Pełny tekst orzeczenia II SA/Rz 150/17

II SA/Rz 150/17 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2017-05-31
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2017-02-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Magdalena Józefczyk
Paweł Zaborniak /sprawozdawca/
Piotr Godlewski /przewodniczący/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy terenu
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2016 poz 718
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 poz 2134
art. 33 ust. 1
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
Dz.U. 2016 poz 353
art. 1 pkt 17, art. 96, art. 98, art. 99
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko
Dz.U. 2016 poz 778
art. 61 ust. 1 pkt 5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Paweł Zaborniak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Filip Róg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 maja 2017 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy -skargę oddala-
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi J.B. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego , dalej “Kolegium" z dnia [...] grudnia 2016 nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy.
Wnioskiem z dnia 28 marca 2013r. J.B. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, na części działki nr 155/1 w miejscowości B.
Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej "RDOŚ" postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, z uwagi na fakt, że mogłoby ono z naruszeniem art. 33 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (dalej "u.o.p.") znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000.
Decyzją z dnia [...] marca 2016 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla objętej wnioskiem inwestycji, a decyzja ta została decyzją Kolegium z dnia [...] kwietnia 2016 r. uchylona z uwagi na konieczność wyjaśnienia zakresu żądania strony (decyzja RDOŚ dotyczyła działki nr 155/1 zaś decyzja została wydana w odniesieniu do działki oznaczonej nr 155/5). Ponadto organ I instancji nie odniósł się do spełnienia przez wnioskowaną inwestycję warunków przewidzianych w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 4 ograniczywszy się do stwierdzenia że nie spełnia ona wymogu zgodności z przepisami odrębnymi określonego w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.").
Decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...] Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W ponownie prowadzonym postępowaniu ustalił, że wniosek ten obejmuje działkę nr 155/6, która powstała z podziału działki nr 155/1 na działki nr 155/4 i 155/5, a następnie podziału działki nr 155/5 na działki nr 155/6 i 155/7. Organ uznał, że inwestycja nie spełnia wymogów określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1, 2 i 5 u.p.z.p. z uwagi na brak w sąsiedztwie działki zabudowań pozwalających na stwierdzenie, że inwestycja stanowić będzie uzupełnienie istniejącej zabudowy, brak zapewnienia dostępu do drogi publicznej oraz niezgodność z przepisami odrębnymi, tj. art. 33 u.o.p.
W odwołaniu od decyzji organu I instancji J. B. zakwestionowała stanowisko organu o braku możliwości ustalenia parametrów zabudowy sąsiedniej skutkujące uznaniem, iż inwestycja nie spełnia wymogu dobrego sąsiedztwa. Zakwestionowała celowość ponoszenia koszów urządzania dojazdu do terenu inwestycji, skoro jest właścicielką drogi wewnętrznej nr 155/2 przylegającej do drogi gminnej oznaczonej nr 184. Zakwestionowała stanowisko RDOŚ odmawiające uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia wskazując, że planowanie inwestycji na obszarze Natura 2000 nie stanowi wystarczającej przesłanki do odmowy uzgodnienia warunków zabudowy, tym bardziej, że opracowany raport i sporządzone ekspertyzy nie potwierdziły jakoby inwestycja w istotny sposób zagrażała gatunkom, dla których wyznaczono obszar ochrony .
