II SA/RZ 1351/24

II SA/Rz 1351/24 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2025-01-29
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-10-15
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa /przewodniczący/
Jolanta Kłoda-Szeliga /sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6049 Inne o symbolu podstawowym 604
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 609
art. 40 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 40,
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.)
Dz.U. 1974 nr 24 poz 142
art. XII § 1
Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi Wojewody Podkarpackiego na uchwałę Rady Gminy Solina z dnia 26 czerwca 2024 r. nr IV/28/24 w przedmiocie określenia dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową na terenie Gminy Solina – skargę oddala –
Uzasadnienie
Rada Gminy Solina (dalej: Rada Gminy, R G lub organ) dnia 26 czerwca 2024 r. działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt. 15 i art. 40 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 609 ze zm. - dalej: u.s.g.) oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. z 1974 r. nr 24, poz. 142 ze zm.- dalej: p.w.K.P.), podjęła uchwałę nr lV/28/24, w sprawie określenia dni i godzin otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych, prowadzących działalność rozrywkową na terenie Gminy Solina, z wyjątkiem strefy "A" Uzdrowiska Polańczyk.
Skargę na powyższą uchwałę złożył Wojewoda Podkarpacki (dalej: Wojewoda lub Skarżący), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając zaskarżonej uchwale naruszenie art. XII § 1 p.w.K.P.
W uzasadnieniu skargi podkreślił, że nie neguje możliwości ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej, co do zasady, jednakże przy zachowaniu ściśle określonych warunków, to jest działania na podstawie wyraźnej delegacji ustawowej, a także działania w ważnym interesie publicznym. Zarzucił Radze Gminy, że przedmiotowa uchwała, regulująca godziny otwarcia zakładów gastronomicznych, narusza przepisy prawa, w tym Konstytucję RP.
Według Skarżącego, wprowadzone ograniczenia czasowe (od 7:00 do 2:00 dnia następnego) a zwłaszcza wyjątki polegające na różnicowaniu godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych w zależności od rodzaju prowadzonej działalności, stałości czy tymczasowości obiektu, w którym prowadzona jest działalność, prowadzenia działalności na zewnątrz czy też wewnątrz lokalu, a także organizowania imprez dla grup zorganizowanych czy też niezorganizowanych - są niezgodne z ustawą.
Zdaniem Skarżącego różnicowanie takie stanowi naruszenie zasady równości wobec prawa oraz swobody prowadzenia działalności gospodarczej, gwarantowanych przez Konstytucję, ponieważ Rada Gminy nie miała upoważnienia ustawowego do wprowadzania tego typu regulacji.
Dodatkowo, Skarżący wskazał na brak ustawowego uzasadnienia dla takich różnic w traktowaniu zakładów gastronomicznych, co wprowadza nieuzasadnione ograniczenia w działalności gospodarczej. W ocenie Wojewody, regulacje te mogą naruszać zasady konstytucyjne dotyczące wolności gospodarczej, a także wprowadzać zamach na prawo obywateli do prowadzenia działalności gospodarczej na równych zasadach.
W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o oddalenie skargi i dopuszczenie dowodu z wyciągu protokołu Nr 4/2024 z sesji Rady Gminy Solina z 26 czerwca 2024 r. na okoliczność ustalenia motywów, jakim kierował się organ przy podjęciu przedmiotowej uchwały.
Rada Gminy w pierwszej kolejności wskazała, że zaskarżona uchwała, odpowiadając na skargi mieszkańców dotyczące zakłóceń ciszy nocnej, szczególnie podczas nocnych imprez plenerowych, wprowadza ograniczenia godzin pracy zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową na terenie gminy. Zasadą jest ograniczenie godzin otwarcia takich lokali od 7:00 do 2:00 dnia następnego, z wyjątkiem niektórych przypadków, jak np. w strefie uzdrowiskowej Polańczyk, gdzie obowiązują dodatkowe przepisy. W przypadku zakładów w stałych obiektach budowlanych, biorąc pod uwagę izolację hałasu, wydłużono godziny działalności do 5:00 kierując się m.in. potrzebą uszanowania zasady swobody działalności gospodarczej. Analogiczne rozwiązanie przewidziano dla organizatorów imprez dla grup zorganizowanych - grupy takie cechuje bowiem wewnętrzna struktura decyzyjna i większa dyscyplina wewnętrzna, a także zdecydowanie mniejsze oddziaływanie na otoczenie w porównaniu z niekontrolowanym w żaden sposób zbiorowiskiem osób. Najbardziej restrykcyjne rozwiązania zostały przyjęte w stosunku do zbiorowisk osób niezorganizowanych, operujących w sposób niekontrolowany, na wolnym powietrzu, w miejscach w których podaje się alkohol, gdyż z uwagi na wymienione cechy, zbiorowości te dotkliwie oddziałują na lokalną społeczność stanowiąc asumpt do wprowadzania ograniczeń. W odniesieniu do imprez plenerowych, które mogą wywoływać większy hałas, wprowadzono najbardziej restrykcyjne ograniczenia.
