II SA/Rz 1395/23

II SA/Rz 1395/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2024-03-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-08-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Stanisław Śliwa /przewodniczący/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Skarżony organ
Inne
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 256
art. 138 § 1 pkt 2, art. 105 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Stanisław Śliwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 marca 2024 r. sprawy ze skarg T. z siedzibą w W. i Powiatowego Zarządu Dróg w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie z dnia 16 czerwca 2023 r. nr SKO.4170.10.1255.2023 w przedmiocie usunięcia drzew lub krzewów I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie na rzecz strony skarżącej T. z siedzibą w W. kwotę 200 zł /słownie: dwieście złotych/ oraz na rzecz strony skarżącej Powiatowego Zarządu Dróg w [...] kwotę 680 zł /słownie: sześćset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krośnie (dalej: SKO, Kolegium, organ odwoławczy) z 16 czerwca 2023 r., nr SKO.4170.10.1255.2023 o uchyleniu w całości decyzji Wójta Gminy [....] (dalej: organ I instancji) z 10 marca 2020 r. nr UG.6131.43.2018/2019/2020 w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym oraz umorzeniu postępowania organu I instancji.
W podstawie prawnej zaskarżonej decyzji powołano art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 105 §1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: K.p.a.) oraz art. 83 ust. 1, art. 83a ust. 1, ust. 2a, ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2020 r. poz. 55, ze zm.; dalej: u.o.p.).
Z uzasadnienia decyzji oraz akt sprawy wynika, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na usunięcie drzew rosnących w pasie drogowym zostało wszczęte z wniosku Powiatowego Zarządu Dróg w [....] (dalej: Wnioskodawca bądź Skarżący). We wniosku wskazano, że drzewa są w złej kondycji biologicznej, posiadają posusz w koronach, który podczas silnych wiatrów spada na jezdnię. Większość drzew posiada wypróchnienia, niektóre rosną w rowach, utrudniając odpływ wody, kilka rośnie na poboczu drogi, powodując bezpośrednie zagrożenie. Zawnioskowane do wycinki drzewa, według Wnioskodawcy stwarzały zagrożenie dla bezpieczeństwa w ruchu pieszym i kołowym.
Opisaną na wstępie decyzją z dnia 10 marca 2020 r. organ I instancji :
1. zezwolił na usunięcie 47 szt. drzew, rosnących w pasie drogowym;
2. umorzył postępowanie na usunięcie 6 szt. drzew,
3. nie zezwolił na usunięcie 4 szt. drzew, zgodnie z wykazem.
Równocześnie organ I instancji określił termin usunięcia drzew do dnia 31 grudnia 2020 r., z wyłączeniem okresów lęgowych ptaków. Orzekł również o nienaliczaniu opłaty za usunięcie drzew oraz nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.
W uzasadnieniu podkreślił, że decyzja jest wynikiem przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym dowodu z opinii biegłego dotyczącej wycinki drzew, w której biegły- dendrolog wyraźnie stwierdził, że drzewa będące przedmiotem wycinki są w wysokim procencie zamarcia i odpowiada potrzebom zarządcy drogi, zobowiązanego do utrzymania drogi publicznej. Wycince nie sprzeciwiła się Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska w Rzeszowie ani Dyrektor [...] Parku Narodowego, który stwierdził, że działki na których rosną drzewa nie są objęte ochroną krajobrazową, zatem wniosek nie podlega procedurze uzgodnieniowej.
