] sierpnia 2022 r. nr [...] w M., którą nałożono na spółkę karę pieniężną w wysokości 8.000 zł za wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia.
Z okoliczności faktycznych kontrolowanego postępowania wynikało, że dnia 1 lipca 2022 r. podczas odprawy granicznej na kierunku wyjazdowym z Polski do Ukrainy autobusu o nr rej. [...], kierowcy przewoźnika, wykonujący międzynarodowy transport drogowy osób z Ukrainy do Polski i z Polski do Ukrainy nie posiadali aktualnego (ważnego) zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym osób. Podczas kontroli okazali m.in. wypis nr [...] z zezwolenia nr [...] na wykonywanie regularnych przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym, z datą ważności od dnia 25 lipca 2019 r. do dnia 11 maja 2022 r. Termin ważności okazanego zezwolenia nie uległ wydłużeniu na mocy powołanego przez przewoźnika art. 12 ustawy z dnia 23 marca 2022 r. o szczególnych regulacjach w zakresie transportu gospodarki morskiej w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy (Dz. U. z 2022 r., poz. 684). Odstępstwa, o którym mowa w tym przepisie, nie dotyczyły terminu ważności zezwoleń, tylko określonych w nim warunków, takich jak trasa przejazdu, przystanki, godziny przyjazdu i odjazdu, przejścia graniczne, punkt początkowy i docelowy. Ponadto odstępstwa te były możliwe tylko w przypadku wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Brak zezwolenia wyczerpał znamiona naruszenia określonego w l.p. 2.1.1 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180 - dalej: "u.t.d."), za które przewidziano karę pieniężną w kwocie 8.000 zł.
W odwołaniu spółka zarzuciła błędne ustalenie okoliczności faktycznych oraz wydanie decyzji z naruszeniem art. 12 ustawy z 23 marca 2022 r. (...). W przekonaniu spółki, odstępstwa, o których mowa w tym przepisie, dotyczyły także terminu ważności zezwolenia. Nie uwzględniono również art. 18 u.t.d. i szczególnych warunków realizowania transportu osób z i na terytorium Ukrainy, jako terenu działań wojennych, a także regulacji szczególnych znoszących restrykcje w zakresie zezwoleń. Skutkowało to nałożeniem na nią kar pieniężnych. Kierownictwo spółki już w kwietniu 2022 r. uzyskało telefonicznie informację w biurze GITD, że nie jest wymagane występowanie o wydanie nowego zezwolenia, a to z uwagi na regulację zawartą w ustawie z dnia 23 marca 2022 r. (...). Taka interpretacja była stosowana przez kolejne trzy miesiące przez funkcjonariuszy Straży Granicznej, ponieważ kierowcy realizujący przewozy na trasie Ukraina-Polska-Ukraina przedkładali codziennie ten sam wypis z zezwolenia. Zmiana podejścia nastąpiła od dnia 1 lipca 2022 r. Dlatego niezwłocznie wystąpiono o nowe zezwolenie, które spółka otrzymała dnia 20 lipca 2022 r. Ponadto od samego początku konfliktu zbrojnego w Ukrainie, spółka angażowała się w pomoc humanitarną. Transport osób był realizowany w warunkach wojennych.