Opisaną na wstępie decyzją działając na podstawie art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 23, dalej "k.p.a.") i art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1, 2, 5 u.p.z.p. Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji odnośnie niespełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 wprowadzającego tak zwaną zasadę dobrego sąsiedztwa. Wyjaśniło, że obszar analizowany został wyznaczony z poszanowaniem § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), a organ pierwszej instancji w sposób dostateczny uargumentował celowość jego wyznaczenia w odległościach ok. 370 m od granic działki, czyli większej niż minimalna wynosząca trzykrotną szerokość frontu działki (3 x 41 m). Z ustaleń organu I instancji wynika, że w obszarze analizowanym występują przede wszystkim tereny rolnicze z kępami zadrzewień wzdłuż naturalnych cieków wodnych, przechodzące w tereny leśne, a kubaturowe elementy zagospodarowania przestrzeni to trzy małe, drewniane, budynki rekreacji indywidualnej, wtopione w zadrzewienia, zlokalizowane na terenie objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Najbliższy użytkowany budynek mieszkalny oraz budynek w budowie, znajdują się w odległościach ok. 330 m i 350 m (w linii prostej) od granic terenu objętego wnioskiem, a najbliższe budynki występujące w grupach zabudowy (tworzące określony układ urbanistyczny) miejscowości B., zlokalizowane są w odległościach ok. 530 m i 580 m od terenu planowanej inwestycji. Tym samym nie można mówić o uzupełnieniu poprzez planowaną zabudowę, układu tworzącego określoną strukturę osadniczą. Planowana zabudowa, spowodowałaby nieuzasadnione rozpraszanie zabudowy z punktu widzenia ładu przestrzennego oraz fragmentację wiejskich terenów otwartych, użytkowanych rolniczo, cennych przyrodniczo i eksponowanych krajobrazowo.
Drugą przesłanką stanowiącą podstawę odmowy ustalenia warunków zabudowy, na którą powołał się organ I instancji był brak dostępu terenu planowanej inwestycji do drogi publicznej (art. 2 pkt 14 w zw. a art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.), który na etapie ustalania warunków zabudowy musi być zagwarantowany bezpośrednio albo przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej, zaś trzecią niespełnienie warunku art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w zakresie braku zgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi, tj. art. 33 u.o.p. Odnosząc się do tej ostatniej Kolegium wyjaśniło, że wydane w myśl art. 98 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm., zwanej dalej "ustawą środowiskową") postanowienie RDOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r. w sprawie odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 stosownie do przepisu art. 100 tej ustawy jest wiążące dla organu właściwego do wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Zacytowało obszerne fragmenty postanowienia wskazując, że odmowa uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z uwagi na fakt, że planowana inwestycja może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000 wyłączało wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. W przeciwnym razie doszłoby do naruszenia art. 33 u.o.p. W ocenie Kolegium RDOŚ szczegółowo wyjaśnił okoliczności, które stanowiły podstawę odmowy uzgodnienia w następstwie wszechstronnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
Okoliczności, iż przedmiotowa nieruchomość leżąca przy drodze krajowej uzbrojona jest w sieć elektroenergetyczną, wzdłuż drogi wybudowane są budynki, nie mogą stanowić podstawy do zmiany stanowiska zajętego w przedmiotowej sprawie. Działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy nie stanowi własności skarżącej, więc zarzuty dotyczące ograniczania jej prawa do zabudowy nieruchomości są bezpodstawne.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie J.B. zaskarżając wyżej opisaną decyzję w całości zarzuciła jej naruszenie prawa materialnego w szczególności przepisu art. 33 u.o.p. oraz art. 98 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że wskazane w postanowieniu RDOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r. okoliczności uzasadniają odmowę ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy i znacząco negatywnie oddziałują na obszar Natura 2000 mimo, że z postanowienia tego wynika brak takiego znaczącego odziaływania. Wskazując na powyższe wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz postanowienia RDOŚ z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.
W ocenie skarżącej organ I instancji nie ocenił zasadności odmowy uzgodnienia warunków zabudowy przez RDOŚ wyrażonej w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz pominął fakt, że działka została podzielona, a droga dojazdowa do przedmiotowej działki jest usankcjonowana. Ze sporządzonej przez inwestora na potrzeby sporządzenia raportu inwentaryzacji florystycznej i faunistycznej nie wynika, jakoby na obszarze występowały rośliny, które byłyby przedmiotem ochrony obszaru ani też aby teren tej działki był wykorzystywany przez owady chronione, ptaki drapieżne czy ssaki. Ani z raportu ani z uzasadnienia postanowienia RDOŚ nie wynika by inwestycja miała oddziaływać na te siedliska czy też gatunki ptaków szponiastych w tym orlika krzykliwego. W uzasadnienia postanowienia RDOS wskazuje jedynie możliwość negatywnego oddziaływania dla potencjalnych żerowisk czy obszarów lęgowych ptaków szponiastych w tym orlika. Ustawa o ochronie przyrody zakazuje działań, które mogą negatywnie oddziaływać na gatunki chronione i siedliska tych gatunków oraz integralność obszarów, ale potencjalna możliwość negatywnego oddziaływania nie wyklucza możliwości prowadzenia tam inwestycji.