Wyjątek stanowią imprezy organizowane przez gminę, które są rzadkie i ukierunkowane na potrzeby kulturalno-rozrywkowe wszystkich mieszkańców oraz turystów. Rada Gminy, odnosząc się do zarzutów o naruszenie swobody gospodarczej, wskazała, że ograniczenia te są uzasadnione dbałością o porządek publiczny oraz jakość życia mieszkańców oraz mają na celu wprowadzenie równowagi między ochroną ciszy nocnej a wolnością gospodarczą.
W ocenie organu skarga na uchwałę jest nieuzasadniona, gdyż wprowadzono wyważone regulacje.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.- dalej: P.p.s.a.).
Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały iub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.
Przedmiotem kontroli Sądu jest uchwała Rady Gminy Solina nr IW28/24 z 26 czerwca 2024 r. w sprawie określenia dnia i godziny otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych, prowadzących działalność rozrywkową na terenie gminy Solina z wyjątkiem strefy "A" Uzdrowiska Polańczyk.
Skarga wniesiona w przedmiotowej sprawie przez wojewodę dotyczy w istocie zakresu swobody stanowienia aktów prawa miejscowego przez organy rady gminy.
Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP podstawą prawną stanowienia prawa miejscowego jest upoważnienie zawarte w ustawie. Każdorazowo więc w akcie rangi ustawowej zawarte musi być upoważnienie dla lokalnego prawodawstwa, czyli tzw. delegacja. Upoważnienie to musi być wyraźne, a nie tylko pośrednio wynikające z przepisów ustawowych. Akty prawa miejscowego nie mogą być automatyczne, wydawane bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. Ponadto nie mogą one regulować materii ustawowych i nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe.
Podstawę prawną objętej kontrolą uchwały Rady Gminy Solina stanowiły przepisy art. XII § 1 p.w.K.P. oraz art. 18 i art. 40 ust. 1 u.s.g. Analizę uchwały należy poprzedzić ogólną uwagą odnośnie charakteru, celu i natury art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. p.w.K.P.
W tym zakresie, mimo świadomości istnienia w orzecznictwie sądów administracyjnych innych poglądów dotyczących charakteru celu i natury powołanego przepisu, Sąd w składzie orzekającym podzielił argumenty i wnioski zawarte wyroku WSA w Olsztynie z 16 stycznia 2018r. w sprawie II SA/Ol 968/17 podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 marca 2021 r. II GSK 809/18. Stanowisko przyjęte w powołanych orzeczeniach, w ocenie Sądu, stanowi bowiem najtrafniejszy przykład wyważenia sprzecznych interesów wielu podmiotów, przy jednoczesnym poszanowaniu przyznanej gminom określonej sfery samodzielności.
W powołanych orzeczeniach przyjęto, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Jednym z przepisów zawierających takie upoważnienie jest art. XII § 1 p.w.K.P., według którego dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności określa gmina. Ustalenie godzin otwarcia wskazanych placówek jest aktem generalnym, który musi zostać wyrażony w postaci przepisów powszechnie obowiązujących przez radę gminy, zgodnie z art. 18 ust. 1 u.s.g. (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 1995 r., SA/Kr 2564/94, ONSA 1996 nr 1, poz. 28). Wydana na wskazanej podstawie uchwała rady gminy ma charakter wykonawczy i może jedynie uzupełniać ustawę, nie może natomiast regulować materii, która przedmiotem ustawy nie była. Taka regulacja traci wówczas charakter wykonawczy i staje się źródłem prawa. Akt prawa miejscowego, jako akt powszechnie obowiązujący na terenie działania organu, który go ustanowił, zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, a jego cechą jest regulacja ogólna, nie skierowana na indywidualnie oznaczoną sytuacją prawną.
Ratio legis regulacji przewidzianej w art. XII p.w.K.P. (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02) nie było bowiem uporządkowanie spraw związanych z rozkładem czasu pracowników zatrudnionych w placówkach handlu detalicznego, zakładach gastronomicznych i zakładach usługowych dla ludności, ale - o czym świadczy niebudząca wątpliwości treść tego przepisu - określenie czasu otwarcia placówek handlowych i zakładów usługowych dla ludności, nie zaś czasu pracy zatrudnionych w nich pracowników. Przepis art. XII p.w.K.P. nie należy do przepisów prawa pracy i nie reguluje zagadnień należących do przedmiotu tego prawa, ale upoważnia radę gminy do wydania uchwały w zakresie określenia czasu tj. dni i godzin otwarcia placówek handlowych, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, który to zakres mieści się w kategorii zadań publicznych służących zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, o czym stanowi art 166 ust. 1 Konstytucji RP.