SKO, rozpoznając sprawę po raz pierwszy, na skutek odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie P. oraz T., uchyliło opisaną wyżej decyzję organu I instancji. Decyzja ta została jednakże uchylona wyrokiem WSA w Rzeszowie z 6 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 727/20;
Rozpoznając sprawę ponownie SKO decyzją z 4 grudnia 2020 r., nr SKO.4170.55.2334.2020 utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, przychylając się do stanowiska Wnioskodawcy o istnieniu zagrożenia, które stwarzają drzewa dla bezpieczeństwa użytkowników drogi, a także w kwestii utrudniania utrzymania drogi. Uznało, że w toku postępowania administracyjnego, potwierdziły się twierdzenia Wnioskodawcy, co do obniżonej żywotności drzew, pochylenia w stronę drogi oraz utrudniania przepływu wody w rowie oraz zagrożenia powaleniem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 21 kwietnia 2021r. w sprawie II SA/Rz 127/21 oddalił skargi Stowarzyszenia P. oraz T. na powyższą decyzję Kolegium.
Stwierdził że zarządca drogi jest odpowiedzialny za bezpieczeństwo uczestników ruchu drogowego na drodze powiatowej, wzdłuż której rosną przedmiotowe drzewa, a ewentualne zaniechania w wykonaniu zabiegów na uszkodzonych drzewach mogą powodować szkody i implikować odpowiedzialność zarządcy tej drogi. Wskazał na etap na jakim znajduje się postępowanie i fakt, że sprawa była przedmiotem rozpoznania nie tylko przez organy ale również Sąd, co uniemożliwia zakwestionowanie podstawy jego prowadzenia. Odnosząc się do postawionego w obydwu skargach zarzutu naruszenia art. 96 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko ( Dz.U.2023 poz.1094 - zwanej dalej ustawą środowiskową) stwierdził, że planowana wycinka nie jest inwestycją mogącą zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, toteż uznał za wystarczające dla wydania pozwolenia na wycinkę, rozważania organu w związku z art. 96 ustawy środowiskowej prowadzące do stwierdzenia, że przedsięwzięcie nie będzie potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a usuniecie wskazanych drzew nie wpłynie negatywnie na integralność obszaru Natura 2000, nie pogorszy stanu siedlisk przyrodniczych ani nie wpłynie negatywnie na gatunki będące przedmiotem ochrony obszaru Natura 2000.
Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpatrzeniu skargi Stowarzyszenia P. w [...], wyrokiem z dnia 28 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 6808/21, uchylił powyższy wyrok WSA w Rzeszowie, a także opisaną wyżej decyzję SKO z dnia 4 grudnia 2020 r.
NSA podkreślił, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej, organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji oraz przed przyjęciem tego zgłoszenia, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa w powołanym przepisie należy w szczególności zezwolenie na usunięcie drzew lub krzewów wydawane na podstawie u.o.p. (art. 96 ust. 2 pkt 4 ustawy środowiskowej). Stowarzyszenie prawidłowo zarzuciło, że organ nie dokonał zgodnego z prawem rozważenia potencjalnego, znaczącego oddziaływania na obszary Natura 2000 (Obszar [....] oraz Specjalny Obszar[....]). Naczelny Sąd Administracyjny nie przesądził, że argumenty stowarzyszenia i powołane przez nie opracowania świadczą o potencjalnym oddziaływaniu planowanej wycinki drzew na obszar Natura 2000, natomiast podkreślił, że kwestia ta musi być przedmiotem oceny właściwego organu, która to ocena znajdzie odzwierciedlenie w osnowie decyzji i jej uzasadnieniu. Pozostałe zarzuty, jak wskazano w wyroku, nie zasługiwały na uwzględnienie.
Po ponownym rozpatrzeniu odwołań, SKO, opisaną na wstępie decyzją z 16 czerwca 2023 r., uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniu podkreśliło, że co prawda zawarte w wyroku NSA zalecenia i ocena prawna oraz wskazania, co do dalszego postępowania, wiążą organy orzekające w sprawie, jednakże analiza zgromadzonego w sprawie materiału wskazuje jednoznacznie, że objęte wnioskiem drzewa zostały już usunięte. Wynika to z pisma Powiatowego Zarządu Dróg w [....] z dnia 24 czerwca 2020 r. znak: T.2c.440.4.2020. w którym Wnioskodawca poinformował o usunięciu 47 sztuk drzew, zgodnie z decyzją Wójta Gminy [...] z dnia 10 marca 2020 r.
