II SA/Rz 1486/25

II SA/Rz 1486/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-05-06
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-11-19
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Maciej Kobak
Magdalena Józefczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Główny Geodeta Kraju
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2025 poz 1691
art. 97 § 1 pkt 4
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks  postępowania administracyjnego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Magdalena Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Elżbieta Mazur-Selwa WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 6 maja 2026 r. sprawy ze skargi W. Ś. na postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia 7 października 2025 r. nr GK-II.7221.36.2025 w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie i postanowienie Starosty [...] z dnia 22 sierpnia 2025 r. nr G.II.B.6620.21.2025; II. zasądza od Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. Ś. kwotę 100 zł /słownie: sto złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
UZASANIENI E
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: "PWINGiK", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z 7 października 2025 r. nr GK-II.7221.36.2025, w przedmiocie zawieszenia postępowania.
Wydanie postanowienia poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:
Zawiadomieniem z [...] października 2023 r. Starosta [...] (dalej: "Starosta" lub "organ I instancji") poinformował strony o wszczęciu na wniosek WS (dalej: "skarżący") postępowania administracyjnego w przedmiocie danych ewidencyjnych działek nr [...].
W trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że nie żyje EL- właściciel działek nr [...], sąsiadujących z działkami stanowiącymi przedmiot postępowania. W związku z powyższym, Starosta postanowieniem z [...] lutego 2025 r. nr G[...] zawiesił z urzędu postępowania administracyjnego. Uwzględniając zażalenie skarżącego, postanowieniem z 8 kwietnia 2025 r. nr GK-II.7221.36.2025 PWINGiK uchylił w całości opisane wyżej postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta błędnie określił przyczynę zawieszenia postępowania oraz błędnie powołał się na art. 97 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2025 r. poz. 1691) - dalej: "k.p.a.".
Postanowieniem z [...] kwietnia 2025 r. nr [...] Starosta rozdzielił postępowanie administracyjne, dotyczące danych ewidencyjnych działek nr [...] na trzy odrębne postępowania. Postępowanie w zakresie danych ewidencyjnych działek nr [...] było kontynuowane pod nr [...].
Mając na uwadze dotychczasowe ustalenia, postanowieniem z [...] lipca 2025 r. nr [...] organ I instancji zawiesił z urzędu postępowanie prowadzone w przedmiocie danych ewidencyjnych działek nr [...]. Postanowieniem z 14 sierpnia 2025 r. nr GK-II.7221.36.2025 PWINGiK uchylił w całości opisane wyżej postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem organu odwoławczego, Starosta w dalszym ciągu błędnie określił przyczynę zawieszenia postępowania oraz błędnie powołał się na art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.
Postanowieniem z [...] sierpnia 2025 r. nr [...] Starosta zawiesił postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], w odniesieniu do działek nr [...], w zakresie ich powierzchni, do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny.
Organ I instancji podniósł, że w sprawie zaistniała konieczność ustalenia spadkobierców po zmarłych stronach - [...]. Kwestia ta stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i obligowała do zawieszenia prowadzonego postępowania. Jednocześnie organ I instancji podkreślił, że art. 100 § 1 k.p.a. nie przyznaje zdolności sądowej organowi administracji publicznej, a zatem z wnioskiem do sądu powszechnego o stwierdzenie nabycia spadku winien wystąpić skarżący w terminie do 21 sierpnia 2026 r.
Po rozpoznaniu zażalenia skarżącego, postanowieniem z 7 października 2025 r. nr GK-lI.7221.36.2025 Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego utrzymał w mocy opisane postanowienie Starosty.
Podzielając w całości stanowisko organu I instancji PWINGiK podał, że ustalenie spadkobierców po zmarłych: [...], stanowi zagadnienie wstępne, od którego zależy rozstrzygnięcie sprawy. Ustalanie kręgu spadkobierców nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej. Legitymację do zgłoszenia wniosku o stwierdzenie nabycia spadku mają osoby zainteresowane wywołaniem skutków prawnych związanych z prawomocnym stwierdzeniem nabycia spadku, a zatem w pierwszej kolejności skarżący, będący wnioskodawcą prowadzonego postępowania. W ocenie PWINGiK, prawidłowo Starosta zawiesił postępowanie i na podstawie art. 100 § 1 k.p.a. wezwał stronę do wystąpienia do sądu powszechnego z wnioskiem dotyczącym ustalenia następców prawnych po zmarłych, wyznaczając termin dokonania tych czynności.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, WS wniósł o poddanie kontroli zaskarżonego postanowienia Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego. Skarżący podniósł, że ewentualne zawieszenie postępowania winno nastąpić na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., a nie na podstawie art. 97 § 1 pkt
4 k.p.a. Niezależnie zaś od powyższego, zdaniem strony karzącej, organ winien rozpoznać zainicjowaną sprawę, a samo zawieszenie postępowania uznać należy za bezzasadne.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wyrażone stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, a wyłącznym jej kryterium jest legalność czyli zgodność z prawem, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492).
W ramach tej kontroli Sąd bierze pod uwagę naruszenia prawa i przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935) - zwanej dalej w skrócie: p.p.s.a. Z istoty kontroli legalności wynika, że zgodność z prawem zaskarżonej decyzji lub postanowienia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania zaskarżonego aktu. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Zgodnie z art. 151 p.p.s.a., w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części Sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.
