II SA/RZ 1340/21

II SA/Rz 1340/21 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2022-01-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2021-09-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Marcin Kamiński /przewodniczący/
Maria Mikolik
Piotr Godlewski /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne
Geodezja i kartografia
Sygn. powiązane
I OSK 1172/22 - Wyrok NSA z 2023-05-12
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2020 poz 2052
art. 20, art. 22, art. 24
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2016 poz 703
art. 18, art, 14 ust. 1
Ustawa z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych - tekst jedn.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Marcin Kamiński Sędziowie WSA Piotr Godlewski /spr./ AWSA Maria Mikolik po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...] na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w Rzeszowie z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/Rz 1340/21
U z a s a d n i e n i e
Przedmiotem skargi Spółki Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...] jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego (dalej: WINGiK) z [...] czerwca 2021 r. nr [...] dotycząca aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków.
Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji i akt administracyjnych sprawy, pismem z [...] września 2017 r. Spółka Leśna Wspólnota Gruntowa wsi [...] - powołując się na art. 18 ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. z 2016 r., poz. 703, dalej: u.z.w.g.) zwróciła się do Starosty [...] z wnioskiem o wprowadzenie zmian w operacie ewidencyjnym wsi [...] w związku z dokonanymi zmianami w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, w statucie spółki oraz w składzie osobowym spółki.
W uzasadnieniu wniosku powołano się na decyzję Prezydium Rady Narodowej w [....] Wydział Rolnictwa i Leśnictwa z [...] grudnia 1963 r. nr [...] orzekającą o istnieniu Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [....], zmienioną decyzją tego organu z [...] grudnia 1970 r. nr [...] w części dotyczącej oznaczenia i powierzchni gruntów w związku z przejściem z sytemu parcelowego na obowiązujący aktualnie system działkowy. Zarząd Spółki powołał się także na zatwierdzony [...] sierpnia 1965 r. statut spółki wraz z wykazem osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty (zawierającym dane 304 osób) oraz z wielkością przysługujących im udziałów. Do wniosku załączono również protokół z nadzwyczajnego zebrania członków Wspólnoty z [...] listopada 2016 r. wraz z aktualnym wykazem osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie oraz wielkością przysługujących im udziałów.
Starosta prowadził oddzielne postępowanie odnośnie dokonania zmian w statucie i co do pozostałych kwestii objętych wnioskiem.
W zakresie dotyczącym zmian w statucie Starosta decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] odmówił zatwierdzenia zmian w statucie spółki dla zagospodarowania gruntów położonych na terenie Gminy [...] obr. [...] oznaczonych jako działki nr 120, 121, 123 i 124 o łącznej pow. 33,28 ha, stanowiących przedmiot władania Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...] Decyzją z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy tę decyzję. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z 19 lutego 2019 r. II SA/Rz 1181/18 uchylił decyzje organów obu instancji. W następstwie tego Starosta decyzją z [...] września 2020 r. nr [...] orzekł o zatwierdzeniu zmian w statucie spółki dla zagospodarowania Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...], wprowadzonych uchwałami Ogólnego Zebrania członków spółki z [...] listopada 2016 r. i z [...] września 2019 r. oraz o zatwierdzeniu ujednoliconego tekstu statutu spółki stanowiącego integralną część tej decyzji.
Pismem z [...] listopada 2020 r. nr [...] Starosta wezwał Zarząd Wspólnoty do przedłożenia dokumentów potwierdzających, iż osoby znajdujące się na przedłożonym wykazie osób uprawnionych są następcami prawnymi osób, które znajdowały się na pierwotnym wykazie osób uprawnionych. Poinformował, że zgłaszane zmiany w wykazie osób uprawnionych muszą wywodzić się od danych aktualnie widniejących w ewidencji gruntów i budynków, a w związku z tym niezbędne jest przedłożenie dokumentów, które potwierdzą, iż osoby wykazane w nowym wykazie osób uprawnionych są następcami prawnymi osób z pierwotnej listy uprawnionych.
W odpowiedzi na ww. wezwanie Zarząd Wspólnoty w piśmie z [...] lutego 2021 r. zwrócił uwagę, że pomimo złożonego wniosku organ nie dokonał w ewidencji gruntów i budynków aktualizacji wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty. Podkreślił, że zarząd wspólnoty dokonał stosownych weryfikacji i na tej podstawie sporządzony został nowy wykaz, który ich zdaniem podlega wpisowi do ewidencji gruntów stosownie do art. 18 u.z.w.g. Dodał, że Zarząd Wspólnoty jest organem zaufania publicznego i przedstawiony wykaz powinien zostać wpisany do ewidencji gruntów i budynków bez ponownej weryfikacji uprawnionych przez Starostę. Na tym etapie Starosta nie posiada uprawnień do weryfikacji wykazu uprawnionych przedstawionych przez Zarząd Wspólnoty.