Ani z raportu ani z uzasadnień orzeczeń organów I i II instancji nie wynika ponadto na czym miałoby polegać znaczące negatywnie oddziaływanie na obszar Natura 2000. Z uzasadnienia postanowienia RDOŚ wynika tylko tyle, że jednym z powodów negatywnej decyzji jest to, że raport nie diagnozuje właściwie wszystkich oddziaływań przedmiotowej inwestycji na przedmioty ochrony obszarów Natura 2000. Faktycznie raport ten wskazuje na brak bezpośredniego negatywnego oddziaływania (flory czy fauny obszaru), jednakże z przepisów ustawy o ochronie przyrody nie wynika by to inwestor, a RDOŚ miał wykazać brak znaczącego negatywnego oddziaływania.
W ocenie skarżącej brak pozytywnych przesłanek pozwalających mówić o znacząco negatywnych skutkach realizacji inwestycji nie pozwala na powołanie się na zasadę przezorności, na którą powołał się organ, bo zgodnie z nią organ musi mieć pewność, że inwestycja nie pogorszy stanu siedlisk i nie wpłynie negatywnie na gatunki stanowiące przedmiot ochrony obszaru Natura 2000. Gdyby zasadnym było w tej sytuacji powoływanie się na zasadę przezorności to należałoby przyjąć, że żadne inwestycje nie mogą być realizowane w obszarze Natura 2000, gdyż wszelkie gatunki ptactwa migrują i mogą potencjalnie korzystać z terenów inwestycji. Postanowienie RDOŚ zostało wydane w granicach sprawy w toku której zapadła decyzja Wójta, a zatem legalność tego postanowienia winna być więc również przedmiotem oceny WSA w Rzeszowie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skarga jako niezasadna, została przez WSA oddalona.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1660). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718; zwana dalej w skrócie p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.
W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem swej skargi J.B. uczyniła decyzję SKO o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta Gminy [...] o odmowie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej przez skarżącą inwestycji w postaci budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z bezodpływowym zbiornikiem na ścieki, na działce o nr 155/6 w miejscowości B.
Skarżąca zarzuca w swej skardze naruszenie przez Organy obu instancji przede wszystkim przepisu art. 33 u.o.p. oraz art. 98 ust. 2 pkt 1 ustawy środowiskowej przez przyjęcie, że wskazane w postanowieniu RDOŚ z dnia 23.12.2015 r. okoliczności uzasadniają odmowę ustalenia sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy i znacząco negatywnie oddziałują na obszar Natura 2000 mimo, że z postanowienia tego nie wynika brak takiego znaczącego odziaływania.