Jeśli chodzi o naturę komentowanego przepisu to dostrzec wypada, że przepis art. XII § 1 p.w.K.P. nie zawiera wytycznych, którymi powinna kierować się rada gminy w podejmowaniu uchwały określającej dni i godziny otwarcia oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności, jak czyniła to ustawa z dnia 14 kwietnia 1967 r. o godzinach otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności oraz o rozkładzie czasu pracy pracowników w nich zatrudnionych. Zagadnienie jest sporne, ale należmy przyjąć, że tego rodzaju "blankietowe" upoważnienie do stanowienia aktów prawa miejscowego najpełniej odzwierciedla samodzielność prawotwórczą samorządu gminnego, dla której przepisy ustaw wyznaczają jedynie granice, nie zaś szczegółowe kryteria, jak jest to przyjęte w odniesieniu do rozporządzeń (art. 92 ust. 1 zdanie drugie Konstytucji RP). W zakresie ustalania godzin i dni otwarcia placówek i zakładów, o których mowa, i wydawania stosownych aktów prawa miejscowego w tym przedmiocie, samorząd terytorialny (gmina) uczestniczy w wykonywaniu władzy publicznej (art. 16 ust. 2 Konstytucji RP). Stanowienie prawa w zakresie spraw miejscowych jest jakościowo odmienną działalnością od wydawania przez egzekutywę aktów wykonawczych do ustaw (art. 92 Konstytucji RP). Dlatego też chybiona byłaby analogia polegająca na stawianiu identycznych wymagań, co do przesłanek. Reasumując należy stwierdzić, że sąd administracyjny sprawując kontrolę w zakresie legalności działalności administracji publicznej - w tym przypadku nad aktem prawa miejscowego organu jednostki samorządu terytorialnego - nie jest władny, szanując samodzielność prawodawczą gmin, formułować bardziej szczegółowego katalogu wytycznych obowiązujących rady gmin w wykonywaniu upoważnienia zawartego w art. XII § 1 p.w.K.P.
W związku z powyższym Sąd w składzie orzekającym przyjął, że powołany art. XII p.w.K.P. nie stanowi przepisu z zakresu prawa pracy, ale stanowi podstawę prawną dla gminy do określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności.
Przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały - w ocenie Sądu - zakwestionowana w przedmiotowej sprawie uchwała została podjęta zgodnie zobowiązującymi przepisami, bowiem Rada Gminy nie przekroczyła upoważnienia ustawowego regulując wyłącznie dni i godziny otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych prowadzących działalność rozrywkową na terenie Gminy Solina, z wyjątkiem strefy "A" Uzdrowiska Polańczyk.
Skarżący w przedmiotowej sprawie nie negował możliwości ograniczenia wolności gospodarczej określonych podmiotów gospodarczych jednakże podkreślał, że musi to następować przy zachowaniu określonych warunków tj.: przy istnieniu wyraźnej delegacji ustawowej oraz wyłącznie w ważnym interesie publicznym. Zauważył przy tym, że przedmiotowa uchwała, określając dni i godziny otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych, prowadzących działalność rozrywkową, wprowadziła ograniczenia czasowe funkcjonowania przedmiotowych zakładów, a także wyjątki od owych ograniczeń. W ocenie Skarżącego nie jest dopuszczalne w ramach przyznanej gminie kompetencji ustawowej, różnicowanie przez Radę Gminy godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych ze względu na rodzaj prowadzonej działalności rozrywkowej czy usługowej, różnicowanie w zależności od tego, czy działalność jest prowadzona w obiektach stałych czy tymczasowych, oraz czy imprezy odbywają się na zewnątrz czy wewnątrz lokalu, a także czy biorą w nich udział grupy zorganizowane czy też nie, oraz czy jest to impreza organizowana w ramach harmonogramu imprez gminnych.
Zauważył również, że uchwała wprowadza różne warunki prowadzenia zakładów gastronomicznych ze względu na ich lokalizację, wprowadzając wyjątek dla strefy "A" Uzdrowisko Polańczyk, w której zasady otwierania i zamykania placówek określono odrębną uchwałą, co narusza zasadę równości.
Odnosząc się do tych zarzutów, należy podkreślić, że zgodnie z art. 20 Konstytucji RP społeczna gospodarka rynkowa oparta na wolności działalności gospodarczej, własności prywatnej oraz solidarności, dialogu i współpracy partnerów społecznych stanowi podstawę ustroju gospodarczego Rzeczypospolitej Polskiej. Swoboda podejmowania działalności gospodarczej może zostać ograniczona wyłącznie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny (art. 22).
Ponadto zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Takim przepisem ustawowym ograniczającym swobodę działalności gospodarczej jest art. XII § 1 p.w.K.P., którego prawo stosowania przez gminę wynika wprost z art. 40 u.s.g. Ograniczenie swobody działalności gospodarczej z uwagi na ważny interes publiczny, wynikające z art. 22 Konstytucji, w tym przypadku znajduje uzasadnienie w przepisie art. 166 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym zadania publiczne służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej są wykonywane przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadania własne.
Przez "zaspokojenie potrzeb wspólnoty samorządowej" należy natomiast rozumieć zarówno potrzeby osób prowadzących działalność gospodarczą, jak i osób korzystających z usług zakładów lub placówek określonych w art. XII § 1 p.w.K.P Organ ma więc obowiązek uwzględnienia i wyważenia interesów różnych grup społecznych, a więc zarówno pracowników zatrudnionych w tych zakładach lub placówkach, osób je prowadzących w ramach działalności gospodarczej, a także konsumentów i klientów oraz osób, których usytuowanie tych zakładów i placówek może być źródłem uciążliwości i niedogodności (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2007r., sygn. akt II GSK 212/07, Lex nr 460723; wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2008r., sygn. akt II GSK 477/07, Lex nr 381675).