Opisaną na wstępie decyzją Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej utrzymał decyzję organu I instancji w mocy. W ocenie organu odwoławczego w dniu kontroli wykonywany był regularny przewozów osób w międzynarodowym transporcie drogowym. Kierowcy okazali do kontroli wypis z zezwolenia nr [...] udzielonego spółce, które utraciło ważność, autobusem przewożono pasażerów, a przewoźnik drogowy posiada licencję dotyczącą międzynarodowego autobusowego i autokarowego zarobkowego przewozu osób, z datą ważności od dnia 8 maja 2019 r. do dnia 7 maja 2029 r. Kara pieniężna została nałożona na właściwy podmiot. Spółka błędnie interpretowała przepis art. 12 ustawy z dnia 23 marca 2022 r. (...), ponieważ odstępstwa w nim określone nie dotyczyły okresu ważności zezwolenia. Regulacja ta nie zniosła obowiązku legitymowania się przez przewoźnika ważnym zezwoleniem. Realizacja pomocy humanitarnej nie miała wpływu na stwierdzone naruszenie. Wskazane przez spółkę okoliczności nie mogły być zakwalifikowane jako podstawa uwolnienia jej od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Nie wykazała ona, że nie miała wpływu na powstanie naruszeń oraz że doszło do nich wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć. Ewentualne uzyskanie błędnej informacji podczas rozmowy telefonicznej od przedstawiciela Biura ds. Transportu Międzynarodowego w GITD nie może być podstawą do wyłączenia odpowiedzialności przewoźnika. Jeżeli chodzi natomiast o zmianę praktyki na przejściu granicznym organ podniósł, że kontrola graniczna nie jest tożsama z kontrolą przewozu drogowego, o której mowa w u.t.d. Ponadto inne sytuacje nie mogą mieć wpływu na wynik rozstrzygnięcia w tych sprawach. Spółka nie przedłożyła dowodów świadczących o wdrożeniu w przedsiębiorstwie właściwych rozwiązań organizacyjnych, umożliwiających kierowcom wykonywanie swoich obowiązków zgodnie z obowiązującymi przepisami.
W skardze, domagając się uchylenia wydanych w sprawie decyzji i orzeczenia o kosztach postępowania, spółka zarzucała naruszenie:
1) art. 12 ustawy z 23 marca 2022 r. (...) poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "odstępstw od warunków w zezwoleniu", nieprawidłowe nieuwzględnienie, że przekroczenie terminu zezwolenia stanowi odstępstwo w rozumieniu tego przepisu i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji o nałożeniu kary pieniężnej,
2) art. 18 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie szczególnych warunków realizowania przez spółkę transportu osób z i na terytorium Ukrainy, jako terenu bezpośrednich działań wojennych, a także przez nieuwzględnienie regulacji ustawy szczególnej, znoszącej restrykcje w zakresie zezwoleń, co skutkowało nałożeniem kary pieniężnej,
3) art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez nieuwzględnienie, że dochowała wszelkiej staranności informując się w biurze Generalnego Inspektora Transportu Drogowego i zasięgając informacji ze strony tego urzędu co do zakresu obowiązywania "odstępstw od warunków w zezwoleniu" z art. 12 ustawy z 23 marca 2022 r. (...) i nieuwzględnienie, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia, a realizacja wymogów związanych z posiadaniem zezwolenia odbywała się w warunkach chaosu informacyjnego, chaosu transportowego, zakazu opuszczania terytorium Ukrainy przez mężczyzn obywatelstwa ukraińskiego i innych okoliczności wynikających z konfliktu zbrojnego na Ukrainie, które powinny być brane pod uwagę podczas analizy, czy przewoźnik posiadał realny "wpływ", w rozumieniu tego przepisu, na powstanie uchybienia, i w konsekwencji niezastosowanie tego przepisu i nieumorzenie postępowania,
4) art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez niestaranne przeprowadzenie postępowania dowodowego i błędne przyjęcie, że okoliczności sprawy zostały wyjaśnione w stopniu wystarczającym do wydania decyzji administracyjnej w sprawie,
5) art. 7, art. 77, art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez dokonanie dowolnej, arbitralnej oceny dowodów, przekraczającej ramy swobodnej oceny dowodów, w zakresie sposobu prowadzenia działalności przez spółkę i wpływu przewoźnika na stwierdzone uchybienie, poprzez poczynienie błędnych ustaleń nieznajdujących poparcia w okolicznościach sprawy i zgromadzonym materiale dowodowym i w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji o nałożeniu kary pieniężnej.