Wobec tak sformułowanego w petitum zarzutu oraz jego uzasadnienia, przypomnieć w tym miejscu należy, iż w świetle art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe m.in. wówczas gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Do tych przepisów zaliczyć należy niewątpliwie regulacje dotyczące ochrony przyrody. SKO podobnie jak Organ pierwszej instancji uznało, że w niniejszej sprawie decyzja pozytywna dla wnioskodawczyni byłaby m.in. sprzeczna z art. 33 ust. 1 u.o.p. Przepis ten zabrania, z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności:
1) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub
2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
Nie jest kwestionowane to, że teren objęty wnioskiem strony o ustalenie warunków zabudowy w postaci działki o nr ewidencyjnym 155/6 w miejscowości B. jest położony w obszarze Natura 2000 – OSO Góry Słonne PLB180003, SOO Ostoja Góry Słonne PLH180013. Obszary Natura 2000 należą do kategorii obszarów specjalnych o nadrzędnej funkcji ekologicznej (patrz. szerz. J. Stelmasiak, Instytucja strefy ochronnej jako prawny środek ochrony środowiska, Lublin 1986 r., s. 66, tenże : Obszary specjalne o charakterze ekologicznym a decyzja o warunkach zabudowy. Zagadnienia podstawowe (w.:) Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej, Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009 r., s. 255). Z przyczyny takiego usytuowania terenu inwestowanego w sprawie znajdowały zastosowanie przepisy rozdziału 5 Działu V ustawy środowiskowej. Otóż w myśl art. 98 ust. 1 tej ustawy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. RDOŚ na mocy postanowienia z dnia [...] czerwca 2013 r., znak [...], nałożył na wnioskodawcę – J.B. - obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 planowanego przez nią przedsięwzięcia oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000.
Po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko RDOŚ postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia, co w ostatecznym rezultacie musiało przełożyć się na końcowy wynik postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Opisane postanowienie zostało wydane przez RDOŚ na podstawie art. 98 ust. 3, 7 8 i art. 99 ustawy środowiskowej i art. 33 u.o.p.
Przyznać wypadało rację skarżącej, co do konieczności objęcia sądową kontrolą nie tylko decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, ale także opisanego powyżej postanowienia RDOŚ. Skład orzekający Sądu w pełni identyfikuje swoje stanowisko z poglądem WSA w Rzeszowie wyrażonym w wyroku z dnia 20 marca 2012 r., o sygn. akt II SA/Rz 1111/11, iż postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy środowiskowej, jest postanowieniem wydanym w granicach sprawy, w której zapadła decyzja wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy oraz decyzja SKO utrzymująca ją w mocy. Dlatego też Sąd stosując art. 135 p.p.s.a. powinien oceniać legalność postanowienia RDOŚ, na które w uzasadnieniach swych rozstrzygnięć powołały się w/w organy uzasadniając odmowę ustalenia warunków zabudowy. Do tego wniosku przekonuje WSA także regulacja art. 100 ustawy środowiskowej, która stanowi wyraźnie, iż postanowienie oparte o art. 98 ust. 1 tej ustawy, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1 ustawy, czyli m.in. decyzji o warunkach zabudowy obejmującej przedsięwzięcie lokalizowane na obszarze Natura 2000. Na skutek obowiązywania tej normy, postanowienie RDOŚ zasadniczo kształtuje rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy. W konsekwencji, brak sądowej kontroli postanowienia uzgodnieniowego nie pozwalałby odpowiedzieć na pytanie czy publiczne prawa podmiotowe strony skarżącej w zakresie korzystania z wolności budowlanej, zostały przez orzekające organy naruszone odmową wydania decyzji, od której zależy realizacja inwestycji. Innymi słowy, sądowa kontrola aktów wójta i SKO nie może w rozpatrywanym przypadku sprowadzać się tylko i wyłącznie do ustalenia czy odpowiadają one w myśl art. 100 ustawy środowiskowej treści postanowieniu RDOŚ. Działania kontrolne sądu muszą wejść głębiej i obejmować kluczowe w niniejszej sprawie postanowienie Organu uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia.
Dlatego też, aby w pełni urzeczywistnić założenia sądowej kontroli administracji publicznej należało w niniejszej sprawie odpowiedzieć na pytanie czy postanowienie RDOŚ wydane na podstawie art. 98 ustawy środowiskowej odpowiada konstytucyjnej zasadzie praworządności.
RDOŚ przy wydawaniu postanowienia z dnia [...] grudnia 2015 r., znak [...], obowiązany był kierować się treścią art. 99 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej. Powołany przepis wymaga od organu, aby niezależnie od wymagań określonych w przepisach K.p.a. zawarł w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego dwa rodzaje informacji tj.:
1) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa;
2) informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 (art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej).
