II SA/RZ 120/06

II SA/Rz 120/06 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2006-11-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-02-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /sprawozdawca/
Jerzy Solarski /przewodniczący/
Magdalena Józefczyk
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Zaliczka alimentacyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2005 nr 86 poz 732
art. 2 pkt 5 lit. a), art. 5 pkt 2 lit. a), art. 7, art. 27 pkt 2g
Ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej.
Dz.U. 2003 nr 228 poz 2255
art. 3 pkt 17
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie NSA Anna Lechowska /spr./ AWSA Magdalena Józefczyk Protokolant sekr. sąd. Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólno-Administracyjnym na rozprawie w dniu 30 listopada 2006 r. sprawy ze skargi H. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie zaliczki alimentacyjnej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
IISA/Rz 120/06
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] grudnia 2005r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze po rozpatrzeniu odwołania H. O. od wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy przez Kierownika Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej decyzji z dnia [...] listopada 2005r. nr [...] w sprawie odmowy przyznania jej zaliczki alimentacyjnej - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Jako jej podstawę prawną wskazało art. 17 pkt l i art. 138 § l pkt l ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98, poz.1071 z 2000 r. z późniejszymi zmianami) oraz art. 2 pkt 5a ustawy z dnia 2 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, z późn. zm.) w związku z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255, z późn. zm.).
Z jej uzasadnienia wynika, że Kierownik Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej po przeprowadzeniu postępowania w sprawie z wniosku H. O. odmówiła jej przyznania świadczenia w formie zaliczki alimentacyjnej.
W uzasadnieniu decyzji wskazała , że we wspólnym gospodarstwie domowym pozostaje 6 osób, tj.: wnioskodawczyni, jej konkubent oraz czworo dzieci, z czego troje dzieci ze związku z konkubentem. Z uwagi na brzmienie art. 6 ust. 14 ustawy o pomocy społecznej wnioskodawczyni nie jest osobą samotnie wychowującą dzieci, gdyż rodziną w świetle tej ustawy są osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. W konkluzji stwierdziła, że stan taki uzasadnia odmowę przyznania zaliczki alimentacyjnej i nie przyznanie wnioskodawczyni "statutu osoby samotnie wychowującej dzieci."
H. O. w odwołaniu wniesionym od tej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego zarzuciła, że jest ona krzywdzącą dla jej dziecka i pozbawia je środków do życia. Stwierdziła , iż konkubent - S. Z. nie jest ojcem małoletniej M. G., w związku z czym stanowisko, że zamieszkiwanie dziecka z przyjacielem matki pozbawia je uprawnień do zasiłku jest nieuzasadnione.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie uwzględniło odwołania i decyzją opisaną na wstępie utrzymało w mocy decyzję nim zaskarżoną.
W motywach swego rozstrzygnięcia podniosło, że zasady przyznawania zaliczek alimentacyjnych dla osób samotnie wychowujących dzieci, uprawnionych do świadczeń alimentacyjnych na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, reguluje ustawa z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732, z późn. zm.). Jej art. 7 ust. l stanowi , że.: "Zaliczka alimentacyjna, zwana dalej "zaliczką", przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia."
Osobą uprawnioną, na gruncie ustawy, jest między innymi osoba uprawniona do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli jest wychowywana przez osobę samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, ponieważ tak właśnie stanowi przepis art. 2 pkt 5a ustawy.
Zgodnie z art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 z późn. zm.), w brzmieniu nadanym temu artykułowi przez art. 27 pkt 2g ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce (...), obowiązującym od dnia l września 2005 r., ilekroć w ustawie jest mowa o "osobie samotnie wychowującej dziecko - oznacza to pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka."
Obok tego pkt 16 cytowanego artykułu stanowi, że ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie - oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz pozostające na utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25 roku życia, a także dziecko, które ukończyło 25 rok życia legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością rodzinie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne; do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieka opiekuna prawnego."