Poddając kontroli legalność zaskarżonego postanowienie w granicach wyżej opisanych, Sąd stwierdził, że skarga okazała się zasadna.
Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia Starosty [...] z [...] lipca 2025r. stanowi przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105).
Śmierć strony w toku postępowania administracyjnego nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do jego zawieszenia w każdym przypadku. Przepis art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. nakłada bowiem na organ obowiązek zawieszenia postępowania pod warunkiem, że ustalenie spadkobierców zmarłej strony jest szczególnie utrudnione, a osób tych nie można powiadomić o toczącym się postępowaniu. Zgodnie z prezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny poglądem, który Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela i przyjmuje jako własny, jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 Kodeksu cywilnego). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 Kodeksu cywilnego). Zatem wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się - w celu wykazania spadkobierców - przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 30.01.2018 r., sygn. akt II OSK 901/16; z 9.12.2015 r., sygn. akt II OSK 916/14 - dostępne w cbosa)
Z uzasadnienia postanowienia organu I instancji wynika, że organ ustalił spadkobierców po [...] w liczbie 15 osób wymienionych z imienia i nazwiska i ich adresy. Ustalono też, że 6 osób z wymienionych spadkobierców nie żyje. Organ podał, że tylko w stosunku do dwóch osób toczyły się postępowania spadkowe zakończone wydaniem orzeczenia, a przypadku pozostałych zmarłych osób nie toczyły się i nie toczą postępowania w sprawie ustalenia kuratora spadku oraz o stwierdzenie nabycie spadku. Z wykazu stron postępowania dołączonego do postanowienia organu I instancji wynika, że organ częściowo ustalił strony postępowania i dysponuje ich adresami. Mając na względzie przedstawiony pogląd, że nie jest wymagane przepisami k.p.a. wykazanie następstwa prawnego bez udokumentowania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia, to organy dysponując czyściwo adresami następców prawnych winny zwrócić się do nich o wskazanie następców prawnych, a także do właściwej miejscowo gminy miejsca położenia nieruchomości, kto opłaca podatki. Informacje o spadkobiercach może posiadać też skarżący. Wskazane działanie wynika bezpośrednio z art. 75 § 1 k.p.a., że jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast § 2 art. 75 k.p.a. stanowi, że jeżeli przepis prawa nie wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego w drodze zaświadczenia właściwego organu administracji, organ administracji publicznej odbiera od strony, na jej wniosek, oświadczenie złożone pod rygorem odpowiedzialności za fałszywe zeznania. Przepis art. 83 § 3 stosuje się odpowiednio.
Z przywołanych przepisów wynika, że ustalenia wszystkich stron postępowania, w tym także następców prawnych osób, które zmarły przed wszczęciem postępowania, a które pozostają wpisane do stosownych dokumentów urzędowych jako właściciele, powinno nastąpić na podstawie postępowania wyjaśniającego unormowanego w art. 75 i nast. k.p.a., gdyż organ administracyjny nie jest powołany do rozstrzygania spraw cywilnych. W myśl bowiem art. 2 § 1 k.p.c. do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych, oraz Sąd Najwyższy. Stwierdzenie nabycia spadku jest sprawą cywilną. Zgodnie żart. 1025 § 1 k.c., sąd na wniosek osoby mającej w tym interes stwierdza nabycie spadku przez spadkobiercę. Notariusz na zasadach określonych w przepisach odrębnych sporządza akt poświadczenia dziedziczenia.
Szerzej w kwestii możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego z udziałem następców prawnych zmarłej strony, wypowiedział się NSA w wyroku z 1 października 2025 r. sygn. akt II OSK 2335/24 wskazując, że treść art. 97 § 1 pkt 1 i 4 oraz art. 97 § 2 k.p.a. nie wyklucza możliwości zgłoszenia się lub wskazania następców prawnych zmarłego bez wykazania tego postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku lub poświadczeniem dziedziczenia. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę powyższy pogląd, jak i wspierającą go argumentację w całości podziela.
Gdyby jednak przeprowadzone postępianie wyjaśniające nie spowodowało ustalenia stron postępowania po osobach zmarłych przed wszczęciem postępowania administracyjnego, to dopiero wówczas zaistnieją przesłanki do zawieszenia postępowania. W takim przypadku, jak słusznie wskazał skarżący podstawą zawieszenia będzie przepis art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.
Zaskarżone postanowienie jak i postanowienie organu I instancji o zawieszeniu postępowania okazały się przedwczesne, gdyż organy nie przedsięwzięły wszystkich możliwych kroków do ustalenia stron postępowania zgodnie z art. 75 i nast. k.p.a., co wyczerpało przesłankę z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i na podstawie art. 134 p.p.s.a skutkowało uchyleniem postanowień obydwu instancji.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.
Wskazania, co do dalszego prowadzenia postępowania wynikają wprost z uzasadnienia wyroku. Gdyby prowadzone postępowanie wyjaśniajcie nie przyniosło oczekiwanych rezultatów, to Sąd nie wyklucza możliwości ponownego zawieszenia postępowania administracyjnego.