W piśmie z [...] stycznia 2021 r. Starosta wezwał G.C. oraz D.U. do przedłożenia dokumentów potwierdzających następstwo prawne po osobach uprawnionych do udziału we Wspólnocie widniejących na pierwotnej liście.
D.U. w korespondencji e-mail z [...] lutego 2021 r. oraz przy piśmie z [...] lutego 2021 r. przekazał dokumenty ze wskazaniem, że jest spadkobiercą po swoim ojcu E.U., a wcześniej dziadku M.U., który widnieje na pierwotnym wykazie członków Wspólnoty.
Po ponownym wezwaniu G.C. do przedłożenia dodatkowych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po osobach uprawnionych do udziału we Wspólnocie widniejących na pierwotnej liście G.C. poinformował, że nie posiada dodatkowych dokumentów potwierdzających następstwo prawne po J.C., który widnieje na pierwotnej liście osób uprawnionych. Starosta w wezwaniu z [...] marca 2021 r. wskazał, że z przedłożonych przy piśmie z [...] lutego 2021 r. dokumentów, tj. aktu własności ziemi z [...] października 1973 r. nr [...] wynika, że działki położone we wsi [....] nabył W.C. s. A. i J., który nie widnieje na pierwotnej liście osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie.
Pismem z [...] maja 2021 r. Zarząd Wspólnoty zwrócił się do Starosty o uzupełnienie wniosku dotyczącego zmiany wykazu osób uprawnionych oraz ujawnienie w ewidencji gruntów i budynków J.P., J.K. oraz A.K.
W wyniku rozpatrzenia sprawy Starosta decyzją z [...] maja 2021 r. nr [...] orzekł o:
I. aktualizacji operatu ewidencji grantów i budynków obrębu [...], gm. [...], w następujący sposób:
1. w jednostce rejestrowej nr [...] obejmującej grunty stanowiące własność Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...] wpisano w wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie:
- J. s. J.i K. w miejsce J.M. poz. nr 98 i 99;
- A.K. c. A.i K. w miejsce A.S. poz. nr 215, 216, 217 i 218;
- J.K. s. J. i R. w miejsce R.K. poz. nr 53 i 54;
- D.U. s. E. i M. w miejsce M.U. poz. nr 272.
2. w jednostce rejestrowej nr [...] obejmującej granty stanowiące własność Leśnej Wspólnoty Grantowej wsi [...] wpisano:
- J.P. jako przewodniczącego zarządu spółki,
- A.K. jako sekretarza zarządu spółki,
- J.K. jako skarbnika zarządu spółki
- D.U. jako członka zarządu spółki.
II. odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gm. [....] w jednostce rejestrowej nr [...] polegającej na:
1. ujawnieniu zmian w pozostałej części w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie,
2. ujawnieniu G.C. jako członka Zarządu spółki Leśnej Wspólnoty wsi [...]
W odwołaniu Zarząd Wspólnoty zaskarżył decyzję Starosty w zakresie pkt II, wnosząc o jej uchylenie w tej części i zobowiązanie Starosty do wprowadzenia zmian zgodnie z wnioskiem zarządu.
Wskazaną na wstępie decyzją z [...] czerwca 2021 r. WINGiK - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: k.p.a.), art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2020 r., poz. 2052 ze zm., dalej: u.P.g.k.) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r., poz. 393, dalej: rozporządzenie e.g.b.) - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
W uzasadnieniu przytoczył przepisy, z których wynikają, jakie dane podlegają wykazaniu w ewidencji gruntów i budynków oraz podmioty uprawnione do wystąpienia z wnioskiem o dokonanie tych zmian (art. 20, art. 24 u.P.g.k.). Wskazał ponadto, że na organie prowadzącym ewidencję gruntów i budynków spoczywa obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności i zgodności z dokumentami i danymi źródłowymi, wynikający z § 44 pkt 2 rozporządzenia e.g.b., realizowany zgodnie z jego § 45. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 2 u.z.w.g., nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy osób uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Natomiast wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu (jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie), zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Takie żądanie aktualizacji musi być poparte stosownymi dokumentami.
Katalog dokumentów na podstawie których dokonywana jest aktualizacja ewidencji gruntów i budynków określa § 12 ust. 1 rozporządzenia e.g.b. Zgodnie z tym przepisem, prawa osób i jednostek organizacyjnych do nieruchomości uwidacznia się w ewidencji gruntów i budynków na podstawie: 1) wpisów dokonanych w księgach wieczystych, 2) prawomocnych orzeczeń sądowych, 3) umów zawartych w formie aktów notarialnych, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, 4) ostatecznych decyzji administracyjnych, 5) dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, 6) umów dzierżawy o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia e.g.b. W katalogu tym ustawodawca nie zawarł wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie (dołączonego do wniosku z 6 września 2017 r. o aktualizację danych) jako dokumentu stanowiącego wyłączną podstawę do aktualizacji ewidencji gruntów i budynków.