W tej sytuacji, w ocenie organu odwoławczego, postępowanie w sprawie stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć.
Bezprzedmiotowość postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 K.p.a. oznacza bowiem brak któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, wobec czego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę, przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Postępowanie jest zatem bezprzedmiotowe, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, ingerencji organu administracyjnego. Bezprzedmiotowość postępowania z jakiejkolwiek przyczyny obejmuje zarówno przyczyny podmiotowe jak i przyczyny przedmiotowe, a klasyczną postacią bezprzedmiotowości jest brak przedmiotu postępowania. W przedmiotowej sprawie, w ocenie SKO, mamy do czynienia z bezprzedmiotowością z przyczyn przedmiotowych – nie ma już bowiem przedmiotu wniosku, gdyż objęte nim drzewa zostały usunięte.
Wobec tego, w ocenie SKO, postępowanie w sprawie zezwolenia na usuniecie drzew, a tym samym i wskazania zawarte w wyroku NSA, co do konieczności przeprowadzenia przez Kolegium oceny wpływu wycinki drzew na środowisko w granicach wyznaczonych przez art. 96 ust. 1 ustawy środowiskowej - wobec braku objętych wnioskiem drzew, stało się bezprzedmiotowe.
Skargi na powyższą decyzję wnieśli Wnioskodawca oraz T.
Wnioskodawca zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego nieuprawnione zastosowanie i bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, w sytuacji braku ustalenia, że decyzja organu I instancji była nieprawidłowa, a także poprzez nieuprawnione niezastosowanie się do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania zawartych w wyroku NSA z dnia 28 lutego 2023r. sygn. akt III OSK 6808/21; poprzez jego wadliwe zastosowanie i zaniechanie uzasadnienia rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy, w zakresie wykazania na czym organ opiera stwierdzenia, że decyzja organu I instancji z dnia 10 marca 2020r. była nieprawidłowa, co stanowi warunek wydania decyzji określonej w art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
T. zarzuciło, że decyzja została wydana po przeprowadzeniu przez organ postępowania odwoławczego z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 105 § 1 K.p.a., gdyż błędnie ustalono stan faktyczny i prawny sprawy, twierdząc, że decyzja organu I instancji z dnia 10 marca 2020r. powinna zostać uchylona w całości wraz z umorzeniem postępowania organu I instancji, podczas gdy SKO mogło uchylić decyzję organu I instancji wyłącznie w części dotyczącej punktu, w którym zezwolono na usunięcie wskazanych w niej 47 drzew i tylko w tym zakresie umorzyć dalsze postępowanie organu I instancji. W pozostałych punktach decyzja organu I instancji powinna zostać utrzymana w mocy, gdyż odmowa udzielenia zezwolenia na usunięcie 4 drzew była słuszna i nie została zakwestionowana w trakcie postępowania administracyjnego przez żadną ze stron. Również umorzenie postępowania w odniesieniu do 6 drzew było prawidłowe, skoro sam Wnioskodawca zrezygnował z ich usunięcia i zmienił w tym zakresie swój wniosek.
W odpowiedzi na skargi, wnosząc o ich oddalenie, SKO podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Skargi są zasadne.
Zgodnie z treścią art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny, w zakresie swej właściwości, ocenia zatem zaskarżoną decyzję administracyjną pod względem jej zgodności z prawem materialnym i procesowym, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania orzeczenia.
Sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 P.p.s.a.). Nadto - w myśl ar. 134 § 1 P.p.s.a. - sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Na wstępie zaznaczyć należy, że w rozpatrywanej sprawie zachodzi sytuacja przewidziana w art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 P.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi główne kryterium kontroli poprawności nowo wydanej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 729/10).