Z treści przytoczonych przepisów wynika zatem, że samotnie wychowującą dziecko - w rozumieniu ustawy o świadczeniach rodzinnych - jest wyłącznie ta osoba, która nie wychowuje dziecka wspólnie z ojcem lub matką dziecka, podczas gdy osoba, która przynajmniej jedno dziecko wychowuje z jego ojcem lub matką, nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko.
Skoro zatem z materiału zawartego w aktach przedmiotowej sprawy jednoznacznie wynika, że A. O. wychowuje dzieci: P. Z., D. Z., M. Z. i M. G. ze S. Z., który jest ojcem P., D. i M., oznacza to w istocie - że odwołująca nie jest osobą samotnie wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych, a ponadto - że M. G. nie jest osobą uprawnioną - w rozumieniu art. 2 pkt 5a ustawy, i z tego względu zaliczka alimentacyjna dla tego dziecka nie podlega przyznaniu.
Orzeczona zaskarżoną decyzją odmowa przyznania zaliczki alimentacyjnej jest więc zasadna.
Wady zaskarżonej decyzji, polegające na powołania w jej podstawie prawnej, a w konsekwencji także w uzasadnieniu - przepisów ustawy o pomocy społecznej, które nie mają zastosowania w tym przypadku, nie miały wpływu na wynik sprawy.
Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła H. O. nie precyzując kierunku jej weryfikacji i zarzucając , że jest krzywdząca dla niej i jej rodziny. Do 31 sierpnia 2005r. pobierała na córkę M. dodatek z tytułu samotnego jej wychowywania. Jej konkubent S. Z. nie jest ojcem M. Jej ojcem jest G. G., który nie jest pozbawiony władzy rodzicielskiej i powinien łożyć na jej utrzymanie. Konkubent nie będący ojcem nie ma takiego obowiązku.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z przyczyn w niej wywiedzionych i dodatkowo podniosło, że z mocy art. 1 pkt 2 a w zw. z art. 2 ustawy z dnia 29 grudnia 2005r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych ( Dz.U. Nr 267, poz.2260) przepis art. 3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowi od 1 stycznia 2006, że ilkekroc w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, kawalera, wdowę, wdowca, osobę pozostająca w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną , chyba, ze wychowuje wspólne co najmniej jedno dziecko z jego rodzicem.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Po myśli art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), Sąd sprawuje kontrolę działalności administracji, obejmującą badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, póz. 1270, ze zm.) -zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.
Obowiązkiem Sadu jest zatem ocena, czy zaskarżony akt odpowiada prawu materialnemu i procesowemu i jeśli jak w sprawie jest to decyzja administracyjna, jej uchylenie, stwierdzenie nieważności lub niezgodności z prawem, gdy jest ona dotknięta naruszeniami prawa wymienionymi w art. 145 §1 P.p.s.a.
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli Sąd doszedł do wniosku , że wydano ją z naruszeniem prawa materialnego , które miało wpływ na wynik sprawy.
Przedmiotem sprawy jest zaliczka alimentacyjna ustanowiona ustawą z dnia 22 kwietnia 2005 r. o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz o zaliczce alimentacyjnej (Dz. U. Nr 86, poz. 732), zwaną dalej ustawą o p.w.d.a.o z.a., która w odniesieniu do przepisów regulujących zaliczkę weszła w życie w dniu 1 września 2005r. , jednocześnie z większością zmian wynikających z ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz.U. Nr164 poz.1366).
Z art. 7 ustawy o p.w.d.a.o.z.a wynika, że zaliczka alimentacyjna przysługuje osobie uprawnionej do ukończenia 18 roku życia albo, w przypadku gdy uczy się w szkole lub szkole wyższej, do ukończenia 24 roku życia, jeśli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 583,00 zł.
