II SA/Po 616/25

II SA/Po 616/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-10
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-08-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Robert Talaga
Wiesława Batorowicz /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Sentencja
Dnia 10 grudnia 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie: Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Robert Talaga Protokolant: specjalista Edyta Rurarz-Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2025 roku sprawy ze skargi D. G. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 12 czerwca 2025 r., nr [...] w przedmiocie legalizacji obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] kwietnia 2025 r., nr [...], znak: [...]; II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem niniejszej sprawy jest skarga D. G. (zwanej dalej "skarżącą") na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwanego dalej "WWINB" lub "organem II instancji") z dnia 12 czerwca 2025 r., nr [...]. W decyzji tej utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (zwanego dalej "PINB" lub "organem I instancji") z dnia 17 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie zalegalizowania samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego z kotłownią przy ul. [...] w O., gm. O.. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o poniżej przedstawione okoliczności faktyczne i prawne. Wszystkie orzeczenia sądowe powołane w uzasadnieniu niniejszego wyroku są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl, chyba że wyraźnie zostanie wskazane inne źródło publikacji orzeczenia.
Na skutek denuncjacji, w dniu 18 października 2022 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę budynku gospodarczego na ww. nieruchomości. Ustalono, zgodnie z oświadczeniem właściciela obiektu – L. W. – że budynek ten, o wymiarach 4,55 m x 10,0 m i wysokości 3,20-4,30 m, konstrukcji murowanej z dachem jednospadowym konstrukcji drewnianej, powstał w latach 50-tych ubiegłego wieku, a od ok. 15 lat funkcjonuje w nim kotłownia służąca do ogrzewania budynku mieszkalnego. W dniu 19 grudnia 2022 r. do siedziby PINB wpłynął wniosek L. W. o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.
Decyzją z 5 października 2023 r., nr [...], znak [...], PINB zalegalizował samowolnie wybudowany budynek gospodarczy. Na skutek rozpoznania odwołania wniesionego przez jedną ze stron w tym postępowaniu, decyzją z dnia 15 stycznia 2024 r., nr [...], WWINB utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy stwierdził, że na gruncie przepisów obowiązujących w dacie powstania budynku, a więc w latach 50-tych ubiegłego wieku, wymagane było uzyskanie pozwolenia na budowę (rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli [t.j. Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216 z późń. zm.]). Zgodność samowoli budowlanej z prawem należy oceniać na czas jej legalizacji z uwagi na fakt, że celem regulacji jest doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem, a więc w czasie teraźniejszym, nie zaś do stanu prawnego, który utracił moc. Oczywistym jest, że obiekty budowlane powstałe kilkadziesiąt lat temu mogą nie spełniać współczesnych wymogów technicznych, a celem procedury legalizacyjnej jest doprowadzenie samowoli do stanu zgodnego z prawem. W przypadku samowoli budowlanej podstawową procedurę legalizacyjną przewiduje art. 48 i nast. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 725 z późn. zm., zwanej dalej "p.b."). W sprawie zaś złożono wniosek o przeprowadzenie uproszczonej procedury legalizacyjnej.
Data powstania budynku gospodarczego nie budzi sporu. W ocenie organu odwoławczego prawidłowo zastosowano uproszczoną procedurę legalizacyjną do tego budynku, pełniącego funkcje kotłowni, bowiem od zakończenia jego budowy upłynęło co najmniej 20 lat. Organ II instancji podkreślił, że co do zasady bez znaczenia w tym względzie pozostaje funkcja, jaką pełni dany obiekt budowlany. Uproszczona procedura legalizacyjna z art. 49f ust. 1 p.b. zakłada, że skoro obiekt funkcjonował przez tak znaczny czas (co najmniej 20 lat), to postępowanie można ograniczyć do oceny prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i zweryfikowania stanu technicznego budynku. W sprawie przedłożono oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, mapę inwentaryzacyjną powykonawczą i ekspertyzę techniczną. Z ekspertyzy wynika, że przedmiotowy budynek w obecnym stanie technicznym nadaje się w całości do eksploatacji oraz nie zagraża zdrowiu i życiu ludzi i może być bezpiecznie wykorzystywany z jego dotychczasowym sposobem użytkowania.
W wyniku rozpoznania skargi wniesionej przez skarżącą, która od początku była jedną ze stron postępowania administracyjnego, prawomocnym wyrokiem z dnia 18 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po 165/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję WWINB oraz PINB. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że ww. decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wątpliwości Sądu nie dotyczyły podstaw przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego. Zasadnie zainicjowano to postępowanie w trybie uproszczonym.