W tak zakreślonych granicach kontroli stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja SKO z 16 czerwca 2023r., mocą której uchylona została decyzja organu I instancji i umorzone zostało postępowanie organu I instancji, wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, przy czym naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Istotą postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej już przedmiotem rozstrzygnięcia decyzją organu I instancji. Art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. wprowadza wyjątek od zasady obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy, pozwalając organowi odwoławczemu na ograniczenie się do wyeliminowania decyzji organu I instancji. Możliwość taka istnieje jedynie w przypadku wystąpienia kryteriów umorzenia postępowania I instancji, a zatem tylko gdy to postępowanie było bezprzedmiotowe. W przypadku gdy nie wystąpi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania przed organem I instancji, organ odwoławczy jest obowiązany sprawę rozpatrzeć merytorycznie, chyba że są podstawy do kasacji decyzji z przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji.
W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, który Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, że sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. wtedy, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej, ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Przy czym bezprzedmiotowym może być postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpatrzenia sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. akt I OSK 967/05, z dnia 23 stycznia 2006 r., sygn. akt II SA 428/01, CBOSA). Takie samo stanowisko wyraża także konsekwentnie literatura prawa (por. P. M. Przybysz (w:) Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2023, art. 138).
W niniejszej sprawie organ odwoławczy uznał za bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie wyrażenia zgody na wycinkę drzew, ponieważ w dniu rozpatrywania sprawy drzewa zawnioskowane do wycinki, zostały już wycięte na skutek wykonania decyzji organu I instancji. Nie istniał zatem materialny przedmiot wniosku i niemożliwe było dokonanie władczego rozstrzygnięcia sprawy. SKO uchyliło zatem decyzję organu I instancji, bez jakiegokolwiek wskazania na jej wadliwość i umorzyło postępowanie w całości.
W ocenie Sądu, stanowisko organu jest błędne, gdyż w niniejszej sprawie nie wystąpiła bezprzedmiotowość podstępowania w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a.
Przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest bowiem prawo Wnioskodawcy do dokonania wycinki drzew zgodnie z wnioskiem, w tym zgodność z prawem zarówno działania Skarżącego, który wykonał decyzję organu I instancji, opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności, jak i legalność działania – wydania pozwolenia na wycinkę- samego organu I instancji, która podlega kontroli w postępowaniu odwoławczym. W tej sytuacji, nawet jeżeli w chwili orzekania przez organ odwoławczy, decyzja organu I instancji została już wykonana i doszło do wycinki drzew, to po pierwsze nie przesądza to o nieprawidłowości decyzji organu I instancji, a po wtóre nie eliminuje to potrzeby kontroli prawidłowości działania organu I instancji w postępowaniu odwoławczym.
W tej sytuacji nieprawidłowym było zarówno wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu I instancji, jak i uchylenie się przez Kolegium od oceny zgodności z prawem tej decyzji. Konstatacja ta jest tym bardziej zasadna, ze zmiana okoliczności faktycznych, na którą powołuje się SKO nie jest zmianą nową nieznaną sądom orzekającym w sprawie.
Pismo Wnioskodawcy z 24 czerwca 2020r. znajduje się w aktach sprawy (k. 771) a okoliczności z niego wynikające znane były zarówno Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie jak i Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu w dacie wydawania przez te Sądy wyroków w sprawie. Mimo zatem wykonania decyzji w zakresie wycinki drzew, NSA uchylając wyrok Sądu I instancji w ramach kontroli legalności zaskarżonych decyzji - sformułował konkretne wytyczne dla organu, które są w dalszym ciągu wiążące zarówno dla organów jak i sąd administracyjnego, orzekających kolejno w tej samej sprawie.