Organ I instancji w celu weryfikacji zasadności i poprawności ww. wniosku podjął działania mające na celu ustalenie czy przedłożony przez Wspólnotę nowy wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie zawiera dane osób wywodzących swoje uprawnienia od osób figurujących w pierwotnym wykazie z 7 sierpnia 1965 r., aktualnie ujawnionym w ewidencji gruntów i budynków. Z dokumentów zalegających w aktach sprawy organu I instancji wynika, że J.P. nabył udział we Wspólnocie po J.M. s. S. - widniejącym na pierwotnej liście uprawnionych pod poz. 86 i 192 oraz lp. nr 98 i 99 rejestru gruntów (stan na [...] maja 2021 r.) na podstawie umowy przekazania gospodarstwa rolnego z [...] października 1984 r. nr Rep. [...]. A.K. nabyła udział we Wspólnocie po A.S. - widniejącej na pierwotnej liście uprawnionych pod poz. 29, 170, 214 i 217 oraz lp. nr 215, 216, 217 i 218 rejestru gruntów na podstawie umowy darowizny z [...] stycznia 2011 r. nr Rep. [...], aktu notarialnego z [...] stycznia 1985 r. nr Rep. [...], umowy darowizny z [...] września 1983 r. oraz umowy darowizny z [...] lutego 1960 r. nr Rep. [...]. J.K. nabył udział we Wspólnocie po R.K. c. S. - widniejącej na pierwotnej liście uprawnionych pod poz. 239 i 266 oraz Ip. nr 53 i 54 rejestru gruntów na podstawie umowy przekazania własności i posiadania gospodarstwa rolnego z [...] sierpnia 1980 r. nr [...]. D.U. nabył udział we Wspólnocie po M.U. s. J. - widniejącym na pierwotnej liście uprawnionych pod poz. 295 oraz lp. nr 272 rejestru gruntów na podstawie umowy darowizny z [...] października 1995 r. nr Rep. [...], umowy przekazania posiadania gospodarstwa rolnego z [...] lipca 1981 r. nr [...] oraz aktu własności ziemi z [...] października 1973 r. Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia Starosta rozstrzygnął w wydanej decyzji o ujawnieniu J.P., A.K., J.K. oraz D.U. jako osób będących w składzie zarządu spółki oraz jako osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie.
W odniesieniu do G.C. ustalono, że przedłożone do akt sprawy organu I instancji dokumenty, tj. umowa darowizny z [...] kwietnia 1996 r. oraz akt własności ziemi z [...] października 1973 r. nie wskazują, że nabył on (bądź jego poprzednik prawny) uprawnienia do udziału we Wspólnocie, gdyż z dokumentów tych nie wynika, aby nabył gospodarstwo rolne od osoby wykazanej na pierwotnej liście osób uprawnionych. Mając to na uwadze Starosta odmówił dokonania ujawnienia w operacie ewidencyjnym [...] G.C. jako członka zarządu spółki oraz uprawnionego do udziału we Wspólnocie.
Także w odniesieniu do pozostałych osób figurujących w nowym wykazie osób uprawnionych do udziału we wspólnocie organ I instancji rozstrzygnął wniosek poprzez odmowę ich ujawnienia w operacie ewidencyjnym ze względu na brak właściwego udokumentowania zasadności tego żądania przez wnioskującego.
WINGiK podkreślił, że mimo stosownego wezwania, Zarząd Wspólnoty nie przedłożył dowodów wskazujących, że osoby wymienione na nowej liście nabyły swoje prawo do udziału we wspólnocie od osób wykazanych w pierwotnym wykazie, stojąc na stanowisku, że nowy wykaz jest jedynym właściwym dokumentem stanowiącym podstawę aktualizacji danych zawartych w ewidencji gruntów i budynków w zakresie ujawnienia osób uprawnionych do udziału we wspólnocie i nie może podlegać weryfikacji przez starostę.
Zgodnie z art. 18 ust. 2 u.z.w.g., wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłaszane są do ewidencji przez zarząd spółki. Zarząd nie ma jednak prawa do rozszerzania lub zmiany listy uprawnionych do udziału we wspólnocie według własnego uznania. Prawo do udziału we wspólnocie nabywa się z mocy u.z.w.g., która enumeratywnie określa możliwe sposoby nabywania udziału i rozporządzania nim. Każda osoba ubiegająca się o udział we wspólnocie powinna swoje prawa wywodzić od osoby figurującej w wykazie pierwotnym. Biorąc pod uwagę nałożony na zarząd spółki w art. 18 ust. 2 u.z.w.g. obowiązek zgłaszania zmian dotyczących wspólnoty w odniesieniu do danych ujawnionych w ewidencji gruntów i budynków, podkreślić należy, że przepisy tej ustawy nie korygują oraz nie ingerują w podstawowy tryb postępowania aktualizacyjnego określonego przepisami u.P.g.k. oraz rozporządzenia e.g.b. Oznacza to, że na zarządzie spółki wspólnoty gruntowej spoczywa obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów uzasadniających żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Zmiany te jednak muszą wynikać z przewidzianych w przepisach prawa materialnego zdarzeń prawnych, potwierdzonych przepisami lub dokumentami o jakich mowa w art. 24 ust. 2b u.P.g.k. Wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej sporządzony przez zarząd spółki zarządzającej daną wspólnotą do takich dokumentów nie należy. Każda bowiem konkretna zmiana przewidziana w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej musi mieć odzwierciedlenie w przepisach prawa bądź dokumentach potwierdzających żądaną zmianę.