Reasumując, podjęta uchwała, określająca godziny pracy wskazanych placówek nie narusza prawa, ponieważ z mocy przepisu rangi ustawowej możliwe jest ograniczenie zasady swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej. Sąd nie podzielił zatem zawartej w zarzutach skargi argumentacji, co do naruszenia przez uchwałę przepisów rangi konstytucyjnej.
Z art. 32 Konstytucji ust. 1 zd. pierwsze wynika, że wszyscy są wobec prawa równi. Emanacją tej zasady jest prawo do równego traktowania przez władze publiczne, (zd. 2). Z kolei z istoty tej zasady równości wynika zakaz dyskryminacji kogokolwiek w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny, (ust. 2 w/w artykułu).
W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jeszcze przed wejściem wżycie Konstytucji RP z 1997 r. formułowany był pogląd, iż równość w prawie oznacza, by stanowione prawo w swej treści nie zawierało rozróżnień faworyzujących lub dyskryminujących pewne grupy obywateli. W orzeczeniu K 10/96 (OTK ZU 1996, nr 4/33) wyrażono pogląd, że ocena konstytucyjności każdego zróżnicowania musi znajdować podstawę w odpowiednio przekonywujących argumentach, które winny mieć:
"charakter relewantny, a więc pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy, wprowadzane zróżnicowania muszą mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Nie wolno ich dokonywać według dowolnie ustalonego kryterium";
"argumenty te muszą mieć charakter proporcjonalny, a więc waga interesu, któremu ma służyć różnicowanie sytuacji adresatów normy, musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych";
"argumenty te muszą pozostawać w jakimś związku z innymi wartościami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Jedną z takich zasad jest zasada sprawiedliwości społecznej (aktualnie art. 2 Konstytucji RP).
Różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych ma więc znacznie większe szanse uznawania za zgodne z konstytucją, jeżeli pozostaje w zgodzie z zasadami sprawiedliwości społecznej lub służy urzeczywistnieniu tych zasad. Zostaje ono natomiast uznane za niekonstytucyjną dyskryminację bądź też uprzywilejowanie, jeżeli nie znajduje podtrzymania w zasadzie sprawiedliwości społecznej.
Po wejściu w życie Konstytucji RP z 1997 r. pogląd powyższy był akceptowany w orzecznictwie (wyrok SN z 28 XI 1990 r., II ARN 28/90; uchwała 5 sędziów NSA z 22 V 2000 r" OPK 1/00, ONSA z 2000 r" nr 4, poz. 140).
Przedstawiając w ograniczonym zakresie prezentowane poglądy doktryny i orzecznictwa, należy odnieść się do przedmiotowej uchwały, a w szczególności do tego czy realizuje ona konstytucyjne zasady przedstawione wyżej.
Ocena ta wypada pozytywnie. W szczególności nie pozostaje w sprzeczności z analizowaną zasadą § 1 uchwały, określający dni i godzinę otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych na terenie Gminy Solina. Tego rodzaju unormowanie jest wykonaniem delegacji ustawowej wynikającej z art. XII w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g.
Nie pozostaje w sprzeczności z analizowaną zasadą § 2 zaskarżonej uchwały wyłączający ograniczenia, o których mowa w §1 uchwały w stosunku do zakładów gastronomicznych w stałych obiektach budowlanych, odpowiednio do tego celu przystosowanych, posiadających zezwolenia na sprzedaż i podawanie napojów alkoholowych, prowadzących wewnątrz tych lokali dyskoteki i wieczorki taneczne. Wyłączenie powszechnych ograniczeń dotyczy zatem działalności prowadzonej w zamkniętych pomieszczeniach zakładów spełniających odpowiednie warunki (wymagania) techniczne, przewidziane dla tego rodzaju lokali, przy zachowaniu przez organizatorów norm określonych w odrębnych przepisach prawnych, w szczególności dotyczących bezpieczeństwa oraz zachowania ciszy nocnej. W ocenie gminy, wyrażonej w odpowiedzi na skargę, wyłączenie to stanowiło działanie w kierunku jak najmniejszej ingerencji w swobodę działalności gospodarczej podmiotów organizujących imprezy wewnątrz budynku z ograniczonym wpływem hałasu na teren zewnętrzny.
Jak wynika z uzasadnienia przedmiotowej uchwały, zawartego w protokole z obrad IV sesji Rady Gminy Solina, motywem przewodnim podjęcia uchwały było wypracowanie rozwiązania kompromisowego zarówno dla prowadzących i korzystających z głośnych imprez muzycznych, jak i dla oczekujących możliwości spokojnego wypoczynku mieszkańców i turystów. Gmina Solina jest gminą powszechnie znaną z oferowania atrakcji turystycznych, różnorodnych form wypoczynku, w tym możliwości aktywnego spędzenia czasu w otoczeniu przyrody, a zatem ściągającą na swój teren — zwłaszcza w sezonie letnim - rzesze turystów oczekujących zarówno różnorodnych form rozrywki, jak i możliwości niezakłóconego wypoczynku. Nie budzi zatem wątpliwości, że władze gminy, realizując zadania publiczne, stoją przed problemem takiej organizacji ładu publicznego, która będzie optymalnym kompromisem pomiędzy interesami przedsiębiorców, działających na danym terenie oraz przeciwstawnymi interesami mieszkańców czy turystów, dla których działalność ta powoduje uciążliwość i niedogodność.
