II SA/Rz 1389/24

II SA/Rz 1389/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-02-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Joanna Zdrzałka /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Karina Gniewek-Berezowska
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 61a
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Karina Gniewek - Berezowska AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 13 lutego 2025 r. sprawy ze skargi Z. F. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 23 września 2024 r. nr 1 w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop – skargę oddala –
Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem z 23 września 2024r. nr F-518/2024 Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie (dalej: organ odwoławczy) po rozpatrzeniu zażalenia ZF (dalej: Skarżący) na postanowienie Komendanta Miejskiego Policji w [...] (dalej: organ I instancji) z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy – działając na podstawie art. 138 §1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572 – dalej: K.p.a.) – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 20 listopada 2018 r. ZF po raz pierwszy zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z wnioskiem o wypłatę wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W treści pisma powołał się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. akt K 7/15, w którym Trybunał uznał art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2024 r. poz. 145 ze zm.) za niezgodny z art. 66 ust. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji RP, w zakresie w jakim ustalał wysokości ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia.
Pismem z 23 stycznia 2019 r. Komendant Wojewódzki Policji w Rzeszowie poinformował Skarżącego, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe dopiero po wprowadzeniu przez ustawodawcę nowelizacji treści art. 115a ustawy o Policji oraz określeniu nowego współczynnika oraz że do tego czasu brak jest podstaw i możliwości prawnych do spełnienia wskazanego żądania.
28 października 2020 r. poinformowano Skarżącego o przekazaniu jego sprawy do organu I instancji, który po rozpatrzeniu wniesionego żądania decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], odmówił Skarżącemu przyznania wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
Po rozpoznaniu odwołania Skarżącego od tej decyzji, organ odwoławczy decyzją nr 204 z 24 stycznia 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W treści decyzji zawarto pouczenie, że decyzja ta jest ostateczna a stronie przysługuje prawo wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, za pośrednictwem organu odwoławczego, w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia.
Skarżący nie wniósł przysługującej mu skargi, natomiast wnioskiem z 15 lipca 2024r. zwrócił się ponownie do Komendanta KWP w Rzeszowie o naliczenie "źle obliczonego ekwiwalentu urlopu wypoczynkowe niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa", stwierdzając jednocześnie w treści pisma, że poprzednie orzeczenie - decyzja nr [...] z [...] stycznia 2021 r. nie stanowi podstawy prawnej do odmowy "właściwego zgodnie z przepisami naliczenia i zwrotu zaległości z tego tytułu".
Postanowieniem z [...] sierpnia 2024 r. nr [...] organ I instancji, działając na podstawie art. 61a K.p.a. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 1610 ze zm.) odmówił Skarżącemu ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. W uzasadnieniu organ I instancji, odwołując się do art. 61a K.p.a. wskazał, że istnieją uzasadnione przyczyny, dla których postępowanie w przedmiotowej sprawie nie może zostać wszczęte.
Po rozpoznaniu zażalenia Skarżącego organ odwoławczy, opisanym na wstępie postanowieniem z 23 września 2024 r., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Podkreślił, że brak jest przesłanek pozwalających na ponowne wszczęcie i prowadzenie raz już rozstrzygniętego postępowania, zakończonego wydaniem prawomocnego rozstrzygnięcia w formie decyzji. Jednocześnie podkreślił, że decyzja administracyjna wydana w sprawie, której załatwienia w formie decyzji przepisy nie przewidują, jest obarczona wadą nieważności, jako wydana bez podstawy prawnej. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a., że zachodzą podstawy do odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie ponownego naliczenia i wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go orzeczenia organu I instancji.
Powtarzając dotychczasową argumentację, Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 115a ustawy o Policji w zw. z art.7, art.8 ust 2., art. 66 ust. 2 oraz art. 1 i 190 ust. 3 i 4 Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wyrok TK rodzi skutki ex nunc (od teraz).
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2024r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę z punktu widzenia kryterium legalności, tj. zgodności z prawem zarówno toku postępowania administracyjnego jak i prawidłowości zastosowania prawa materialnego.
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.– dalej: P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną.
Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że zaskarżone rozstrzygnięcie - mimo pewnej wadliwości uzasadnienia prawidłowo zastosowanej podstawy prawnej - nie narusza przepisów prawa, w sposób który wymagałby wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z porządku prawnego.
Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu jest postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z 23 września 2024r. nr F-518/2024 w przedmiocie odmowy ponownego naliczenia i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy. Podstawą wydania zaskarżonego postanowienia był przepis art. 61a §1 K.p.a., zgodnie z którym, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 K.p.a. tj. żądanie wszczęcia postępowania w sprawie, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.
Z treści przywołanego art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne i niezależne przesłanki odmowy wszczęcia postępowania.
Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną – ta przesłanka nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie- drugą zaś jest zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn, uniemożliwiających wszczęcie postępowania. Przyczyny te nie zostały w ustawie skonkretyzowane, niemniej należy przyjąć, że obejmują ona takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do uruchomienie postępowania w tym sytuację, gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie.
Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądów administracyjnych "inna uzasadniona przyczyna" uniemożliwiająca wszczęcie postępowania z art. 61a § 1 K.p.a. to przesłanka nie mająca definicji i wymagająca każdorazowej oceny okolicznościach danej konkretnej sprawy. Przez "inne uzasadnione przyczyny" uniemożliwiające wszczęcie postępowania administracyjnego judykatura rozumie takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania (tak np. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2017 r., II OSK 1572/15, LEX nr 2277812). Celem instytucji odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego jest więc uniemożliwienie prowadzenia takiego postępowania, którego rezultat byłby obarczony wadą istotną. Przykładowo wskazywaną w orzecznictwie przyczyną odmowy wszczęcia postępowania jest wniesienie żądania w sprawie już wcześniej rozstrzygniętej (por. wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2016 r., I OSK 1467/16).
Również w doktrynie podkreśla się, że mimo iż ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania, to należy uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. np. B. Adamiak, Komentarz do art. 61a k.p.a. (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317).
W ocenie Sądu, organ odwoławczy zasadnie przyjął, że brak było podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie.
W rozpoznawanej sprawie, na zawarty w piśmie z 20 listopada 2018 r. wniosek Skarżącego o wyliczenie i wypłatę należnego wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy, według prawidłowo wyliczonych współczynników - przeprowadzone zostało postępowanie administracyjne zakończone decyzją organu I instancji z [...] listopada 2020 r. oraz postępowanie odwoławcze zakończone decyzją organu odwoławczego z 24 stycznia 2021 r., która utrzymała w mocy decyzję organu I instancji. Skarżący został prawidłowo poinformowany o przysługującej mu skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, której jednak nie wniósł.
Mimo, iż w aktach przedmiotowej sprawy nie ma zwrotnego potwierdzenia odbioru ostatecznej decyzji organu odwoławczego, to z treści wniosku Skarżącego z 15 lipca 2024r. o ponowne wyliczenie i wypłatę ekwiwalentu, w którym Skarżący odwołuje się do błędnej, jego zdaniem, decyzji z 24 stycznia 2021r. oraz faktu doręczenia jej w okresie pandemii - wynika niewątpliwie, że decyzja ta weszła do obrotu prawnego.
Wobec tego decyzja ta - niezależnie od tego, czy została wydana prawidłowo, czy też nie - nadal znajduje się w obrocie prawnym, co oznacza, że podlega domniemaniu legalności. Jest zatem wiążąca w sprawie i do czasu jej ewentualnego wyeliminowania z obrotu prawnego, droga do prowadzenia kolejnego postępowania w tym samym przedmiocie jest zamknięta. W przeciwnym wypadku wydanie kolejnej decyzji, w sprawie załatwionej wcześniej decyzją ostateczną w administracyjnym toku instancji, spowoduje że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności.
Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 K.p.a organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco.
Nieważność decyzji wydanej w sprawie już poprzednio rozstrzygniętej, a co za tym idzie niedopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie już rozstrzygniętej jest właśnie tą przyczyną, która stanowi przeszkodę do ponownego wszczęcia postępowania na żądanie Skarżącego sformułowane w piśmie z 15 lipca 2024r. Przedmiot żądania Skarżącego zawarty w tym wniosku pokrywa się bowiem z zakresem rozstrzygnięcia, zawartym w decyzji z dnia 24 stycznia 2021r.
Wobec tego, organy obu instancji słusznie uznały, że ponowne wniesienie żądania w tej samej sprawie - rozstrzygniętej już ostateczną decyzją - nie może skutkować wszczęciem kolejnego postępowania w tej samej sprawie. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia - organ w sposób niezrozumiały argumentuje, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji, podczas gdy zasadniczo podlega, tyle że wobec uprzedniego załatwienia jej w tej formie, nie może podlegać ponownemu rozstrzyganiu – organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepis 61a K.p.a. powołany jako podstawa prawna rozstrzygnięć.
Należy również podkreślić że wydając postanowienie w oparciu o art. 61a § 1 K.p.a. organ odmawia wszczęcia postępowania. Nie prowadzi zatem postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. Z tego względu argumenty podniesione przez Skarżącego dotyczące meritum sprawy tj. nieprawidłowości w naliczaniu ekwiwalentu, o których mowa w powołanym we wniosku orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego – nie były przez organy brane pod uwagę. Jest to zgodne z obowiązującym prawem, gdyż wobec ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy decyzją z 24 stycznia 2021 r. kwestia ewentualnego wyrównania ekwiwalentu należnego Skarżącemu, w tym prawidłowość jego wyliczenia, nie podlega już ponownemu merytorycznemu badaniu w postępowaniu administracyjnym.
Skarżący, w terminie 30 dni od doręczenia mu ostatecznej decyzji organu odwoławczego z 24 stycznia 2021 r., miał możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego, z której nie skorzystał, rezygnując tym samym z sądowej kontroli tej decyzji. Kontrola sądowa dokonywana w obecnym postępowaniu dotyczy już tylko postanowienia organu odwoławczego z 23 września 2024r. oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji z 29 sierpnia 2024 r. w kontekście prawidłowego zastosowania art. 61 a K.p.a.
Na marginesie, należy również podkreślić, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy organy administracji publicznej nie były zobligowane do poszukiwania czy badania przesłanek wszczęcia ewentualnych postępowań nadzwyczajnych, gdyż z pism Skarżącego nie wynika nic ponad wyraźnie sformułowany wniosek o ponowne przeliczenie wadliwie wyliczonego ekwiwalentu.
Z tych względów, na podstawie art. 151 P.p.s.a. należało oddalić skargę jako niezasadną.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 P.p.s.a.