W niniejszej sprawie niebagatelną rolę odgrywa przepis mówiący o obowiązku poinformowania stron postępowania o tym, w jaki sposób RDOŚ wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Według składu orzekającego WSA art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej należy rozpatrywać łącznie z normą wyrażoną w art. 98 ust. 3 tej ustawy. Otóż w myśl art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 u.o.p, regionalny dyrektor ochrony środowiska odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. RDOŚ nie może odmówić uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, jeżeli ocena oddziaływania tego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 nie pozwala na stwierdzenie znaczącego negatywnego oddziaływania.
Należy w tym miejscu dodać, że ustawodawca zdefiniował w art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej, znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000, stwierdzając, że należy pod nim rozumieć oddziaływanie na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym w szczególności działania mogące:
a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub
c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.
O tym czy przedsięwzięcie znacząco negatywnie oddziaływuje na obszar Natura 2000, mogą przesądzać jedynie wyniki oceny oddziaływania przedsięwzięcia na ten obszar, a w szczególności ustalenia wyrażone w raporcie. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest jednym z zasadniczych dowodów występujących w procedurze przeprowadzania oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zaś jego głównym celem jest ułatwienie ustalenia wszystkich potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją planowanego przedsięwzięcia. Raport stanowi merytoryczne opracowanie, na podstawie którego formułuje się twierdzenia dowodowe dotyczące wpływu planowanego przedsięwzięcia na wymagające ochrony elementy środowiska naturalnego. Treść raportu ma znaczenie decydujące dla kwestii uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia o czym świadczy obowiązek RDOŚ w zakresie uzasadnienia postanowienia polegający na poinformowaniu, o tym w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie - art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej.
Zdaniem Sądu, organ prawidłowo zastosuje normę zawartą w art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej, czyli odmówi ustalenia warunków realizacji przedsięwzięcia, gdy zdoła wykazać, że pozytywny dla inwestycji raport zawiera błędy metodologiczne, a więc że płynące z jego treści ustalenia nie mogą przekonywać za dokonaniem uzgodnienia. Twierdzenia podważające ustalenia raportu będę wówczas przekonujące, gdy zostaną oparte na przeprowadzonym przez organ postępowaniu wyjaśniającym. Nie sposób zakwestionować ustaleń Raportu nie przeprowadzając na tą okoliczność stosowanego dowodu (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 lipca 2012 r., sygn. II SA/Rz 249/12). Obowiązek poszerzenia uzasadnienia postanowienia o informacje wymienione w art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej ma na celu zobowiązanie RDOŚ do uwzględnienia przy rozstrzyganiu sprawy, treści tak znaczącego dla postępowania w przedmiocie oceny dowodu jakim jest raport, w tym również proponowanych przez autora raportu warunków obniżających ryzyko negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia. Jego ustalenia mają odgrywać w postępowaniu w przedmiocie oceny znaczenie realne a nie iluzoryczne, gdyż w innymi wypadku nałożenie na inwestora obowiązku jego opracowania i przedłożenia traciłoby znaczenie normatywne, którego z oczywistych powodów utracić nie może. Pamiętać przy tym wypada, że raport jest dokumentem, określającym rodzaje możliwych oddziaływań oraz sposoby zapobiegania im w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia. Stanowi więc jedynie jeden z możliwych środków dowodowych i - choćby z racji tego, że przygotowywany jest na zlecenie inwestora - nie może być traktowany jako opinia biegłego. Organ nie jest zatem związany jego treścią i podejmuje ostateczną decyzję w oparciu również o inne środki dowodowe jak np. opinie powołanych w sprawie biegłych.