Pojęcie osoby uprawnionej definiuje jej art. 2 pkt 5 stanowiący, że ilekroć w ustawie jest mowa o osobie uprawnionej - oznacza osobę uprawnioną do świadczenia alimentacyjnego na podstawie tytułu wykonawczego, którego egzekucja jest bezskuteczna, jeżeli
a) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę samotną wychowującą dziecko, w rozumieniu przepisów oświadczeniach rodzinnych,
b) osoba uprawniona jest wychowywana przez osobę pozostającą w związku małżeńskim z osobą, która przebywa w zakładzie karnym powyżej 3 miesięcy albo jest całkowicie ubezwłasnowolniona,
c) jest osobą uczącą się, w rozumieniu przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych.
Stan faktyczny w sprawie nie jest sporny.
Skarżąca jest matką czworga dzieci. Ojcem trojga z nich jest S. Z., z którym skarżąca pozostaje w konkubinacie . Czwarte z dzieci, urodzona w dniu [...] lutego 1995r. M. G. jest dzieckiem G. G., który nie płaci na nią ustalonych wyrokiem sądu alimentów a ich egzekucja jest bezskuteczna , co zostało potwierdzone stosownym zaświadczenie komornika sądowego.
W tak ustalonym stanie faktycznym w zaskarżonej decyzji przyjęto , że skarżąca nie spełnia przesłanek do uznania jej za osobę samotnie wychowującą to dziecko w świetle przepisów wskazanych w art. 2 pkt 5 lit.a ustawy o p.w.d.a.o.z.a.
Organ I instancji swój pogląd w tej kwestii oparł na art. 6 ust.14 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej ( Dz.U. nr 64, poz.593, ze zm.) , która nie ma w sprawie zastosowania. Organ II instancji natomiast- prawidłowo wskazawszy na definicję pojęcia osoby samotnie wychowującej dziecko zawartą w art. 3 pkt 17 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu nadanym mu przez art. 27 pkt 2 g ustawy o p.w.d.a.o.z.a - uznał, że skoro skarżąca wychowuje troje dzieci z ich ojcem, to choć nie jest on ojcem dziecka, na rzecz którego skarżąca wnioskowała o przyznanie zaliczki , to nie zostały spełnione wymienione w tej definicji przesłanki uznania jej za osobę samotnie to dziecko wychowującą.
Sąd poglądu tego nie podziela
Według wspomnianego przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, ilekroć w ustawie jest mowa o osobie samotnie wychowującej dziecko – oznacza to pannę, kawalera, osobę pozostającą w separacji orzeczonej prawomocnym wyrokiem sądu, osobę rozwiedzioną, wdowę lub wdowca, jeżeli wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka. Brzmienie przepisu dowodzi, że przewidziano w nim dwa kryteria, które muszą być spełnione łącznie. Pierwszym z tych kryteriów jest stan cywilny osoby wychowującej dziecko, drugie zaś ujęte zostało w sposób negatywny. Spełnia je osoba, która odpowiada pierwszemu kryterium i "wspólnie nie wychowuje dziecka z ojcem lub matką dziecka".
W ocenie Sądu użyta w tym przepisie liczba pojedyncza w wyrazie "dziecka" oznacza, że definicja w nim zawarta odnosi się do wychowywania tego dziecka, którego dotyczy świadczenie rodzinne, bądź zaliczka alimentacyjna. Gdyby wolą ustawodawcy było wyłączenie z kręgu "osób samotnie wychowujących dziecko", osoby nie pozostającej w związku małżeńskim, która wychowuje swoje dziecko lub dzieci wspólnie z rodzicem jednego z tych dzieci, nie będącym jednak rodzicem dziecka ( dzieci), których dotyczy wniosek o przyznanie zaliczki, to tak właśnie skonstruowałby kryterium negatywne zawarte w definicji.
