II SA/Rz 1167/25

II SA/Rz 1167/25 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2026-02-11
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-09-10
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Jolanta Kłoda-Szeliga
Paweł Zaborniak /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne
Policja
Skarżony organ
Komendant Policji
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2025 poz 636
art. 115a
Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 154 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2026 poz 143
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 135
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak /spr./ Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Jolanta Kłoda-Szeliga po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 11 lutego 2026 r. sprawy ze skargi B. A. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie z dnia 24 lipca 2025 r. nr 9/2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 4 lipca 2025 r. nr 1/25.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi B. A. (dalej: "Skarżący") jest decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w Rzeszowie (dalej: "KWP", "Organ odwoławczy" lub "Organ II instancji"), z dnia 24 lipca 2025 r. nr 9/2025 w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji własnej w sprawie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego.
Na podstawie administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że Komendant Powiatowy Policji w [...] (dalej: "Organ I instancji" lub "KPP"), po rozpoznaniu wniosku Skarżącego z dnia 3 listopada 2018 r. decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] odmówił wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W następstwie rozpatrzenia odwołania KWP decyzją z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję KPP z dnia [...] listopada 2018 r.
Wnioskiem z dnia 12 czerwca 2025 r. Skarżący zwrócił się do KPP o zmianę decyzji tego organu z dnia [...] listopada 2020 r. W podstawie prawnej wniosku powołał art. 154 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 572, ze zm., dalej: "k.p.a."). Podstawę żądania strony stanowił wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, opublikowany w dniu 6 listopada 2018 r. (Dz. U. z 2018 r. poz. 2102). KPP decyzją z dnia 4 lipca 2025 r. nr 1/25 odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] listopada 2020 r. wskazując w uzasadnieniu, że sprawa zakończyła się wydaniem decyzji ostatecznej KWP, od której Skarżący, pomimo właściwego pouczenia zawartego w tej decyzji nie złożył skargi do WSA w Rzeszowie. Ostateczność decyzji oznacza, że jest niepodważalna w toku administracyjnym, a co za tym idzie oznacza to, że nie przysługuje od niej odwołanie ani wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Ponadto strona nie wykazała ani interesu społecznego ani słusznego interesu strony, który przemawiałby za zastosowaniem art. 154 § 1 k.p.a.
W odwołaniu Skarżący zakwestionował decyzję KPP uznając ją za błędną i wydaną z naruszeniem prawa poprzez bezpodstawne uznanie, że strona nie wykazała interesu społecznego ani słusznego interesu strony.
Zaskarżoną decyzją Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 154 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Organu I instancji z dnia 4 lipca 2025 r.
Organ odwoławczy podtrzymał stanowisko Organu I instancji wskazując, że Organ l instancji rozstrzygnął sprawę wypłaty ekwiwalentu pieniężnego decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. i brak jest przesłanek do jej zmiany, przy czym strona nie skorzystała z możliwości wniesienia skargi do Sądu. Ponadto od dnia wydania decyzji przez Organ l instancji nie zmienił się stan prawny ani stan faktyczny sprawy. Nie wyszły również na jaw żadne okoliczności, które istniały w dacie orzekania mające wpływ na rozstrzygnięcie zawarte w treści decyzji, nieznane stronie lub organowi.
Organ odwoławczy odnosząc się do podstawy prawnej żądania Skarżącego wyjaśnił, Skarżący nie wykazał, aby za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawiał jego słuszny interes lub interes społeczny, co warunkuje uchylenie lub zmianę decyzji ostatecznej na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, w każdym czasie przez organ administracji publicznej, który ją wydał, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Oceny, czy strona nabyła prawo lub też nie nabyła prawa na mocy decyzji, należy dokonywać na podstawie decyzji ostatecznej. Strona nie nabywa prawa z decyzji ostatecznej, jeżeli decyzja ta odmawia przyznania stronie żądanych uprawnień lub pozbawia ją już posiadanych uprawnień. Przesłanki interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą wynikać ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Przy ocenie czy w danej sprawie występuje słuszny interes strony przemawiający za uchyleniem decyzji, należy rozważyć okoliczności, które pozwalają ustalić, że żądanie strony jest słuszne i zasługuje na społeczną akceptację, a nie subiektywne przekonanie strony o doznanej przez nią szkodzie. Zdaniem Organu odwoławczego wydanie decyzji zmieniającej decyzję Organu I instancji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., zmierzałoby do obejścia kwestii uchybienia terminu do złożenia odwołania przez Skarżącego. Rozpoznanie sprawy w trybie w art. 154 k.p.a. me może prowadzić do ponownego procedowania spraw, które zostały już załatwione decyzją ostateczną, a przedmiotem tego trybu jest wyłącznie ustalenie spełnienia przesłanek dopuszczalności zmiany lub uchylenia decyzji.