Mając na względzie poczynione ustalenia co do wykładni i stosowania przepisów mających dla sprawy znaczenie kluczowe, należało stwierdzić, iż RDOŚ nie naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepisy art. 98 ust. 3 i art. 99 ust. 2 pkt 2 ustawy środowiskowej, bowiem w uzasadnieniu postanowienia uzgodnieniowego poinformował strony o tym, w jaki sposób wziął pod uwagę i w jakim zakresie uwzględnił ustalenia zawarte w pozytywnym dla skarżącej Raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. RDOŚ odmawiając dokonania uzgodnienia wykazał w sposób obiektywny, że przedłożony raport zawiera błędy metodologiczne. Wskazany Organ po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego udowodnił, że wnioski raportu pozytywnego dla przedsięwzięcia są błędne a tym samym, że wbrew jego treści inwestycja będzie znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000. Wykazano przekonująco zastosowanie przepisu art. 98 ust. 3 ustawy środowiskowej, poprzez udowodnienie, że całokształt wniosków płynących z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 potwierdza stan, któremu ustawa nakazuje przeciwdziałać (art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej).
Otóż w ocenie RDOŚ na podstawie przedłożonego przez skarżącą Raportu nie da się wykluczyć negatywnego wpływu planowanej inwestycji na obszary Natura 2000, bowiem jego treść nie dokonuje oceny oddziaływań pośrednich, długoterminowych oraz skumulowanych. Podkreślono także, opierając się przy tym na fachowej literaturze a także opinii biegłego dr M.S., iż podniesiona w Raporcie likwidacja strefy ochronnej gniazda orlika krzykliwego, który to gatunek stanowi jeden z przedmiotów ochrony obszaru Natura 2000 Góry Słonne, nie oznacza jeszcze, że teren lasu w którym ta strefa się znajdowała utracił walor terenu lęgowego. Zwrócono też uwagę na to, że realizacja przedmiotowej inwestycji oznaczałaby wprowadzenie zabudowy na terenach niezabudowanych, co z kolei spowoduje pojawienie się bariery migracyjnej dla zwierząt wykorzystujących obszar działki jako swą przestrzeń życiową. Ponadto, spowoduje rozproszenie zabudowy i zintensyfikowanie presji osadniczej oraz użytkowej na terenach sąsiednich. Zauważyć tu należy, iż według załącznika graficznego analizy urbanistycznej, najbliższa zabudowa o funkcji mieszkaniowej, czyli takiej jaką planuje zrealizować skarżąca, znajduje się w odległości 330 m i 350 m od granic działki. Te skutki powstania inwestycji spowodują z kolei pogorszenie stanu siedlisk ssaków drapieżnych, tj. rysia i niedźwiedzia brunatnego, w skład których zdaniem biegłego wchodzi działka skarżącej. Niebagatelne znaczenie odgrywa odwołanie się przez RDOŚ do opinii powołanych w postępowaniu biegłych, co posłużyło do zanegowania przez Organ proponowanych w Raporcie działań minimalizujących negatywny wpływ planowanej inwestycji. Przekonująco dowiedziono, że proponowane środki minimalizujące nie spowodują zmniejszenia tego oddziaływania w postaci wprowadzania w obszar chroniony obiektu mieszkalnego oraz związanej z tym infrastruktury. To oddziaływanie mając miejsce poza obszarem stałego występowania zabudowy i aktywności człowieka w sposób nieodwracalny zmniejszy obszary siedlisk i żerowania gatunków chronionych reżimem prawnym Natura 2000.