W ocenie sądu administracyjnego istota sporu, do jakiego doszło w sprawie, sprowadzała się do stwierdzenia, czy organy nadzoru budowlanego zasadnie dokonały legalizacji wspomnianego obiektu budowlanego, a przede wszystkim czy prawidłowo przyjęły, że z ekspertyzy technicznej przedłożonej przez L. W. wynika, że stan techniczny tego obiektu nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania.
Ekspertyza techniczna służy organom nadzoru budowlanego za podstawę do oceny, czy stan techniczny objętego rzeczonym postępowaniem obiektu budowlanego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Oczywiste powinno być zatem i to, że ów ekspertyza musi podlegać szczególnie wnikliwej ocenie ze strony organów nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył jednocześnie, że organy nadzoru budowlanego nie mogą bezrefleksyjnie zaakceptować konkluzji takiej ekspertyzy. W myśl art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., zwanej dalej "k.p.a."), każdy dowód musi zostać oceniony przez organ administracji publicznej.
Dwojakie wątpliwości Sądu wzbudziła ekspertyza przedłożona w toku postępowania legalizacyjnego. Po pierwsze, organy nadzoru budowlanego nie przeprowadziły żadnej oceny tego, czy osoba, która sporządziła rzeczoną ekspertyzę techniczną ma odpowiednie, to jest wystarczające uprawnienia budowlane względem obiektu budowlanego będącego jej przedmiotem, a konsekwentnie, czy sporządzona przez nią ekspertyza uwzględnia wszelkie istotne elementy tego obiektu. Ekspertyza wykazuje obecność instalacji elektrycznej i sanitarnej w obiekcie budowlanym. Na ten temat nie było żadnej analizy. W tych sprawach powinny wypowiedzieć się osoby o właściwych uprawnieniach.
Sąd uznał, że dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena przedłożonej ekspertyzy technicznej nie może być uznana za rzetelną i odpowiadającą wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd nie może w tej kwestii zastępować PINB ani WWINB, dlatego ta okoliczność jako pierwsza wymaga wyjaśnienia w ponownie przeprowadzonym postępowaniu.
Po drugie, sporządzona ekspertyza techniczna budziła także dalsze istotne wątpliwości co do treści i co za tym szło przydatności dowodowej. Z treści tej ekspertyzy wynika bowiem, że jednym z założeń przyjętych przy jej sporządzeniu była konstatacja, zgodnie z którą oceniany budynek wybudowany był znacznie wcześniej niż nadbudowa i przebudowa budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej. Przedstawiono przy tym zdjęcia budynku gospodarczego przed remontem i nadbudowy budynku mieszkalnego ul. [...]. Nie sposób było ocenić – bez wiadomości specjalnych, a zwłaszcza stanowiska osoby, która sporządziła rzeczoną opinię – na ile założenie to miało wpływ na stawiane w tej opinii wnioski, jednak z całą stanowczością uznać trzeba było, że przyjęcie takiego założenia wykraczało poza przedmiot samej ekspertyzy. Nie było bowiem tym przedmiotem ustalenie chronologii zdarzeń – wykonania poszczególnych obiektów budowlanych – i ocena znaczenia tejże chronologii dla spornego w sprawie obiektu budowlanego. Zresztą akcentowana w tym względzie w ekspertyzie okoliczność momentu nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego przy ul. [...] nie była nawet przedmiotem ustaleń organów nadzoru budowlanego. To natomiast organy nadzoru budowlanego mogłoby być ewentualnie uprawnione do oceny jakie znaczenie okoliczność ta ma dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy. Ekspertyza techniczna powinna ograniczać się jedynie do wykazania, czy stan techniczny spornego budynku stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne jego użytkowanie zgodne z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania – z uwzględnieniem zastanej sytuacji, a nie przyjmowanych przez osobę sporządzającą ekspertyzę założeń.
Skarżąca zwróciła uwagę na konieczność uwzględnienia wysokości i odległości komina spornego budynku wobec budynku mieszkalnego przy ul. [...], a także wobec znajdujących się w jego pobliżu drzew, jednakże na ówczesnym etapie, zważywszy na wykazane uchybienia, było przedwczesne. Do problematyki tej, po wyeliminowaniu wykazanych powyżej uchybień, powinny w pierwszej kolejności odnieść się organy nadzoru budowlanego uwzględniwszy zwłaszcza ekspertyzę techniczną, która odpowiadać będzie przepisom prawa, w tym sporządzona będzie (co organy wykażą) przez osobę lub osoby posiadające odpowiednie dla przedmiotu postępowania uprawnienia budowlane.