Nie można wobec tego uznać, że w sprawie doszło do zmiany okoliczności faktycznych, która to zmiana uprawniałaby organ do odstąpienia od wykonania wytycznych NSA - w dacie wyrokowania przez NSA znana była bowiem okoliczność wycinki drzew objętych treścią zaskarżonej decyzji, która miała miejsce w czerwcu 2020r., a jednak Sąd ten nie stwierdził bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, ale zobowiązał organ do zrealizowania konkretnych wytycznych, związanych z kontrolą prawidłowości wydania decyzji organu I instancji.
Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że w momencie wszczęcia postępowania, jak również w dacie wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, istniał przedmiot postępowania, a sprawa miała charakter sprawy administracyjnej (art. 1 K.p.a.). Przepis prawa materialnego - art. 83 ust. 1 pkt 2 u.o.p., stanowił podstawę do tego, aby uprawniony podmiot mógł ubiegać się przed organem administracji publicznej, o przyznanie mu żądanego prawa, którym było prawo do wycięcia drzew. A zatem nie było podstaw do przyjęcia, że postępowanie przed organem pierwszej instancji było bezprzedmiotowe.
Stanowisko organu odwoławczego w tym względzie należy uznać za chybione. Fakt, że w decyzja organu I instancji, została wykonana przed uzyskaniem waloru ostateczności, nie stanowi jeszcze o tym, że postępowanie było bezprzedmiotowe. W myśl art. 130 § 1 i § 2 K.p.a., przed wniesieniem odwołania decyzja nie podlega wykonaniu, natomiast wniesienie odwołania wstrzymuje wykonanie decyzji. Z akt sprawy wynika, że decyzji organu pierwszej instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.). Okoliczność wycięcia drzew, a zatem - wykonania decyzji, przed terminem rozpoznania odwołań przez organu II instancji, nie pozbawia postępowania przed organem I instancji waloru przedmiotowości, może jedynie wskazywać na wadliwość rozstrzygnięcia we wskazanym zakresie.
Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 1985 r., sygn. akt SA/Wr 111/85, ONSA 1985/21, gdzie w tezie wyroku Sąd stwierdził, że jeżeli strona nie cofnęła odwołania (art. 137 K.p.a.), co byłoby równoznaczne z wystąpieniem o umorzenie postępowania odwoławczego (art. 105 2 k.p.a.), brak jest podstaw do umorzenia tego postępowania jako bezprzedmiotowego tylko z tego powodu, że strona wykonała decyzję nieostateczną.
Wprawdzie NSA wypowiedział się tu w kwestii bezprzedmiotowości postępowania odwoławczego, jednak w ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę, zaprezentowany powyżej pogląd, z przyczyn przedstawionych powyżej, tym bardziej odnieść należy, do sytuacji umorzenia postępowania pierwszoinstancyjnego przez organ odwoławczy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.
Trzeba również zwrócić uwagę na okoliczność, że fakt wycięcia drzew był następczy w stosunku do wszystkich czynności procesowych w danej sprawie, a zatem – w stosunku do złożenia stosownego wniosku wszczynającego postępowanie administracyjne, podjętych czynności wyjaśniających oraz wydania decyzji w pierwszej instancji. Trudno zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że postępowanie przed organem pierwszej instancji od początku było bezprzedmiotowe, a zatem należało je umorzyć. Argumentacja organu odwoławczego nie może znaleźć aprobaty.
Umorzenie postępowania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 in fine stanowi zawsze ograniczenie prawa strony do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, a przez to stanowi zaprzeczenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, czyli wynikającej z art. 15 K.p.a., zasady dwuinstancyjności. Stąd też okoliczności uzasadniające umorzenie postępowania zawsze należy interpretować ścieśniająco.
Przedstawione przez organ odwoławczy stanowisko, nie może znaleźć uznania również z tego powodu, iż zaprezentowana w zaskarżonej decyzji interpretacja przepisu art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., doprowadziłaby do sytuacji, w których na skutek wykonania decyzji pierwszej instancji przed uzyskaniem przez nią waloru ostateczności, merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy nie będzie mogło nastąpić.