W ocenie Sądu cechą relewantną w/w zakładów względem pozostałych jest organizowanie przez nie imprez rozrywkowych, rodzajowo zdefiniowanych, w lokalach spełniających wyższe standardy jeśli chodzi o tłumienie hałasu - wprowadzone rozróżnienie pozostaje zatem w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, służąc bezpośrednio realizacji tego celu. Wbrew zarzutom skargi nie jest to zatem rozróżnienie sprzeczne z zasadą równości, ale uzasadnione racjonalnymi względami, które legły u podstaw podjęcia przedmiotowej uchwały. W ocenie Sądu wprowadzone rozróżnienia znajdują uzasadnienie również z punktu widzenia zasady proporcjonalności. W lokalach oferujących bowiem dalej idącą ochronę przed przenikaniem hałasu na zewnątrz - lokalach stałych, położonych wewnątrz budynków - możliwe jest prowadzenie działalności rozrywkowej dłużej, aniżeli w lokalach nie zapewniających takiej ochrony. Z punktu widzenia ochrony przed hałasem jest to działanie racjonalne i pozostające w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Argumenty powołane przez Radę Gminy jako uzasadnienie przedmiotowej uchwały pozostają w zgodzie z wartościami uzasadniającymi odmienne traktowanie przedmiotów podobnych.
Również zróżnicowanie podmiotów z uwagi na charakter prowadzonej przez nich działalności - organizowanie konferencji, bankietów, wesel, innych imprez dla grup zorganizowanych (§3 zaskarżonej uchwały, zmieniony uchwałą Rady Gminy Solina nr VI/39/24 z 26 lipca 2024r. - Sąd ocenił §3 uchwały Rady Gminy Solina z 26 czerwca 2024r. w zw. z §3 uchwały z 26 lipca 2024r. gdyż skarga zostały sformułowane głównie w oparciu o zarzut niezgodnego z prawem zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów) znajduje uzasadnienie w wymienionych wyżej przesłankach. Jak wskazano bowiem w odpowiedzi na skargę, grupy zorganizowane tj. grupy o spójnej, wewnętrznej strukturze decyzyjnej charakteryzują się większą dyscypliną wewnętrzną i mniejszą siłą oddziaływania na otoczenie, aniżeli zwykłe zbiorowiska osób, pozbawione jednego źródła kontroli zewnętrznej, co stanowi racjonalne uzasadnienie dla przyjęcia dłuższych, aniżeli ogólnie przyjęte, godzin otwarcia lokalu.
Istotną cechą jest również sam charakter określonych imprez tj. wesel, imprez okolicznościowych, które zwyczajowo, kulturowo uznawane są za imprezy o daleko idącej nielimitywalności czasowej, a przynajmniej trudnym do wyegzekwowania czasowym ograniczeniu ich trwania, toteż zdywersyfikowanie działalności podmiotów gospodarczych w oparciu o tak określony rodzaj działalności nie jest sprzeczny z powołanymi wyżej zasadami różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Tego rodzaju działanie gminy nie sposób uznać za niekonstytucyjną dyskryminację innych podmiotów bądź też uprzywilejowanie podmiotów wskazanych w §3 uchwały.
Wyżej wskazane cele realizuje również najbardziej restrykcyjny § 4 zaskarżonej uchwały, określający godziny otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych ze sprzedażą napojów alkoholowych, odpowiednio do tego celu przystosowanych w czasie imprez rozrywkowych, plenerowych, organizowanych na terenie gminy w godzinach 700- 2200. W ocenie Sądu uchwała w tej części również nie narusza opisanych wyżej reguł dopuszczalnej dywersyfikacji sytuacji prawnej podmiotów podobnych.
Jak wynika z uzasadnienia uchwały oraz protokołu z obrad rady gminy Solina, zaskarżona chwała podjęta została w związku ze zgłaszanymi przez mieszkańców licznymi zakłóceniami spokoju i ciszy w porze nocnej, przez osoby przebywające w lokalach gastronomicznych organizujących imprezy plenerowe. To właśnie oddziaływanie lokali gastronomicznych na zewnątrz stało się motywem przewodnim poruszenia kwestii ochrony ciszy nocnej na sesji rady gminy i podjęcia uchwały w przedmiocie określenia godzin otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych, prowadzących działalność rozrywkową na terenie gminy Solina.