Sąd zobowiązał PINB, aby w ponownie przeprowadzonym postępowaniu uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku i wynikające z niej wskazania co do dalszego postępowania. Organ ten przede wszystkim miał odnieść się do tego, czy ekspertyza techniczna przygotowana przez osobę upoważnioną do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności konstrukcyjno-budowlanej w okolicznościach sprawy jest wystarczająca zarówno co do uprawnień osoby, która ją sporządziła, jak i co do jej treści. Organ ten uwzględnić miał także, że przy sporządzeniu dotychczasowej ekspertyzy w sposób nieuprawniony oparto się na założeniu odnoszącym się do chronologii powstania poszczególnych obiektów budowalnych lub ich części. Organ miał też wezwać L. W. do przedłożenia nowej lub uzupełnionej ekspertyzy technicznej w zakresie wynikającym z poczynionych tak ustaleń. W razie wydania decyzji, w której organ orzekałby o legalizacji spornego budynku, PINB z zachowaniem wymogów z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. miał wyczerpująco odnieść się do zarzutów skarżącej, w których zwraca ona uwagę na potrzebę uwzględnienia wysokości i odległości komina spornego budynku wobec jej budynku mieszkalnego, a także wobec znajdujących się w jego pobliżu drzew. Organ I instancji miał także jednoznacznie określić budynek, którego dotyczy postępowanie, zważywszy na to, że na działce nr [...] znajdują się dwa budynki gospodarcze.
Postanowieniem z dnia 14 października 2024 r., nr [...], znak: [...], PINB wezwał L. W. do usunięcia niekompletności dokumentów legalizacyjnych, poprzez przedłożenie nowej lub uzupełnionej ekspertyzy technicznej do dnia 28 lutego 2025 r., w której uwzględni się ocenę prawidłowości wykonanych robót pod względem konstrukcyjno-budowlanym sporządzoną przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje, a także ocenę instalacji znajdujących się wewnątrz budynku gospodarczego.
Dnia 28 lutego 2025 r. L. W. przedłożył uzupełnioną ekspertyzę budynku gospodarczego. W ekspertyzie wskazano uprawnienia mgr inż. M. M. w specjalności konstrukcyjno-budowlanej. W treści ekspertyzy podkreślono, że budynek jest w bardzo dobrym stanie. Przed trzema laty przeprowadzono remont i wymieniono połać dachową. Zamieniono papę na dachówkę. Ponadto komin, jego parametry odpowiadają normom określonym Polskiej Normie PN-89/B-10425. Jest on wyniesiony ponad połać dachową wyżej niż jest to wymagane. Komin znajduje się w odległości 10,10 m od budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce. Dnia 5 lutego 2025 r. przeprowadzono okresową kontrolę stanu technicznego komina. Nie ma żadnych zastrzeżeń. Co do drzewa wiszącego nad kominem, biegły stwierdził, że ma ono około 30 lat, a budynek stoi od lat 50-tych minionego wieku. Właściciel drzewa powinien je przycinać, aby nie zachodziła ingerencja w prawi własności L. W..
Decyzją z dnia 17 kwietnia 2025 r., nr [...], znak: [...], PINB zalegalizował samowolnie wykonany budynek gospodarczy z kotłownią przy ul. [...] w O.. W uzasadnieniu decyzji PINB przywołał niekwestionowane dotąd ustalenia – budynek gospodarczy z kotłownią powstał w warunkach samowoli budowlanej w latach 50-tych XX wieku. Przedłożona do akt ekspertyza wykazała, zdaniem PINB, że budynek spełnia wszystkie wymagania techniczne. Mowa jest o branży budowlanej, sanitarnej oraz elektrycznej.
W kwestii komina znajdującego się w granicy z działką sąsiednią, PINB stwierdził, że znajduje się on w odległości przepisowej. Komin jest wyniesiony 152 cm ponad połać dachową. Komin jest wykonany z cegły klinkierowej. Komin znajduje się w odległości 10,10 m od budynku mieszkalnego na działce sąsiedniej.
PINB podniósł, że autorzy poszczególnych analiz objętych ww. ekspertyzą posiadają wymagane prawem uprawnienia w swoich branżach. Oznacza to, że ustalenia poczynione przez nich są wiarygodne.