W skardze do WSA w Rzeszowie Skarżący zażądał uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz nakazania Organowi odwoławczemu rozpatrzenia jego wniosku i wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego przysługującego mu za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy, zgodnie z przelicznikiem 1/21 wynikającym z art. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r. poz. 636 ze zm., dalej: "u.P.").
W ocenie Skarżącego zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa, bowiem na skutek braku odniesienia się do istoty złożonego przez Skarżącego wniosku prowadzi do utrzymania w mocy decyzji niezgodnej z prawem, a ponadto opiera się również na błędnej interpretacji art 154 § 1 k.p.a.
Organy I i II instancji w ogóle nie odniosły się merytorycznie do wniosku, zasłaniając się ostatecznością decyzji z dnia [...] listopada 2020 r., która nie została zaskarżona do WSA. Skarżący wskazał, że powodem nieskorzystania ze środka zaskarżenia było działanie w zaufaniu do organu administracji, który błędnie przyjął, że art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 14 sierpnia 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych nadzorowanych przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych, o zmianie ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1610, dalej: "ustawa nowelizująca"), wyłącza prawo funkcjonariuszy zwolnionych przed 6 listopada 2018 r. do wyrównania ekwiwalentu za niewykorzystany urlop. Stanowisko to pozostaje w sprzeczności z utrwaloną linią orzeczniczą, wywodzącą skutki z wyroku TK z 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15, który usunął z systemu prawnego niekonstytucyjny przelicznik 1/30 części miesięcznego uposażenia uznając, że przepis ten, w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień, niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Sądy administracyjne orzekające na kanwie powołanego wyżej wyroku TK jednoznacznie opowiedziały się (za stanowiskiem TK) wskazując, że art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej nie odtwarza niekonstytucyjnego rozwiązania, lecz nakazuje ustalanie ekwiwalentu "na zasadach" wynikających z u.P. w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK, co wyklucza stosowanie przelicznika 1/30 również do stanów faktycznych sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału. Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do niedopuszczalnej wtórnej niekonstytucyjności oraz naruszenia zasady powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK.
Dlatego nie tylko sądy, ale także organy administracji publicznej, w tym organy Policji, winny dokonywać wykładni art. 115a u.P. w zw. z art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej zgodnie z Konstytucją RP. Mając powyższe na uwadze, obowiązek ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres przed dniem 6 listopada 2018 r. ustala się na zasadach wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed dniem 6 listopada 2018 r., co oznacza obowiązek obliczenia go wg zasad podanych w u.P. w brzmieniu ukształtowanym wyrokiem TK z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt K 7/15. Organy administracji, pomimo licznych orzeczeń potwierdzających dopuszczalność ponownego rozpoznania sprawy i dokonania wyrównania ekwiwalentu - nawet niezależnie od wzruszenia wcześniejszych decyzji - całkowicie pominęły tę argumentację.
Nadto organ bezpodstawnie odmówił zastosowania art. 154 § 1 k.p.a., błędnie uznając, że nie zachodzi ani słuszny interes strony, ani interes społeczny. Wypłata należnego świadczenia majątkowego pozostaje oczywiście w słusznym interesie skarżącego, a zapewnienie jednolitego i konstytucyjnie zgodnego traktowania funkcjonariuszy w analogicznych sytuacjach realizuje konstytucyjną zasadę równości wobec prawa oraz zaufania obywateli do państwa, co niewątpliwie mieści się w pojęciu interesu społecznego.
Podał również, że pozytywne rozpatrzenie jego wniosku było możliwe bez wzruszania decyzji ostatecznej, ale pozostawił to do uznania organu.