Ze względu na fakt nie wykazania przez skarżącą, że jej inwestycja nie spowoduje znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, przy przekonującym wykazaniu przez RDOŚ w postępowaniu poprzedzającym wydanie negatywnego postanowienia niebezpieczeństwa zaistnienia takiego oddziaływania, powołanie się przez Organ ochrony środowiska na zasadę przezorności, będącą zasadą ogólną prawa ochrony środowiska, było w pełni uzasadnione (por. K. Gruszecki, Ograniczenia prawne w realizacji inwestycji w związku z wyznaczeniem obszarów Natura 2000, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego, 2011, nr 2. s. 34-46.). Jednocześnie nie można zgodzić się ze skarżącą, że na inwestorze nie ciąży obowiązek wykazywania braku znaczącego oddziaływania na środowisko obszaru Natura 2000. Otóż ten obowiązek wywodzi się z treści wspomnianej już zasady przezorności oraz z zasady zapobiegania, tj. zasad opartych o art. 6 ust. 1 i 2 P.o.ś. Według zasady przezorności, kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze, natomiast według zasady zapobiegania, kto podejmuje działalność mogącą negatywnie oddziaływać na środowisko, jest obowiązany do zapobiegania temu oddziaływaniu. Zdaniem Sądu z przytoczonych regulacji wynika w sposób jasny obowiązek inwestora do przekonującego wykazania przed organami decyzyjnymi, iż planowane na terenie obszaru Natura 2000 przedsięwzięcie, nie będzie znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar. Należy ponownie podkreślić, iż treść sporządzonego Raportu nie pozwala na pewność o nieznaczącym oddziaływaniu projektowanego obiektu na ekosystem o szczególnych dla społeczeństwa walorach, tj. obszar Natura 2000, zaś Organ wykazał na czym polegają błędy metodologiczne tego dokumentu, jak również zagrożenia dla środowiska płynące ze zmniejszenia się powierzchni czysto przyrodniczej.
W tych okolicznościach, należało potwierdzić za RDOŚ spełnienie przez projektowane działania inwestycyjne Strony skarżącej przesłanek negatywnego oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 - art. 3 pkt 17 ustawy środowiskowej. To z kolei obligowało organ pierwszej instancji jak również SKO do odmowy ustalenia warunków zabudowy na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z art. 100 ustawy środowiskowej. Działania RDOŚ oraz pozostałych organów wpisują się w podstawowe zasady prawa ochrony środowiska jak zasada ostrożności oraz zasada działania zapobiegawczego (art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej).
W tych okolicznościach zarzuty skargi nie mogły zostać przez Sąd uwzględnione skoro zaskarżona do Sądu decyzja oparta jest o w pełni legalne postanowienie RDOŚ. Z mocy art. 100 ustawy środowiskowej, postanowienie RDOŚ wiązało przy rozstrzyganiu wniosku skarżącej o ustalenie warunków zabudowy, zarówno Wójta Gminy [...] jak również SKO. Moc tego przepisu nie pozwalała organom na pozytywne uwzględnienie żądania inwestora. Co więcej, Organy decyzyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy, nie były władne do dokonania własnej oceny prawidłowości postanowienia RDOŚ. Pominięcie tego aktu, lub też wyprowadzenie z materiału dowodowego innych wniosków, niż te do których doszedł w swym postanowieniu Dyrektor, skutkowałoby w sposób oczywisty naruszeniem art. 7 K.p.a. jak również art. 100 ustawy środowiskowej. Dlatego odmowa ustalenia warunków zabudowy odpowiada treści art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., który bezsprzecznie wymaga zgodności planowanej inwestycji z przepisami odrębnymi wobec u.p.z.p.
Z tych przyczyn podniesiony w skardze zarzut naruszenia przez Organy przepisów prawa materialnego, w sposób który miał wpływ na wynik sprawy nie mógł więc zostać przez Sąd uwzględniony. Sąd działając z urzędu także nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które mogłyby skutkować skasowaniem decyzji Organów orzekających w sprawie. Również pozostałe wskazane w decyzjach przyczyny odmowy ustalenia warunków zabudowy, w tym w szczególności wymóg dobrego sąsiedztwa, znajdują oparcie w powołanych w decyzjach regulacjach materialnoprawnych. Dostrzeżone przez Sąd uchybienie prawa w postaci zbyt szerokiego w stosunku do szerokości frontu działki określenia granic obszaru analizowanego (tj. § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Dz.U. z 2003 r. nr 164, poz. 1588), nie miało jakiegokolwiek wpływu na ustalony sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Dlatego skarga J. B. musiała zostać oddalona.
Z przedstawionych wyżej powodów oddalono skargę w niniejszej sprawie na podstawie art. 151 p.p.s.a.