W kwestii odległości komina od drzewa stojącego na działce sąsiedniej, PINB podniósł za biegłym, że drzewo zostało zasadzone po ulokowaniu budynku gospodarczego. To właściciel tego drzewa ma obowiązek przycinać jego koronę, aby nie dochodziło do jego kontaktu z kominem.
Skarżąca, reprezentowana przez pełnomocnika – ad T. – wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. Skarżąca podniosła zarzuty skoncentrowane na braku wyczerpującej oceny materiału dowodowego, bowiem ekspertyza nie opiera się na precyzyjnych wyliczeniach parametrów budynku. Dotyczy to głównie komina. Zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie zaskarżonej decyzji w takim kształcie.
Decyzją z dnia 12 czerwca 2025 r., nr [...], WWINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji WWINB podniósł, że ekspertyza przedłożona do akt sprawy jest kompletna – zawiera wszystkie wymagane części. Autorzy każdej z tych części posiadają uprawnienia do ich sporządzenia. Analiza ekspertyzy nie pozostawia żadnych wątpliwości co do tego, że budynek gospodarczy z kotłownią spełnia wymagania do dalszego funkcjonowania.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest komin. Komin jest ulokowany w południowo-zachodniej części budynku, niemalże bezpośrednio w granicy z działką sąsiednią. Ekspertyza wskazuje na zgodność posadowienia komina z Polską Normą PN-89/B-10425. Komin nie ma wewnętrznego otynkowania, jego wysokość, użyta zaprawa, cegła klinkierowa o znacznie większej wytrzymałości i odporności na czynniki wchodzące w skład spalin niż zalecenia z ww. normą, a także odległości od zabudowań sprawiają, że komin musi zostać uznany za zrealizowany w prawidłowy sposób. Nie tylko odległość od zabudowań, ale też od drzewa, jest zachowana. Wiek drzewa można określić na ok. 30 lat. Drzewo stoi w odległości 4,75 m od komina, ale zostało ono posadzone w momencie, kiedy budynek gospodarczy wraz z kominem już istniały.
Skarżąca, reprezentowana przez ww. adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję organu II instancji, domagając się uchylenia decyzji WWINB oraz PINB, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego. Podniesiono zarzut naruszenia:
1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy przedmiotowa decyzja zapadła w wyniku błędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy, przyjętych za jego podstawę, a polegających na bezzasadnym przyjęciu, iż stan techniczny budynku gospodarczego z kotłownią nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie, podczas gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy przeczy takiemu przyjęciu, w szczególności twierdzenia podnoszone przez skarżącą odnoszące się przede wszystkim do wysokości komina na budynku gospodarczym względem wysokości, na której znajdują się okna budynku mieszkalnego skarżącej, czy znajdującej się w bezpośrednim sąsiedztwie komina korony drzewa, a także zasięgnięta w przedmiotowej sprawie ekspertyza techniczna, która nie daje podstaw do przyjęcia, że samowolnie wybudowany budynek nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym sposobem użytkowania, albowiem jest niepełna gdyż nie zawiera precyzyjnych i szczegółowych danych w zakresie dokonanych pomiarów, a także nie przedstawia punktów pomiarowych obranych przez autora ekspertyzy, co nie pozwala ma weryfikację dokonanych pomiarów i tym samym wydanej w tymże zakresie ekspertyzy, a nadto nie wyjaśnia czy usytuowanie komina na budynku gospodarczym zgodne jest z Polską Normą PN-89N/B-10425;
2) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. polegający na bezzasadnym utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy zgromadzony w spawie materiał dowody wskazuje, iż usytuowanie komina na budynku gospodarczym narusza warunki określone w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 1225 z późn. zm., zwanego dalej "r.w.t."), w ten sposób, że nie zostaje zachowana wymagana odległość pomiędzy wylotem komina a najbliższym skrajem korony drzewa znajdującego się na nieruchomości skarżącej, która to okoliczność przeczy przyjęciu, iż stan techniczny budynku gospodarczego z kotłownia, którego dotyczyło uproszczone postępowanie legalizacyjne nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala na bezpieczne użytkowanie obiektu budowlanego zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania;
3) art. 7 w związku z art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, co skutkowało uznaniem, że stan techniczny budynku gospodarczego nie stwarza zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi oraz pozwala bezpieczne użytkowanie obiekty zgodnie z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania, a to z pominięciem wniosków zawartych w ekspertyzie technicznej , zgodnie z którą odległość od drzewa skarżącej od komina L. W. wynosi 4,75 m , a to stoi w sprzeczności z ww. rozporządzeniem.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że zgromadzony materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji z 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Komin znajdujący się na budynku stwarza zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi. W ekspertyzie brakuje danych pomiarowych. Nie wiadomo skąd wzięły się wyniki przyjęte w ekspertyzie, skoro jej autor nie wskazał miejsc, od jakich zaczął liczyć te odległości. Dotyczy to zarówno odległości od budynku, okien tego budynku i drzewa. W pozostałym zakresie uzasadnienie skargi odpowiada uzasadnieniu odwołania od decyzji PINB.