W związku zatem z tym, że podstawowy tryb wprowadzania informacji do ewidencji bazuje na dokumentach posiadających odpowiednią moc prawną, w myśl przepisu art. 22 ust. 3 u.P.g.k., starosta jako organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków może żądać od osób zgłaszających zmiany, opracowania i dostarczenia dokumentów geodezyjnych, kartograficznych i innych niezbędnych do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów i budynków w przypadku ustalenia, że stan faktyczny nieruchomości jest inny niż ujawniony w bazie danych. Nie można więc zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że zadaniem starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków było ujawnienie przedłożonego nowego wykazu osób uprawnionych bez wcześniejszej jego weryfikacji, uzupełnienia dowodów oraz bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Przy rozpatrywaniu tego zgłoszenia obowiązkiem organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków jest zbadanie prawidłowości i kompletności załączonych do wniosku dokumentów i w razie ustalenia ich prawidłowości dokonanie określonych zmian w operacie ewidencyjnym, a w przeciwnym przypadku odmowa ich dokonania w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 24 ust. 2c u.P.g.k.
Twierdzenie strony odwołującej się, iż "organ odmawiając wpisania z urzędu zmian naruszył prawo", jest bezzasadny. W myśl art. 18 ust. 2 u.z.w.g., działaniom starosty z urzędu podlegają tylko i wyłącznie czynności mające na celu pierwotny wpis do ewidencji gruntów i budynków danych w zakresie nazwy spółki, składu zarządu spółki, obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu uprawnionych do udziału w tej wspólnocie. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych podlegają aktualizacji na wniosek składany przez zarząd spółki, który musi być poparty stosownymi dokumentami określonym przepisami u.P.g.k. oraz rozporządzenia e.g.b.
W skardze do WSA w Rzeszowie Wspólnota (działając przez pełnomocnika – radcę prawnego) zaskarżyła decyzję WINGiK z [...] czerwca 2021 oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z [...] maja 2021 r. w zakresie pkt II - w przedmiocie odmowy aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], gmina [...] w jednostce rejestrowej nr [...] polegającej na ujawnieniu części zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie oraz ujawnieniu G.C. jako członka zarządu spółki Wspólnoty. Wniosła o uchylenie tych decyzji, zobowiązanie Starosty do ujawnienia w ewidencji gruntów wykazu osób uprawnionych do korzystania z gruntów wspólnoty leśnej oraz zasądzenie od organów na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:
1. naruszenie prawa materialnego mającego wpływ na wynik sprawy polegającego na błędnej wykładni art. 18 ust. 2 u.z.w.g. polegającej na mylnym, niewłaściwym jego zrozumieniu i nietrafnym przyjęciu, że przepis ten nie stanowi lex specialis w stosunku do przepisów u.P.g.k., a tym samym nie wyłącza stosowania przepisu art. 22 ust. 1 tej ustawy i błędnej ocenie, że organ uprawniony do wprowadzania zmian do ewidencji na podstawie art. 18 ust. 2 zd. drugie u.P.g.k. dokonuje tego wpisu po przeprowadzeniu własnego postępowania w zakresie aktualizacji wykazu osób uprawnionych do udziału we Wspólnocie, podczas gdy to zarząd wspólnoty jest zobowiązany do aktualizacji osób uprawnionych do udziału we wspólnocie wg stanów faktycznych i prawnych i pominięcie zasady odpowiedzialności, a wykaz przez zarząd spółki a nie organ rejestrujący zmiany w ewidencji gruntów,
2. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 22 ust. 2 u.P.g.k. polegającej na błędnym uznaniu, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada stanowi rzeczywistemu i błędne przyjęcie, że skarżący nie wykazał w sposób prawidłowy wykazu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej,
3. naruszenie prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie art. 45 Konstytucji RP, polegające na błędnym uznaniu, że organ rejestrujący może odmówić udziału we wspólnocie gruntowej osobom wskazanym przez zarząd spółki, podczas gdy wyłączne kompetencje do zmian w obszarze wspólnoty gruntowej jak i w wykazie osób uprawnionych posiada zarząd spółki,
4. naruszenie art. 6a oraz art. 18 ust. 2 u.z.w.g. poprzez naruszenie przez Starostę obowiązku wynikającego z treści tych przepisów obejmującego ujawnienie z urzędu wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty wg zasad wynikających z art. 6a po nowelizacji ustawy na wniosek zarządu spółki i wpisaniu zmian do ewidencji,
5. błędną wykładnię i niezastosowanie art. 6a ustawy, w ten sposób, że organy nie przyjęły aktualnego stanu składu osobowego - kręgu osób uprawnionych ustalonego przez zarząd i odmówiły ujawnieniu G.C. jako członka zarządu spółki leśnej,
6. naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia w sposób wyczerpujący stanu faktycznego i dowolne zinterpretowanie materiału dowodowego poprzez błędne uznanie, że zmiany zachodzące w wykazie osób uprawnionych podlegają weryfikacji organu rejestrującego zmiany,
7. naruszenie art. 107 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia zasadności odmowy aktualizacji i pominięcie przez organ II instancji art. 18 ust. 2 u.z.w.g., a oparcie się jedynie na art. 7b ust. 2 pkt 2 u.P.g.k., a tym samym niewykazanie na jakiej podstawie prawnej nastąpiła odmowa aktualizacji w kontekście art. 20 ust. 2 u.P.g.k.,
8. naruszenie art. 7 i art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej charakteru wpisu osób uprawnionych do udziału we wspólnocie,
9. naruszenie art. 18 ust. 2 u.z.w.g. jako przepisu szczególnego poprzez niedokonanie z urzędu czynności materialno - technicznej ujawnienia w ewidencji gruntów zaktualizowanego wykazu osób uprawnionych wg wykazu przedłożonego przez zarząd,
10. naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez nieustalenie okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w sposób odpowiadający rzeczywistości, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 138 § pkt 1 k.p.a. oraz naruszenia zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 122 w zw. z art. 187 poprzez niewłaściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy i wywodzenie na tej podstawie negatywnych konsekwencji w stosunku do Wspólnoty, w sytuacji gdy organ dokonał z urzędu wpisu pierwotnego dopiero [...] lipca 2020 r. bez weryfikacji stanów faktycznych i prawnych obowiązujących w dniu wpisu bez możliwości zakwestionowania prawidłowości sporządzenia pierwotnego wykazu osób uprawnionych we wspólnocie gruntowej.
W odpowiedzi na skargę WINGiK wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach).
Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest zasadność odmowy aktualizacji danych zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dotyczących wykazu osób uprawnionych do udziału w Leśnej Wspólnocie Gruntowej wsi [...], w tym G.C. oraz odmowa ujawnienia G.C. jako członka Zarządu Spółki Leśnej Wspólnoty wsi [....].
Dla organów administracji punkt odniesienia w tym zakresie stanowiły dane ujawnione w ewidencji na podstawie pierwotnego wykazu uprawnionych (obejmującego 304 osoby), stanowiącego załącznik do Statutu Spółki dla zagospodarowania Wspólnoty gruntowej we wsi [...] utworzonej na podstawie uchwały osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej z [...] czerwca 1965 r. (wykaz ten pozostawał zgodny z wykazem osób uprawnionych do korzystania z Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...], stanowiącym integralną część decyzji Prezydium Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1963 r. nr [...] orzekającej o istnieniu tej Wspólnoty).
Organy uznały, że w odróżnieniu od 4 osób co do których aktualizacji dokonano, nie przedłożono dokumentów wskazujących, aby objęte nowym wykazem osoby nabyły gospodarstwo rolne od osoby wykazanej na pierwotnej liście osób uprawnionych, a tym samym nabyły uprawnienia do udziału we Wspólnocie.
W ocenie zaś strony skarżącej, podstawę dla dokonania wnioskowanej aktualizacji stanowi aktualny wykaz osób uprawnionych (obejmujący 174 osoby), będący załącznikiem do protokołu z nadzwyczajnego zebrania członków Wspólnoty z 27 listopada 2016 r. To bowiem zarząd Wspólnoty dokonuje aktualizacji listy osób uprawnionych we Wspólnocie, a rolą organu umocowanego na podstawie ustawy do dokonywania stosownych wpisów w ewidencji jest ten wykaz uwzględnić na podstawie art. 18 ust. 2 u.z.w.g., stanowiącego lex specialis w stosunku do art. 22 ust. 1 u.P.g.k., który nie ma w sprawie zastosowania.
W ocenie Sądu, stanowisko strony skarżącej jest błędne, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.
Stan ujawniony w ewidencji gruntów i budynków – poprzedzający wydanie w niniejszej sprawie decyzji przez organ I i II instancji - odzwierciadla stan oparty na pierwotnym wykazie osób uprawnionych do korzystania ze Wspólnoty gruntowej wsi [...], obejmującym 304 osoby. Wykaz ten wprawdzie z nieznanych przyczyn (które jednak nie mają znaczenia w sprawie) nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków w następstwie powołania Wspólnoty (potwierdza to treść uzasadnienia wyroku WSA w Rzeszowie z 19 lutego 2019 r. II SA/Rz 1181/19), jednakże poza sporem pozostaje, że na dzień [...] maja 2021 r. (a więc przed wydaniem decyzji w sprawie) ewidencja gruntów zawierała już wynikające z niego dane osób uprawnionych.