Mimo, iż omawiane określenie godzin otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych, ogranicza swobodę działalności gospodarczej podmiotów prowadzących tą działalność na terenie gminy Solina, wprowadzając jednocześnie zróżnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych, to z uwagi na wyżej wymienioną możliwość ograniczenia owej swobody działalności, przy spełnieniu określonych przesłanek - prawo to nie jest prawem absolutnym niepodlegającym jakimkolwiek ograniczeniom - a także spełnienie w/w przesłanek różnicowania sytuacji prawnej podmiotów podobnych, Sąd nie uwzględnił żądania Wojewody stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały.
Wprowadzone w §4 zaskarżonej uchwały ograniczenie nie zostało bowiem wprowadzone bez ważnej delegacji ustawowej, a Rada Gminy realizując swoje uprawnienie w ramach podanej postawy prawnej — wyraźnej delegacji ustawowej wynikającej z art. XII §1 p.w.K.P, - działała niewątpliwie w interesie publicznym, o charakterze lokalnym, którego ważności nie sposób zaprzeczyć. Ważność owego interesu wynika bowiem z wypowiedzi radnych, zawartych w przedłożonym wraz z uchwałą protokole z sesji rady gminy, w których radni, jako przedstawiciele lokalnej społeczności, odwoływali się licznie do znanego powszechnie problemu głośnej działalności placówek gastronomicznych i rozrywkowych na terenie Gminy, stanowiącej znaczną uciążliwość dla mieszkańców oraz turystów oczekujących możliwości niezakłóconego wypoczynku.
Zgodnie z obecnym w orzecznictwie stanowiskiem, przepis art. XII § 1 p.w.K.P nie określa, jakimi zasadami kierować ma się gmina przy ustalaniu godzin otwierania i zamykania placówek handlowych czy usługowych. Prawo to mieści w sobie pewien element przymusu i zróżnicowania, ale jest wyrazem przyznania gminom określonej sfery samodzielności, która nie jest jednak dowolna (tak Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 czerwca 2002 r., sygn. akt III RN 54/02 (EX nr 110625). Rada gminy w związku z tym obowiązana jest uwzględnić w tym zakresie różnorakie, często sprzeczne interesy i potrzeby pracowników zatrudnionych w tych zakładach i placówkach, osób prowadzących te zakłady i placówki w ramach działalności gospodarczej oraz konsumentów i klientów wskazanych zakładów i placówek, a także osób, dla których usytuowanie i działalność placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych może powodować uciążliwości i niedogodności. A zatem rada gminy zobowiązana jest do zidentyfikowania wchodzących w rachubę interesów i potrzeb wymienionych wyżej grup osób i wyważenia tych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego, w tym zwłaszcza zasady równości wobec prawa i proporcjonalności oraz reguły zdrowego rozsądku (tak NSA w wyroku z 4 kwietnia 2008r. II GSK 477/07).
W ocenie Sądu zaskarżona uchwała, w tym również §4 uchwały stanowi wyraz zidentyfikowania sprzecznych interesów poszczególnych grup społecznych i wyważenia owych interesów oraz potrzeb z uwzględnieniem zasad demokratycznego państwa prawnego w oparciu racjonalne argumenty, wynikające z potrzeby ochrony ważnego interesu publicznego.
Wyłączenie zawarte w §4 uchwały, dotyczące działalności lokali podczas imprez ujętych w harmonogramie imprez gminnych również, w ocenie Sądu, mieści się w granicach racjonalnej, proporcjonalnej i powodowanej istotnymi wartościami dywersyfikacji sytuacji prawnej podmiotów podobnych. Impreza ujęta w harmonogramie imprez gminnych ukierunkowana jest bowiem na zaspokojenie potrzeb kulturalno - rozrywkowych całej lokalnej społeczności, jest powszechnie dostępna i z tego względu ma dużo szerszy krąg odbiorców, aniżeli impreza organizowana prywatnie, skierowana do węższej grupy odbiorców i dla węższej grupy dostępna. Dlatego można domniemywać, że stosunek liczby korzystających z imprezy do liczby muszącej znosić tę uciążliwość, w przypadku imprezy gminnej przechyla się w sposób istotny na rzecz korzystających z imprezy - w porównaniu do innych imprez niedostępnych powszechnie. Nie ulega też wątpliwości, że imprezy z gminnego harmonogramu nie są wydarzeniem częstym. W ocenie Sądu okoliczności te mogą stanowić racjonalne uzasadnienie dla różnicowania dni i godzin otwierania i zamykania lokali gastronomicznych.
W związku z powyższym, Sąd w składzie orzekającym, stwierdza że rada gminy Solina dysponowała wyraźną delegacją ustawową do wydania zaskarżonej uchwały, a także miała uprawnienie do wypełnienia blankietowego upoważnienia ustawowego do stanowienia aktu prawa miejscowegotreścią, która by w sposób racjonalny i logiczny stanowiła wyważony kompromis pomiędzy potrzebami różnych grup lokalnej i przyjezdnej społeczności. W ocenie Sądu zarówno z krótkiego uzasadnienia zaskarżonej uchwały jak i z protokołu z posiedzenia rady gminy, na którym odbyła się dyskusja w kwestii przyjęcia uchwały, wynika że motywem przewodnim przyjęcia uchwały była chęć wyważenia sprzecznych interesów poszczególnych grup i stworzenie kompromisu pomiędzy potrzebą zachowania warunków do wypoczynku w gminie turystycznej, a zapewnieniem podmiotom gospodarczym jak największej swobody prowadzenia działalności gospodarczej.
