II SA/Rz 15/25

II SA/Rz 15/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-01-07
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 1465
art. 40 ust. 1, art. 91 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 233
art. 15 ust. 2
Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (t.j)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Jerzy Solarski Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tarnobrzegu na uchwałę Rady Gminy Padew Narodowa z dnia 25 czerwca 2024 r. nr II/22/24 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Padew Narodowa – skargę oddala –
Uzasadnienie
Dnia 25 czerwca 2024 r. Rady Gminy Padew Narodowa (dalej: "Rada" lub "organ"), na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (t. j. Dz.U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. dalej: "u.s.g."), w związku z art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233 - dalej: "ustawa") podjęła uchwałę nr II/22/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Padew Narodowa za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.
W § 1 ww. uchwały uchwalono, że ustala się ekwiwalent pieniężny dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Padew Narodowa w wysokości:
za uczestnictwo w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w kwocie - 22 zł za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny;
za uczestnictwo w szkoleniach pożarniczych lub ćwiczeniach w kwocie - 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę.
Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Tarnobrzegu (dalej: "Prokurator" lub "Skarżący"), który zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:
- art. 40 ust. 1 u.s.g. wzw. z art. 15 ust. 2 ustawy poprzez ustalenie mocą § 1 pkt 2 zaskarżonej Uchwały wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Padew Narodowa za udział w szkoleniach pożarniczych lub ćwiczeniach "za każdą rozpoczętą godzinę", podczas gdy przepis art. 15 ust. 2 ustawy o ochotniczych strażach pożarnych uprawnia Radę Gminy Padew Narodowa do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego " za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny", w konsekwencji czego zaskarżona uchwała jest sprzeczna z zakresem regulacji przekazanej radzie na podstawie ustawy kompetencyjnej.
W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi w całości.
Rada nie zgodziła się ze stanowiskiem Prokuratora, argumentując, że zapis uchwały dotyczący naliczania ekwiwalentu "za każdą rozpoczętą godzinę" nie narusza przepisów prawa. W jej ocenie nie zmienia on zasad ustalonych w ustawie, a jedynie określa wysokość ekwiwalentu i sposób jego naliczania, co jest obowiązkiem rady gminy. Brak w uchwale sformułowania "od zgłoszenia wyjazdu z jednostki" nie oznacza jej sprzeczności z ustawą, ponieważ odnosi się ona do właściwych przepisów ustawy
ochotniczych strażach pożarnych. Ponadto Rada podkreśliła, że uchwała nie prowadzi do dowolności w ustalaniu momentu naliczania ekwiwalentu, gdyż jednoznacznie wynika on z ustawy, która stanowi podstawę prawną uchwały. W ocenie organu brak jest podstaw do stwierdzenia jej nieważności, ponieważ nie pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa. Rada wskazała również, że do tej pory uchwała nie powodowała sporów interpretacyjnych, a jej pozostawienie w obrocie prawnym nie narusza zasad demokratycznego państwa prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Padew Narodowa z 25 czerwca 2024 r., Nr 11/22/24 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu Gminy Padew Narodowa za udział w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach.
Kontrola uchwał stanowiących akty prawa miejscowego poddana została kognicji Sądu na podstawie art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2022 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) oraz art. 3 §2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2022 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.").
Rozstrzygając w tym przedmiocie na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W przeciwnym razie skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.
Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec powyższego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz.li. z 2024 r., poz. 1465 ze zm.; dalej: "u.s.g.’1), gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń: istotne i nieistotne ( art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, te i wszystkie powołane w sprawie orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych orzeczenia.nsa.gov.pl, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.
Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.
Materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej uchwały stanowiły przepisy cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych. Stosownie do art. 15 ust. 2 tej ustawy - Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1631 i 1674) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego. Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każda rozpoczęta godzinę szkolenia. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.
W skardze Prokurator podnosi, że kwestionowany zapis uchwały to za uczestnictwo w szkoleniach pożarniczych lub ćwiczeniach w kwocie - 10 zł za każdą rozpoczętą godzinę, podczas gdy przepis stanowi: "za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny".
W uzasadnieniu skargi czytamy że normodawca, zdaniem Prokuratora użył nieprawidłowego sformułowania "za każdą rozpoczętą godzinę za udział" podczas gdy z treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wynika, że kwota ta należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, i że w związku z tym § 1 pkt 2 uchwały wypacza sens regulacji ustawowej.
W ocenie Sądu argumentacja skargi jest nieadekwatna do treści kwestionowanego przepisu, w którym nie użyto zwrotu udział, lecz tak jak chce ustawodawca uczestnictwo. Ponadto ekwiwalent za szkolenie, według ustawy, przysługuje za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia, a nie jak wskazuje Prokurator za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań.
Jedyny mankament zapisu uchwały może polegać na braku dodania po zwrocie "za każdą rozpoczętą godzinę" zwrotu "szkolenia". Nie mniej jednak takie pominięcie nie wypacza sensu przepisu ani też nie budzi wątpliwości interpretacyjnych. Wiadomo bowiem, że przepis ten dotyczy uczestnictwa w szkoleniu więc nie ma wątpliwości co do tego, że ekwiwalent będzie przysługiwał za każdą rozpoczętą godzinę tego szkolenia.
Pominięcie takie może co najwyżej świadczyć o nieistotnym naruszeniu prawa, a nie rażącym.
Mając to na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, działając przy tym na podstawie art. 151 p.p.s.a.
-----------------------
i