Kwestie dotyczące aktualizacji operatu ewidencyjnego w ogólności regulują przepisy u.P.g.k. i obowiązującego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji rozporządzenia e.g.b. z dnia 29 marca 2001 r.
Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości (bądź w przypadkach w nim wskazanych podmioty w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości albo osoby lub inne podmioty władające gruntami na zasadach samoistnego posiadania); w myśl ust. 2a tego artykułu, przepisy ust. 2 nie naruszają jednak przepisów u.z.w.g.
W tym zakresie jako istotna jawi się regulacja art. 18 tej ustawy. Zgodnie z jego ust. 1, "statut spółki, jego zmiany, zatwierdza starosta w drodze decyzji. Z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu statutu spółki stała się ostateczna, spółka nabywa osobowość prawną" (spółka jest tworzona przez osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej do sprawowania zarządu nad nią i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty – art. 14 ust. 1 u.z.w.g.). Wg natomiast ust. 2 tego artykułu, "nazwa spółki i skład zarządu spółki oraz obszar wspólnoty gruntowej i wykazy uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty podlegają z urzędu wpisowi do ewidencji gruntów. Wszelkie późniejsze zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej i w wykazie osób uprawnionych, jak również zmiana statutu i zmiany w składzie osobowym zarządu, zgłasza do ewidencji zarząd spółki".
Z przepisu art. 18 ust. 2 u.z.w.g. wynikają 2 rodzaje wpisów do ewidencji; pierwszy, odnoszący się do pierwotnego ujawnienia nazwy spółki i składu jej zarządu, obszaru wspólnoty gruntowej i wykazu uprawnionych do korzystania z tej wspólnoty, oraz drugi, dotyczący wszelkich późniejszych zmian w obszarze wspólnoty gruntowej, wykazie osób uprawnionych, statucie i składzie osobowym zarządu.
Pierwszy rodzaj wpisu jest wpisem dokonywanym z urzędu i tylko w tym zakresie co do kręgu uprawnionych do korzystania ze wspólnoty gruntowej bazuje na wykazie przedstawionym przez zarząd spółki wspólnoty gruntowej.
Wszelkie późniejsze zmiany w wykazie osób uprawnionych (a także zmiany w obszarze wspólnoty gruntowej, w statucie i w składzie osobowym zarządu) podlegają aktualizacji na podstawie zgłoszeń zarządu spółki. Wbrew temu na co językowo może wskazywać zapis w art. 18 ust. 2 zd. 2 u.z.w.g., iż zmiany te "zgłasza" do ewidencji zarząd spółki (mogący sugerować, iż rola starosta jako organu prowadzącego ewidencję ogranicza się do "zarejestrowania" zgłoszonych zmian, bez ich weryfikacji), do dokonywania tych zmian mają zastosowanie ogólne reguły wprowadzania zmian do ewidencji gruntów i budynków wynikające z u.P.g.k. oraz rozporządzenia e.g.b. (szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji organu I i II instancji), których istota w przypadku aktualizacji informacji w ewidencji dokonywanych na wniosek sprowadza się do tego, że muszą być poparte stosownymi dokumentami.
Za takim rozumieniem art. 18 ust. 2 u.z.w.g. przemawiają następujące okoliczności:
1. art. 22 ust. 2 u.P.g.k. statuujący obowiązek aktualizacji danych objętych ewidencją gruntów i budynków również przewiduje dla podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 tej ustawy wymóg "zgłaszania" właściwemu staroście zmiany danych objętych ewidencją gruntów i budynków, w terminie 30 dni, licząc od dnia powstania tych zmian (obowiązek ten nie dotyczy zmian danych objętych ewidencją gruntów i budynków, wynikających z aktów normatywnych, prawomocnych orzeczeń sądowych, decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, materiałów zasobu, wpisów w innych rejestrach publicznych oraz dokumentacji architektoniczno - budowlanej przechowywanej przez organy administracji architektoniczno – budowlanej).