Odnosząc się do argumentacji organu odwoławczego, zawartej w zaskarżonej decyzji, należy podkreślić, że przyjęcie jej za zasadną, oznaczałoby jednocześnie zgodę na to, że każda wycinka drzew, dokonana na podstawie decyzji organu I instancji, opatrzonej klauzulą natychmiastowej wykonalności – będzie wycinką pozbawioną jakiejkolwiek kontroli odwoławczej. W znikomej bowiem liczbie przypadków możliwe będzie rozpatrzenie odwołania przed wykonaniem tej decyzji. Gdyby w tej sytuacji przyjąć, że sam fakt wykonania decyzji powoduje bezprzedmiotowość zarówno postępowania odwoławczego jak i całego postępowania przed organem I instancji, a decyzja organu I instancji podlega uchyleniu bez potrzeby wykazania jej wadliwości, postępowanie takie stałoby się absurdalne i sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego ujętymi w K.p.a. Taki skutek byłby nie do pogodzenia z zasadą praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasadą zaufania do organów administracji publicznej (art. 8 k.p.a.).
Na wadliwość orzeczenia Kolegium bardzo trafnie wskazują też oboje Skarżący. Dla Wnioskodawcy niepojęte jest bowiem, że bez wykazania wadliwości decyzji organu I instancji, usunięta z obrotu prawnego zostaje decyzja stanowiąca ważną podstawę prawną dla realizowanego już przez Wnioskodawcę działania. Drugi ze Skarżących podnosi natomiast, że decyzja zawiera również trzy rozstrzygnięcia, z których dwa nie zostały zaskarżone, dlatego niedopuszczalnym było uchylenie decyzji w całości. Skarżący, nie bez racji, prezentują szereg istotnych powodów dla których decyzja organu I instancji powinna pozostać w obrocie prawnym. Kształtuje ona bowiem prawo strony do działania, zgodnie z treścią decyzji, pozwalając jej uniknąć zarzutu nielegalnego usunięcia drzew bez pozwolenia, a także stanowi – dla innego uczestnika postępowania – istotne ograniczenie możliwości wycinki, wyłącznie do drzew wskazanych w treści decyzji.
W ocenie Sądu zarzuty Skarżących są trafne – w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do bezrefleksyjnego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji. Zdaniem Sądu, nie było jakichkolwiek przeszkód, aby organ II instancji rozpoznał odwołanie i orzekł merytorycznie, co do istoty sprawy, realizując sformułowane przez NSA wytyczne, w kwestii konieczności oceny oddziaływania wycinki na środowisko.
Z przyczyn oczywistych organ odwoławczy, zobowiązany do dokonania oceny oddziaływania wykonanej wycinki na środowisko, nie będzie w stanie dokonać oceny uprzedniej, jednakże nie znaczy to, że nie jest w stanie – w ramach wykonania zaleceń sformułowanych przez NSA - dokonać bądź to oceny potencjalnego oddziaływania na środowisko przy uwzględnieniu, że ocena ta nie zmierza już do wydania czy odmowy wydania zgody na wycinkę, ale jedynie do oceny prawidłowości decyzji organu I instancji, bądź też oceny post factum, opartej na interpretacji zdarzeń zaistniałych po dokonaniu wycinki.
Reasumując, w analizowanej sprawie, ze względu na wniesione przez strony odwołania, zachodzą podstawy do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy.
Z powyższych względów, Sąd uznał, że organ odwoławczy naruszył przepisy art. 138 § 1 pkt 3 oraz art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 153 P.p.s.a., w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy, zatem zaskarżona decyzja podlega uchyleniu na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.
O kosztach orzeczono w punkcie II sentencji, na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.). W przypadku Wnioskodawcy na kwotę zasądzonych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi (200 zł.) oraz kwota 480 zł. z tytułu zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, w przypadku zaś drugiego Skarżącego – T. wyłącznie kwota uiszczonego wpisu od skargi (200 zł.).