W ocenie Sądu przyjęta uchwała nie narusza prawa. Konstytucyjna zasada swobody działalności gospodarczej nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom, a jak wyżej wspomniano powodem tego ograniczenia mogą być okoliczności wynikające z zakresu porządku publicznego.
Odpowiadając na zarzuty skargi, w kwestii zróżnicowania terytorialnego, wprowadzonego mocą zaskarżonej uchwały tj. wyłączenia strefy "A" Uzdrowiska Polańczyk, należy podkreślić, że w zakresie dni i godzin otwierania i zamykania zakładów gastronomicznych dla ludności w strefie "A" Uzdrowiska Polańczyk obowiązuje odrębna uchwała - Uchwała Rady Gminy Solina nr XXXVI/378/13, co uzasadnia wyłączenie tego obszaru z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały. Odmienne zaś uregulowanie godzin otwierania oraz zamykania zakładów gastronomicznych w poszczególnych lokalizacjach może być uzasadnione pewną odrębnością Uzdrowiska Polańczyk. Obszar ten jako teren uzdrowiska, dla którego uchwałą Rady Gminy Solina nr XXVII/289/09 wprowadzono stosowny Statut, może charakteryzować swego rodzaju odrębność, której jednak nie należy rozciągać na tereny ościenne - kontrola legalności opisanej wyżej uchwały wykracza poza ramy kontroli w przedmiotowym postępowaniu - wyjątku nie należy bowiem interpretować rozszerzająco. Zatem z ewentualnie istniejących odmienności w regulacjach obowiązujących na terenach stref szczególnych, nie należy wyciągać wniosków, co do naruszenia prawa przez regulację obowiązującą na terenie całej gminy.
Odnosząc się do zarzutów skargi w kwestii kolizji norm wprowadzonych mocą przedmiotowej uchwały z istniejącymi już uregulowaniami ustawy - prawo wykroczeń, należy podkreślić że argumentacja skargi, stanowi powielenie wątpliwości, powziętych przez sąd na gruncie innego stanu faktycznego (wyrok WSA w Rzeszowie z 16 czerwca 2020r, II SA/Rz 1256/19), które nie zostały jednak doprecyzowane na gruncie stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Nie sposób zatem precyzyjnie odczytać rzeczywistych intencji autora skargi.
Odnosząc się do zakreślonych wątpliwości, należy podkreślić, że Sąd uznał za niezasadne ograniczanie zakresu swobody rady gminy, w granicach zakreślonych przepisem art. XII, istniejącymi przepisami ustawy z 20 maja 1971 r, - Kodeks wykroczeń (t.j. Dz. U. z 2023r. poz. 2119 - dalej: Kw.) czy też ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks postępowania karnego (t.j. Dz. U. z 2024r. poz. 1222 - dalej: Kpk.). Omawiane regulacje nie wykluczają się bowiem wzajemnie ale współistnieją, uzupełniając się. Zakres regulacji nie jest tożsamy, a zważywszy na różnego rodzaju dobra chronione poszczególnych aktów prawnych i różne cele jakie realizują wspomniane akty prawne - tożsamy być nie musi.
Sąd w składzie orzekającym zauważa, że motywem przewodnim uchwalenia zaskarżonej uchwały była ochrona interesów lokalnej społeczności przed naruszaniem szeroko pojętego ładu i porządku publicznego, w tym ciszy nocnej. W tym akurat zakresie przepis §4 zaskarżonej uchwały, ukierunkowany na ograniczenie czasu trwania najbardziej uciążliwych dla otoczenia zewnętrznego imprez plenerowych, koresponduje ze zwyczajowym postrzeganiem zakresu ciszy nocnej i w tym zakresie trudno dopatrzyć się zasugerowanej przez Wojewodę sprzeczności owych regulacji z kodeksem wykroczeń. W pozostałej zaś części w stosunku do lokali spełniających podwyższone standardy tłumienia hałasu - przepisy uchwały nie uchybiają istniejącym przepisom prawa wykroczeń. Zakres regulacji nie jest bowiem tożsamy. Czym innym jest bowiem generalne określenie dopuszczalnych godziny otwierania i zamykania placówek gastronomicznych, a czym innym penalizowanie indywidualnych wybryków czy zakłóceń porządku.
Niezrozumiałym natomiast dla Sądu, z uwagi na skrajnie różny przedmiot i odmienny charakter regulacji, jest argument Wojewody, co do sprzeczności zaskarżonej regulacji z ustanowionymi w Kpk. zasadami przeprowadzania czynności postępowania karnego, tj. godzinami przeprowadzania przeszukać zamieszkałych pomieszczeń. Powołany w treści skargi przepis art. 221 K.P.K. określa porę nocną, ale czyni to w kontekście ochrony miru domowego lokatorów przed prowadzeniem czynności postępowania karnego bezpośrednio w zajmowanym przez nich mieszkaniu.