Z przepisu art. 24 ust. 2a u.P.g.k. wynika przy tym, że informacje zawarte w ewidencji gruntów i budynków podlegają aktualizacji z urzędu (jeżeli zmiany tych informacji wynikają z przepisów prawa, dokumentów o których mowa w art. 23 ust. 1-4, materiałów zasobu, wykrycia błędnych informacji), bądź na wniosek podmiotów o których mowa w art. 20 ust. 2 pkt 1 lub władających gruntami na zasadach samoistnego posiadania; zgodnie z ust. 2b tego artykułu, aktualizacja informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków następuje w drodze czynności materialno - technicznej (na podstawie przepisów prawa, wpisów w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądu, a w przypadkach dotyczących europejskiego poświadczenia spadkowego - orzeczeń sądu, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów notarialnych, aktów poświadczenia dziedziczenia oraz europejskich poświadczeń spadkowych, zgłoszeń dotyczących zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, o których mowa w art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane do których właściwy organ nie wniósł sprzeciwu, wpisów w innych rejestrach publicznych, dokumentacji geodezyjnej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego z uwzględnieniem art. 20 ust. 2b), bądź w drodze decyzji administracyjnej (w pozostałych przypadkach). Z § 44 pkt 2 rozporządzenia e.g.b. wynika przy tym dla starosty obowiązek utrzymania operatu ewidencyjnego w stanie aktualności, tj. zgodności z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi; realizowany jest on zgodnie z jego § 45 ust. 1, w myśl którego aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzanie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych,
2. Zgodnie z art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k., w ewidencji gruntów i budynków wykazuje się właścicieli nieruchomości (bądź w przypadkach w nim wskazanych podmioty w których władaniu lub gospodarowaniu znajdują się nieruchomości albo które władają nimi na zasadach samoistnego posiadania); w myśl ust. 2a tego artykułu, przepisy ust. 2 nie naruszają jednak przepisów u.z.w.g.
Określony w art. 20 ust. 2 pkt 1 u.P.g.k. krąg podmiotów, który może wystąpić z wnioskiem o dokonanie zmiany w ewidencji gruntów i budynków jednoznacznie wskazuje, że wśród podmiotów tych nie ma osób uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej. Z regulacji zawartej w powołanym art. 20 ust. 2a u.P.g.k. wynika, że art. 20 ust. 2 nie ma zastosowania w przypadku wspólnot gruntowych uregulowanych w ustawie z dnia 29 czerwca 1963 r. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 grudnia 2020 r. I OSK 1581/20 - LEX nr 3166987 i z 15 grudnia 2020 r. I OSK 1520/20 - LEX nr 3266316).
Tylko zatem w tym zakresie rozwiązań należy poszukiwać w u.z.w.g. Odnosi się do tego wskazany wyżej jej art. art. 18 ust. 2 zdanie drugie, z którego jednoznacznie wynika, że wszelkie późniejsze zmiany w wykazie osób uprawnionych zgłasza do ewidencji zarząd spółki. Przepis ten w zakresie w nim wskazanym wyłącza stosowanie zasad określonych w u.P.g.k. dotyczących wszczęcia na wniosek postępowania w sprawie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów. Brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania, że przepis ten (lub jakikolwiek inny przepis u.P.g.k. lub u.z.w.g.) wyłącza stosowanie trybu wprowadzania wnioskowanych zmian i zwalnia zarząd wspólnoty z ich udokumentowania. Oznaczałoby to m.in., że praktycznie poza jakąkolwiek kontrolą pozostawałyby podlegające ujawnieniu w ewidencji zmiany w wykazie osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty, związane przede wszystkim z zachowaniem wymogów o jakich mowa w art. 27 – 29 u.z.w.g. (dot. zbycia, przejścia i podziału udziału we wspólnocie gruntowej).
W kontekście powyższego słusznie uznały organy orzekające w sprawie, że przepisy u.z.w.g. (w tym jej art. 18 ust. 2) nie ingerują w podstawowy tryb postępowania aktualizacyjnego określonego przepisami u.P.g.k. oraz rozporządzenia e.g.b. Na osobie żądającej aktualizacji (w odniesieniu do gruntów stanowiących wspólnotę gruntową na zarządzie spółki) ciąży zatem obowiązek dostarczenia określonych przepisami dokumentów potwierdzających zdarzenia prawne skutkujące zmianą danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Brak jest podstaw do twierdzenia, że to zarząd dokonuje wiążącej organ ewidencyjny weryfikacji osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, a obowiązkiem tego organu jest ten wykaz uwzględnić. "Pierwotny" wykaz osób uprawnionych, jako załącznik do statutu zatwierdzonego decyzją starosty podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 u.z.w.g. i przesądzającą o uzyskaniu osobowości prawnej przez spółkę, stanowi podstawę do dokonania z urzędu stosownego wpisu Spółki i osób w jej skład wchodzących. O ile nie sposób kwestionować działań Zarządu Spółki zmierzających do utrzymania wykazu osób uprawnionych do korzystania ze wspólnoty w stanie aktualności, brak jest jednak podstaw do uznania, że dokonane przez niego "aktualizacje" pierwotnego wykazu mają walor dokumentu urzędowego mogącego stanowić podstawę do dokonania zmian danych w ewidencji gruntów. Zarząd nie ma prawa do dokonywania zmiany listy uprawnionych do udziału we wspólnocie według własnego uznania.