Niezależnie od powyższego zauważyć wypadnie, że za takim rozumieniem przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 5 pkt 2 lit a ustawy o p.w.d.a.o.z.a. przemawiają względy logiki, który to walor powinny posiadać przepisy prawa. Osiągniecie takiego stanu jest możliwe tylko wówczas, gdy przyjmie się, że pod pojęciem osoby samotnie wychowującej dziecko należy rozumieć każdą sytuację , gdy matka (ojciec) wychowuje je bez udziału jego ojca ( matki) a sama ( sam) jest panną (kawalerem), wdową ( wdowcem), pozostaje w separacji lub jest osobą rozwiedzioną. W innym bowiem przypadku dochodziłoby do sytuacji nielogicznych , gdy matka dziecka, nie posiadająca dziecka z konkubentem mogłaby zaliczkę otrzymać, zaś matka posiadająca dzieci z konkubentem, zaliczki takiej nie otrzymywałaby, choć konkubent nie posiada prawnego obowiązku utrzymywania nie swoich dzieci.
Organ II instancji dla uzasadnienia przyjętej przez siebie interpretacji przepisu art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych odwołał się do pkt 16 tego artykułu definiującego pojęcie rodziny na potrzeby tej ustawy. Wprawdzie art. 18 ust. 2 ustawy o p.w.d.a.o.z.a. zawiera klauzulę ogólną dozwalającą na stosowanie w sprawach nią nieuregulowanych ustawy o świadczeniach rodzinnych ale jest ona obwarowana zastrzeżeniem, iż może to być stosowanie odpowiednie i winno dotyczyć spraw nieuregulowanych. Skoro pojęcie osoby samotnie wychowującej dziecko zostało uregulowane w ustawie o p.w.d.a.o.z.a. poprzez odesłanie wprost do definicji tego pojęcia w ustawie o świadczeniach rodzinnych, brak jest podstaw do zastosowania przy jego interpretacji innych przepisów ustawy o ś.r.
Stanowisko Sądu w kwestii interpretacji art. 3 pkt 17 ustawy o ś.r. znajduje wsparcie w poglądach orzecznictwa ( patrz; np. wyrok z dnia 16 maja 2006r. II SA/OL 113/06, nie publ. i z 23 sierpnia 2006r. II SA/Rz 1050/05, nie publ.)
Należy przy tym dodać, że Trybunał Konstytucyjny badał przepis art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych i wyrokiem z dnia 18 maja 2005 r., sygn. akt K 16/04, orzekł o jego niezgodności z Konstytucją RP oraz Konwencją o prawach dziecka, stwierdzając jednocześnie utratę jego mocy obowiązującej z dniem 31 grudnia 2005 r. W takiej sytuacji, pomimo orzeczenia o niekonstytucyjności przepisu, sądy i inne organy stosujące prawo mają obowiązek stosowania zaskarżonych przepisów przez cały okres ich pozostawania w mocy (patrz: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27.04.2005 r., P 1/05, OTK-A 2005/4/42 i z dnia 18.05.2005 r., K 16/04, OTK-A 2005/5/51).
Oznacza to , że organ nie mógł -jak to uczynił- odwoływać się dla wsparcia swego poglądu do nie obowiązującego jeszcze w dacie wydania zaskarżonej decyzji art.3 pkt 17 a ustawy o świadczeniach rodzinnych, którego zresztą interpretacja nie jest w orzecznictwie jednolita.
Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja narusza art. 3 pkt 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zw. z art. 2 pkt 5 lit a ustawy o postępowaniu wobec dłużników alimentacyjnych oraz zaliczce alimentacyjnej a to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy.
W postępowaniu ponownym organ weźmie pod uwagę ocenę prawną zawartą w wyroku i wyda rozstrzygniecie odpowiadające prawu, uwzględniając datę złożenia przez skarżąca wniosku o ustalenie prawa do zaliczki alimentacyjnej i wynikające z tego konsekwencje określone w art. 10 ust. 1 ustawy o p.w.d.a.o z.a., który przewiduje , że prawo do zaliczki ustala się począwszy od miesiąca, w którym u komornika sądowego został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją , do końca okresu zasiłkowego.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.
Z uwagi na jej negatywny charakter (odmowa przyznania prawa do zaliczki alimentacyjnej), Sąd odstąpił od określenia, czy i w jakim zakresie decyzja ta nie może być wykonana (art. 152 P.p.s.a.)