Decyzja KWP jest w jej ocenie niezgodna z prawem oraz głęboko niesprawiedliwa, niesłuszna i narusza podstawowe zasady dotyczące równego traktowania obywateli przez państwo prawa, nie wspominając już słusznym interesie
strony.
W odpowiedzi na skargę Organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje.
Skarga została przez Sąd uwzględniona z przyczyn wywiedzionych przez Stronę.
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267; zwana dalej P.u.s.a.). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143, zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Należy wstępnie przypomnieć, że Organy obu instancji odmówiły zastosowania w tej sprawie wobec wniosku Skarżącego art. 154 § 1 K.p.a., czyli przepisu pozwalającego na zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej, nie skutkującej nabyciem prawa przez stronę ustalonego jej treścią stosunku admmistracyjnoprawnego - uchylenie lub zmiana decyzji nietworzącej praw nabytych. Do ustawowych warunków uwzględnienia żądania opartego na art. 154 § 1 K.p.a. należy ustalenia czy za wnioskowaną przez stronę modyfikacją decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.
Przedmiotem wniosku Skarżącego opartego na przytoczonym przepisie K.p.a. była decyzja ostateczna Komendanta z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...], o odmówię wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji. W argumentacji wniosku Strona wyraźnie wskazała na skutki wyroku TK z dnia 30 października 2018 r., o sygn. akt K 7/15, w który stwierdzono: Ad. 115a ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067 oraz z 2018 r. poz. 106, 138, 416, 650, 730, 1039, 1544 i 1669) w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia, jest niezgodny z art. 66 ust 2 w związku z ad. 31 ust. 3 zdanie drugie Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.
Przede wszystkim, Strona skarżąca ma rację, iż decyzja administracyjna o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego w wysokości odpowiadającej treści tego orzeczenia TK nie odpowiada porządkowi konstytucyjnemu. Nie może budzić wątpliwości, także wobec utrwalonego w tej mierze orzecznictwa sądowoadministracyjnego, że nieodpowiadający Konstytucji RP część art. 115a u.P., nie mogła być dla Organów Policji podstawą orzeczenia w procesie stosowania prawa niezależnie od tego, czy rozstrzygnięcie dotyczy stanu faktycznego sprzed ogłoszenia orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego czy też zaistniałego po tej dacie. Orzeczenie Trybunału o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego typu postępowania (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2025 r., sygn. IlI OSK 1172/23, LEX nr 3983021, wyrok NSA z 1 października 2025 r., sygn. IlI OSK 487/22, LEX nr 3920231).
Zdaniem WSA, żądanie Skarżącego rozpatrzone przez Organ decyzją z dnia [...] listopada 2020 r., o nr [...], o odmowie wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, powinno zostać uwzględnione z zastosowaniem przytoczonego wyżej wyroku TK z dnia 30 października 2018 r. oraz art. 66 ust. 2 Konstytucji RP. Otóż zaakceptowanie jako prawidłowej wykładni przepisu art. 9 ust. 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach dotyczących wsparcia służb mundurowych zastosowanej w kwestionowanej w trybie art. 154 K.p.a. decyzji Komendanta, prowadziłoby do zgody na zaistnienie zjawiska tzw. "wtórnej niekonstytucyjności", które przejawia się tym, że ustawodawca powtarza rozwiązania normatywne uznane już uprzednio przez Trybunał za niekonstytucyjne. Naruszałoby to także zasadę powszechnej mocy obowiązującej wyroków TK, które wiążą również ustawodawcę. Dlatego, wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy za okres sprzed 6 listopada 2018 r. należało ustalić na zasadach wynikających z przepisów u.P. w brzmieniu obowiązującym przed 6 listopada 2018 r. Dla Sądu nie stanowi kwestii, iż Organ winien był posłużyć się aktualnie obowiązującym współczynnikiem ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy wynoszącym: 1/21. Przyjęta przez ustawodawcę wartość średnia, jako odwołująca się do zasad, o których mowa w art. 9 ust 1 ustawy o szczególnych rozwiązaniach, została uznana za ekwiwalentną względem 1 dnia urlopu wypoczynkowego i w pełni realizuje zasadę sprawiedliwości społecznej (art 2 Konstytucji RP). Po ustaleniu wysokości przysługującego skarżącemu ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop według podanych powyżej zasad należało określić różnicę pomiędzy kwotą wymaganą, a już wypłaconą (zob. wyrok NSA z 1 października 2025 r., sygn. III OSK 487/22, LEX nr 3920231), Pomimo, tego przy rozpoznawaniu wniosku Skarżącego Organy posłużyły się przepisami wyrażającymi wzorce niekonstytucyjne, czyli nieodpowiadające normom o najwyższej mocy prawnej.