W uzasadnieniu spółka odniosła się do argumentów odwołania podnosząc, że do dnia 1 lipca 2022 r. realizowała przewozy na podstawie zezwolenia z terminem ważności do dnia 11 maja 2022 r., które nie było na przejściu granicznym kwestionowane. Niezwłocznie po zmianie podejścia służb wystąpiła o nowe zezwolenie, które uzyskała już dnia 20 lipca 2022 r. Od początku wojny w Ukrainie była zaangażowana w pomoc humanitarną, a celem ustawy z dnia 23 marca 2022 r. (...) było ułatwienie i usprawnienie tego rodzaju pomocy, jak też samego przewozu osób uciekających przed wojną. Zastosowana przez organy interpretacja jest bezpodstawna i krzywdząca. Skutkuje utrudnieniem świadczenia pomocy humanitarnej i przewozu osób, które uciekają przed wojną. Do akt przedłożono dowody świadczenia pomocy humanitarnej. Spółka dochowała należytej staranności informując się telefonicznie w biurze GITD i na stronie internetowej urzędu co do zakresu obowiązywania "odstępstw od warunków w zezwoleniu" z art. 12 ustawy z dnia 23 marca 2022 r., na co przedłożyła stosowne dowody (bilingi i treści komunikatów internetowych). Nie miała wpływu na powstałe naruszenie. Kierownictwo przewoźnika podjęło wszelkie możliwe starania i skorzystało z wszelkich dostępnych sposobów dla zweryfikowania, czy termin zezwolenia jest objęty odstępstwami od warunków w zezwoleniu. Organ oceniając kwestię wpływu przewoźnika na powstałe uchybienie nie uwzględnił sytuacji kryzysowej związanej z konfliktem zbrojnym w Ukrainie. Nie uwzględnił również tego, że członkowie zarządu spółki zostali objęci zakazem opuszczania terytorium Ukrainy, co stanęło na przeszkodzie aktualizowaniu dokumentacji/zaświadczeń spółki. Nie ustalono, że obowiązujące w spółce rozwiązania organizacyjne utrudniają wykonywanie obowiązków ustawowych w zakresie obowiązkowych zaświadczeń. Do naruszenia doszyło w sytuacji kryzysowej, związanej z wojną w Ukrainie.
W odpowiedzi na skargę Komendant Bieszczadzkiego Oddziału Straży Granicznej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości dotychczas wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a kontrolowanej decyzji nie wydano z naruszeniem przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy w znaczeniu wynikającym z przepisów art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259) dalej zwanej: "p.p.s.a.".
Z ustaleń faktycznych organów wynikało, że kontrolowanym autobusem spółka wykonywała międzynarodowy regularny transport drogowy osób z Polski do Ukrainy bez wymaganego (ważnego) zezwolenia. Zezwolenie, które posiadała o nr [...], wygasło dnia 11 maja 2022 r. (w terminie w nim określonym), podczas gdy do odprawy granicznej kierowcy przewoźnika zgłosili się dnia 1 lipca 2022 r. Spółka uważała, że termin ważności posiadanego zezwolenia uległ przedłużeniu na mocy art. 12 ustawy z dnia 23 marca 2022 r. o szczególnych regulacjach w zakresie transportu gospodarki morskiej w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy. Organy argumentacji tej nie uwzględniły podnosząc, że posiadane przez spółkę zezwolenie wygasło w dacie w nim określonej, tj. dnia 11 maja 2022 r., a powołany przepis nie miał do tego zezwolenia zastosowania.