W okolicznościach sprawy nie zostało wykazane, na jakiej podstawie dokonał weryfikacji osób uprawnionych do udziału we wspólnocie, mającej skutkować ujawnieniem w ewidencji 174 osób aktualnie uprawnionych, w miejsce 304. Tym samym nie można zgodzić się z twierdzeniami strony skarżącej, że zadaniem starosty jako organu prowadzącego ewidencję gruntów i budynków było ujawnienie przedłożonego nowego wykazu osób uprawnionych bez wcześniejszej jego weryfikacji i bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie. Odnotowania wymaga, że organ I instancji w celu weryfikacji zasadności i poprawności wniosku Zarządu Spółki podjął działania mające na celu ustalenie, czy przedłożony nowy wykaz osób uprawnionych do udziału we wspólnocie zawiera dane osób wywodzących swoje uprawnienia od osób figurujących w pierwotnym wykazie z [...] sierpnia 1965 r. O ile takie następstwo w odniesieniu do 4 osób zostało wykazane (skutkując aktualizacją operatu ewidencyjnego), o tyle nie stwierdzono tego odnośnie pozostałych osób.
W związku z tym w pełni zasadnie orzekające w sprawie organy administracji odmówiły aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków polegającej na ujawnieniu zmian w wykazie osób uprawnionych do udziału w Leśnej Wspólnocie Gruntowej wsi [...] w zakresie, w jakim zmiany te nie zostały poparte stosownymi dokumentami (w przypadku G.C. wiązało się to jednocześnie z odmową ujawnienia go jako członka zarządu Spółki Leśnej Wspólnoty Gruntowej wsi [...]).
W ocenie Sądu, podstawy do dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego w pełnym żądanym przez Zarząd Spółki zakresie nie stwarzała także regulacja art. 6a u.z.w.g. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu, jeżeli nie jest możliwe ustalenie uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, o których mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, uprawnionymi do udziału w tej wspólnocie są:
1) osoby fizyczne lub prawne, które posiadają gospodarstwa rolne i nieprzerwanie przez okres od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. faktycznie korzystały ze wspólnoty gruntowej albo
2) osoby fizyczne, które mają miejsce zamieszkania na terenie miejscowości, w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę lub prowadzą w tej miejscowości gospodarstwo rolne - jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, chyba że przez okres od dnia [...] stycznia 2006 r. do dnia [...] grudnia 2015 r. osoby te faktycznie nie korzystały ze wspólnoty.
Wskazany przepis został dodany do u.z.w.g. na mocy art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. poz. 1276), zmieniającą tę ustawę z dniem 1 stycznia 2016 r. Wprowadził on tzw. regułę uzupełniającą co do ustalania uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej, jeżeli nie było to możliwe w oparciu o art. 6 ust. 1 lub 2 tej ustawy, statuującego tzw. regułę podstawową, wg której uprawnionymi do udziału we wspólnocie gruntowej są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli w ciągu ostatniego roku przed dniem wejścia w życie ustawy faktycznie korzystały z tej wspólnoty (ust. 1), a jeżeli wspólnotą gruntową są lasy, grunty leśne albo nieużytki przeznaczone do zalesienia, uprawnionymi do udziału w takiej wspólnocie są osoby fizyczne mające miejsce zamieszkania lub osoby prawne mające siedzibę na terenie miejscowości w której znajdują się grunty stanowiące wspólnotę, lub osoby mające miejsce zamieszkania na terenie innej miejscowości a prowadzące gospodarstwo rolne, chyba że w okresie 5 lat przed dniem wejścia w życie ustawy osoby te faktycznie ze wspólnoty nie korzystały (ust. 2).
Ponieważ w przedmiotowej sprawie uprawnieni do udziału we wspólnocie gruntowej zostali ustaleni zgodnie z art. 6 u.z.w.g. (mimo że jak już wskazano wyżej, obejmujący ich wykaz nie został ujawniony w ewidencji gruntów i budynków bezpośrednio w następstwie powołania Wspólnoty, a dopiero przed wydaniem decyzji w niniejszej sprawie przez organ I i II instancji), regulacja art. 6a tej ustawy nie znajdowała zastosowania.
Dotyczy to również dodanego do u.z.w.g. na mocy wskazanej ustawy nowelizującej art. 8a, zgodnie z którego ust. 1, ustalenie, które nieruchomości stanowią wspólnotę gruntową, ustalenie wykazu uprawnionych do udziału we wspólnocie gruntowej oraz wykazu obszarów gospodarstw rolnych przez nich posiadanych i wielkości przysługujących im udziałów we wspólnocie następuje na wniosek złożony nie później niż do dnia 31 grudnia 2016 r. przez uprawnionego do udziału we wspólnocie gruntowej, o którym mowa w art. 6 ust. 1 lub 2, albo przez jego następcę prawnego; niezależnie od tego, iż akta administracyjne sprawy nie wskazują na spełnienie w/w przesłanek, inicjujący postępowanie wniosek Zarządu Spółki opatrzony jest datą [...] września 2017 r. (z datą wpływu do Starostwa Powiatowego w [....] [...] października 2017 r.).
Reasumując, Sąd dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji nie dopatrzył się wymienionych w skardze (ani stwierdzonych z urzędu) uchybień przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania.
Stosownie do tego Sąd na podstawie art. 151 P.ps.a. orzekł o oddaleniu skargi jako niezasadnej.