Biorąc to pod uwagę w niniejszej sprawie wystąpiły przesłanki umożliwiające pozytywną dla skarżącego weryfikację decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, czyli instytucję z art. 154 K.p.a. Za wnioskowaną modyfikacją przemawia bowiem w sposób oczywisty interes społeczny, z którym jest zgodna wykładnia norm ustawodawstwa zwykłego, najpełniej realizująca dyrektywy przepisów Konstytucji RP. Zmiana lub uchylenie decyzji odmownej jest jednocześnie zgodna z interesem wnioskodawcy, skoro przeliczenie ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy i dodatkowy odbywałoby się według przelicznika finansowo odpowiadającego potrzebom strony skarżącej. Jednocześnie dla korzystnego dla strony zastosowania art. 154 K.p.a. nie ma znaczenia to, czy decyzja ma charakter związany, czy uznaniowy, istotne jest natomiast aby zastosowanie tego trybu nie doprowadziło do stanu niezgodnego z prawem. Ponadto, poprzez art. 154 § 1 k.p.a. może być zmieniona lub uchylona decyzja ostateczna prawidłowa, ale także decyzja wadliwa prawnie. Jeżeli przy uwzględnieniu interesu społecznego lub słusznego interesu strony możliwa jest taka zmiana decyzji, względnie jej uchylenie, która nie prowadzi do sprzeczności z powszechnie obowiązującą normą prawną, to nie można doszukiwać się przeszkód, do zmiany lub uchylenia decyzji o charakterze związanym. Koniecznym warunkiem jest to, aby całość systemu prawnego nie stała temu na przeszkodzie, co w niniejszej sprawie dostatecznie i przekonująco wykazano poprzez treść wyroku TK, z którym to orzeczeniem decyzja kwestionowana w trybie nadzwyczajnym jest ewidentnie sprzeczna.
Dlatego, WSA nie podziela stanowiska Organów w tej sprawie o braku prawnej możliwości zastosowania nadzwyczajnego trybu weryfikacji decyzji administracyjnych ostatecznych z art. 154 § 1 K.p.a. względem decyzji Komendanta o odmowie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy. Do stanowiska Organów nie przekonują powołane w ich decyzjach argumenty, a w tym zasada trwałości decyzji administracyjnej. Otóż w przekonaniu WSA motywy te nie są przekonujące za utrzymywaniem w obrocie prawnym decyzji sprzecznej z porządkiem konstytucyjnym (por. wyrok NSA z 18 września 2025 r., sygn. III OSK 641/25, LEX nr 3914883, wyrok WSA w Kielcach z dnia 28 maja 2025 r. o sygn. U SA/Ke 163/25, LEX).
W konsekwencji tych ustaleń prawnych jak i faktycznych, stwierdzić należało w oparciu o art. 1 P.u.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a., że zarówno zaskarżona decyzja KWP oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta, wydane zostały z naruszeniem przepisu art. 154 § 1 K.p.a. w zw. z art. 115a u.P., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, co w dalszej kolejności uzasadnia wyeliminowane ich z obrotu prawnego. Wytyczne dla Organów Policji, co do dalszego procedowania wynikają z wyłożonego stanowiska WSA, przesądzającego o dopuszczalności stosowania art. 154 § 1 K.p.a. wobec złożonego wniosku skarżącego. Ponownie rozpoznając sprawę konieczne będzie dostrzeżenie obowiązku organów władzy publicznej skrupulatnego przestrzegania potwierdzonych Konstytucją RP uprawnień do uposażenia funkcjonariusza publicznego.
Mając powyższe na względzie, WSA działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 oraz art. 119 pkt 2 P.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.