Sąd nie znajduje argumentów, które przemawiałaby za dostosowaniem godzin otwierania i zamykania publicznych, ogólnodostępnych lokali gastronomicznych do uregulowanych w postępowaniu karnym godzin dokonywania przeszukać prywatnych lokali mieszkalnych. Na marginesie, należy wskazać, że uregulowanie pory nocnej na gruncie powołanego wyżej art. 221 K.P.K. nie jest jedynym określeniem pory nocnej obowiązującym w prawie polskim. Przepis art. 1517§1 ustawy z dnia z dnia 26 czerwca 1974 r.- Kodeks pracy ( Dz. U. z 2023 poz. 1465) przewiduje bowiem swobodę określenia pory nocnej przez pracodawcę, stwierdzając jedynie, że obejmuje on 8 godzin między godzinami 2100 a 700.
Podsumowując, mimo zapoznania się z recypowanymi w treści skargi argumentami pochodzącymi z w/w orzeczenia, Sąd nie znalazł uzasadnienia dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej w uchwały z uwagi na jej sprzeczność z ustawą - kodeks wykroczeń czy art. 221 K.p.k
Sąd miał na uwadze również to, że prawo miejscowe określa zakres pożądanych zachowań, których adresatem jest ogół ludności oraz podmiotów prowadzących działalność w różnorodnych formach, podczas gdy prawo wykroczeń penalizuje zachowania osób fizycznych wykraczające poza określone normy społeczne. Stąd dla zapewnienia porządku publicznego koniecznym jest współistnienie zarówno norm pozytywnych określających pożądane zachowania jak i odpowiadających im norm penalizujących zachowania niepożądane. Normy te uzupełniając się tworzyć będą ściślejszy i bardziej zwarty system prawny.
Wniosek taki wynika również z samej treści przepisu art. XII który w §1 pozwala na stworzenie pozytywnej regulacji, która zgodnie z §2 będzie egzekwowana sankcją karną. W ocenie sądu intencją ustawodawcy było zatem stworzenie delegacji ustawowej dla gminy do wprowadzenia przepisów pozytywnych, których naruszenie będzie zagrożone stancją karną i egzekwowane przy zastosowaniu kodeku wykroczeń, co nie uchybia jednak pozostałym przepisom penalizującym konkretne typy zachowań niepożądanych .
W odniesieniu do zarzutu niezgodności zaskarżonej uchwały z ustawą z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi ( Dz.U. z 2023 poz. 2151 - zwanej dalej ustawą) należy podkreślić, że przepisy wymienionej ustawy nie stanowiły podstawy do wydania zaskarżonej uchwały a w ocenie Sądu zaskarżona uchwała nie uchybia przepisom ustawy. Fakt, że przepisy ustawy przewidują możliwość ograniczenia nocnej sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży, nie wyłącza wynikającego z art XII p.w.K.P. uprawnienia rady gminy do określenia dni i godzin otwierania i zamykania placówek handlu detalicznego zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności.
Na koniec należy odnieść się do zarzutu braku uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Nieważność uchwały zachodzi, gdy jej postanowienia są oczywiście sprzeczne z obowiązującym prawem. W przedmiotowej sprawie nie można uznać, że uchwała poddana kontroli została podjęta przez organ niewłaściwy, brak było dla niej podstawy prawnej albo że treść tej uchwały nie była przewidziana w normie prawnej będącej podstawą jej podjęcia. Przepisy prawa nie nakładają wprost na radę gminy obowiązku sporządzania uzasadnień podejmowanych uchwał, należy jednak zgodzić się ze stanowiskiem NSA wyrażonym w wyroku z dnia 13 października 2010 r. (sygn. akt II GSK 876/09, Lex nr 746296), iż nie można kwestionować potrzeby przedstawienia przez radę motywów, jakimi kierowała się przy podejmowaniu uchwały, przy czym motywy te mogą wynikać np. z protokołu z sesji, na której uchwała została podjęta. W ocenie składu orzekającego pomimo tego, że zaskarżona uchwała została dość lakonicznie uzasadniona na piśmie, to zarzucona
niedostateczność uzasadnienia nie jest brakiem pozwalającym na stwierdzenie jej nieważności, w sytuacji gdy postanowienia uchwały odpowiadają obowiązującym przepisom prawa. Protokół z posiedzenia na którym uchwalono przedmiotową uchwałę daje bowiem wgląd w motywy, jakimi kierowała się Rada i cel podjęcia przedmiotowej uchwały.
Skoro przepisy ustawy dla uchwał podejmowanych na podstawie art. XII § 1 p.w.K.P nie nakładają obowiązku uzasadniania uchwał, a brak jest również przepisów ogólnych, które konstytuują taki obowiązek, to w konsekwencji tego rodzaju wada nie daje podstaw do orzeczenia o nieważności uchwały ( wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2014r., II GSK 1612/13, LEX nr 1592049).
W związku z powyższym Sąd na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.
-----------------------
Sygn. akt II SA/Rz 1351/24
2
3
Sygn. akt II SA/Rz 1351/24
1
Sygn. akt II SA/Rz 1351/24
6
7
4
Sygn. akt II SA/Rz 1351/24
#
9
8