W zaistniałym sporze, zasadniczo o charakterze prawnym, Sąd uznał stanowisko organów za zgodne z prawem. Kwestie odnoszące się do okoliczności faktycznych związanych z realizowanym przewozem zostały ustalone w sposób zgodny z wymaganiami wynikającymi z Kodeksu postępowania administracyjnego i znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonych w aktach spraw dowodach. Ustalenie te mogły stanowić dla Sądu podstawę wydania wyroku. Nie wymagały uzupełnienia. Ich ocena mieściła się w granicach określonych przez przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym. Ustawa ta dotyczy m.in. zasad wykonywania międzynarodowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób, który między miejscem początkowym i docelowym odbywa się z przekroczeniem granicy Rzeczypospolitej Polskiej (zob. art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 4 pkt 2 u.t.d.). Wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych w międzynarodowym transporcie drogowym dla linii komunikacyjnych wykraczających poza obszar państw członkowskich Unii Europejskiej wymagało posiadania zezwolenia, o którym mowa w art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d., wydawanego przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zezwolenie takie wydawano na czas określony, nie dłuższy niż wynikający z art. 21 ust. 1 u.t.d., z możliwością jego przedłużenia na warunkach określonych w art. 21 ust. 3 u.t.d. W myśl art. 24 ust. 3 pkt 2 u.t.d. zezwolenie wygasa w razie upływu terminu określonego w zezwoleniu. Obowiązek posiadania wypisu z zezwolenia w pojeździe reguluje art. 87 ust. 1 pkt 2 lit. a) u.t.d.
Z powyższego wynika zatem, że przewoźnik mógł zgodnie z prawem realizować międzynarodowe przewozy regularne na podstawie posiadanego zezwolenia nr [...] tylko do dnia 11 maja 2022 r. Po tym dniu świadczył usługi bez zezwolenia. Miało to miejsce także dnia 1 lipca 2022 r. Zgodnie natomiast z l.p. 2.1.1. załącznika nr 3 do u.t.d., wykonywanie przewozu regularnego lub przewozu regularnego specjalnego bez wymaganego zezwolenia zagrożone jest karą pieniężną w wysokości 8.000 zł. Decyzja w sprawie nałożenia na przewoźnika kary w wysokości 8.000 zł okazała się zgodna z prawem. Obiektywnie organy wykazały, że przewoźnik dopuścił się ww. naruszenia.
Skarżąca spółka podnosiła, że ważność zezwolenia uległa przedłużeniu na mocy art. 12 ustawy z dnia 23 marca 2022 r. (...). W ocenie Sądu organy prawidłowo oceniły, że nie miało to miejsca. Przepis ten stanowi, że do dnia 31 grudnia 2022 r. wykonywanie przewozów osób z terytorium Ukrainy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium Ukrainy może odbywać się na podstawie zezwolenia na międzynarodowy zarobkowy przewóz drogowy osób wydanego na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2 lit. a i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, z tym że przewóz ten na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wykonywany z odstępstwami od warunków określonych w tym zezwoleniu uznaje się za zgodny z warunkami tego zezwolenia.
Z regulacji tej wynika, że dotyczyła ona tylko przewozu na kierunku wjazdowym do Polski, zatem poza nią pozostają okoliczności objęte zaskarżoną decyzjamą. Ponadto odnosiła się ona do przewozów realizowanych "na podstawie zezwolenia". Analiza ustawy o transporcie drogowym, w szczególności art. 24 ust. 3 pkt 2, jednoznacznie określa, że skutkiem upływu terminu określonego w zezwoleniu jest wygaśnięcie zezwolenia. Przewoźnik nie może po upływie terminu określonego w zezwoleniu powołać się na posiadanie zezwolenia, ponieważ nie jest to już wtedy decyzja pozostająca w obrocie prawnym, obowiązująca i wywołująca skutki prawne. Zezwolenie, o jakim mowa, stanowi kwalifikowany rodzaj decyzji administracyjnej, której ważność została ograniczona terminem. Ustawa z dnia 23 marca 2022 r. (...), wbrew stanowisku skargi, nie zniosła wymogów w zakresie posiadania ważnego zezwolenia, które stanowi w Polsce podstawowy warunek świadczenia działalności regulowanej w zakresie transportu drogowego, ani nie wydłużyła terminów ważności zezwoleń, które miały wygasnąć po dniu 24 lutego 2022 r. Odstępstwa, o których mowa w art. 12 ustawy z 23 marca 2022 r. (...), dotyczyć miały warunków określonych w tym zezwoleniu, czyli okoliczności wynikających z art. 20 ust. 1 u.t.d., w kategoriach zbliżonych do tych, o których mowa w art. 20a u.t.d. Zasadnie organy wskazały, że dotyczyło to m.in. przebiegu trasy, w tym miejscowości, w których znajdują się miejsca początkowe i docelowe przewozów, miejscowości, w których znajdują się przystanki, godziny przyjazdów i odjazdów określonych w zatwierdzonym rozkładzie jazdy, o którym mowa w art. 20 ust. 1a u.t.d. Mogłoby to również dotyczyć cenników opłat w związku ze zmienioną trasa przejazdu, niepodania rozkładu jazdy do publicznej wiadomości na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach, wsiadania i wysiadania pasażerów na przystankach innych niż określone w rozkładzie jazdy, o których to warunkach mowa w przepisach art. 18b u.t.d. Sytuacja spółki nie odnosiła się do tych kwestii. Okoliczności, w jakich były realizowane rzeczone przewozy, nie wyczerpywały także przesłanek określonych w art. 18 ust. 1a u.t.d. Zgodnie z tym przepisem, nie wymaga uzyskania zezwolenia tymczasowe wykonywanie przewozów osób w przypadku klęsk żywiołowych lub wystąpienia zakłóceń w przewozach wykonywanych przez podmioty innych gałęzi niż transport drogowy.
W przekonaniu Sądu organy prawidłowo rozpatrzyły także kwestie związane z odstąpieniem od nałożenia na przewoźnika kary na podstawie przepisów art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, postępowania w sprawie nałożenia kary nie wszczyna się, a wszczęte umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Powołana regulacja ma charakter wyjątkowy i dotyczy sytuacji, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć określonych zdarzeń stanowiących naruszenie prawa. Prawidłowo organy przyjęły, że wykazanie okoliczności, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., należy do przedsiębiorcy. Powinien on wykazać, że uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać przy prawidłowej organizacji przewozu, a jedynie wskutek nadzwyczajnych, nieprzewidywalnych i niezależnych od niego okoliczności lub zdarzeń doszło do naruszenia prawa. Spółka była natomiast świadoma upływu terminu ważności zezwolenia, które widniało w posiadanym dokumencie. Nie wykazała, że prawidłowo zaplanowała wykonanie przewozów, na podstawie ważnego zezwolenia. Powołała się tylko na wcześniejsze przekraczanie granicy przez 3 miesiące z tym samym zezwoleniem, konflikt zbrojny w Ukrainie oraz dyspozycję art. 12 ustawy z 23 marca 2022 r. Ale żadna z tych okoliczności nie mogła stanowić podstawy odstąpienia od nałożenia kary. Przewozy, o których mowa, nie mogły być realizowane bez ważnego zezwolenia, nie tylko po dniu 1 lipca, ale już po dniu 11 maja 2022 r., a tylko z odstępstwami od posiadanego, ważnego zezwolenia. Wojna w Ukrainie nie miała w analizowanym przez organy czasie bezpośredniego przełożenia na działalność polskiego przewoźnika świadczącego usługi międzynarodowych przewozów regularnych na żadnych z kierunków jazdy. Powołana ustawa, co już wyjaśniono wyżej, nie miała wpływu na termin ważności zezwolenia. Do naruszenia nie przyczynili się także bezpośrednio kierowcy, których pracodawca wyposażył w wypisy z zezwolenia, które okazali podczas kontroli. Za okoliczności, które miałyby stanowić podstawę zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. nie mogły być uznane billingi i treści komunikatów internetowych, w szczególności że nie wynika z nich zapewnienie ze strony organów administracji publicznej, że spółka po dniu 11 maja 2022 r. mogła kontynuować dotychczasową działalność bez wymaganego zezwolenia, które wygasło. Od dnia ujawnienia naruszenia nie upłynął okres 2 lat.
Z podanych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd skargę oddalił jako niezasadną. Kontrolowana decyzja nie naruszała prawa.