W odpowiedzi na skargę WWINB wniósł o jej oddalenie. Organ II instancji podtrzymał stanowisko, jakie zajął w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawę w dniu 10 grudnia 2025 r. stawił się pełnomocnik substytucyjny skarżącej – apl. ad. S.. Za organ II instancji nie stawił się nikt, pomimo zawiadomienia o terminie rozprawy. Wyrok został ogłoszony po zamknięciu rozprawy i odbyciu narady.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie twierdzenia były zasadne.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując, jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Kognicja sądów administracyjnych obejmuje m.in. sądową kontrolę decyzji administracyjnych, o czym mowa w art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., w zakresie realizowanej kontroli, Sąd nie jest związany zarzutami podniesionymi w skardze, w związku z czym nie wyznaczają one kierunku analizy podejmowanej przez Sąd. Innymi słowy, Sąd jest zobowiązany do wzięcia pod uwagę wszelkich okoliczności sprawy, mających wpływ na wynik sprawy, choćby strona skarżąca nie podniosła ich w skardze.
Przedmiotem skargi jest ocena zgodności z prawem decyzji WWINB, utrzymującej w mocy decyzję PINB w przedmiocie zalegalizowania budynku gospodarczego z kotłownią przy ul. [...] w O.. W wyniku przeprowadzonej kontroli sądowej, Sąd doszedł do przekonania o tym, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja PINB, nie odpowiada prawu. Twierdzenie Sądu wynika z poniższej argumentacji.
Zanim jednak Sąd przejdzie do zasadniczych rozważań nad istotą sprawy należy wyraźnie wyartykułować to, że Sąd w składzie orzekającym jest związany oceną prawną i zaleceniami co do dalszego postępowania, jakie tut. Sąd sformułował w swoim prawomocnym wyroku z dnia 18 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po 165/24. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a.: "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Zacytowany przepis wyraża normę prawną ustanawiającą zasadę, że jeżeli w postępowaniu sądowoadministracyjnym zapadło już prawomocne orzeczenie sądu administracyjnego, to stanowisko, jakie zostało w nim zajęte, jest wiążące dla organu administracji publicznej, i jeżeli nie zaszły okoliczności uzasadniające odstąpienie od tego stanowiska – zmiana stanu faktycznego, prawnego albo podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny – to organ administracji publicznej jest zobowiązany z urzędu uwzględnić takie stanowisko. Innymi słowy, organ administracji publicznej ma obowiązek postępować według zaleceń sądu administracyjnego, aby rozstrzygnąć sprawę co do jej istoty. Norma art. 153 p.p.s.a. nie determinuje rozstrzygnięcia organu w tym znaczeniu, że po wyroku uchylającym może zostać wydana decyzja o tożsamej treści, jak decyzja wcześniej uchylona. Nie oznacza to jednak, że organ administracji publicznej ponownie rozpoznający sprawę może pominąć zalecenia wynikające z wyroku sądu administracyjnego, bowiem do ich uwzględnienia jest wyraźnie zobligowany na mocy art. 153 p.p.s.a. (wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 1872/12). Jeżeli organ administracji publicznej uchyli się od obowiązku realizacji zaleceń, jakie skierował do niego sąd administracyjny albo przyjmie odmienną wykładnię przepisów prawa niż przeprowadził ją sąd, świadczy to o wadliwości decyzji, co kwalifikuje ją do uchylenia w ponownie toczącym się postępowaniu sądowoadministracyjnym (zob. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2669/15).
Tutejszy Sąd w wyroku 18 lipca 2024 r. o sygn. akt II SA/Po 165/24 stwierdził, że organy administracji publicznej orzekające w niniejszej sprawie (rozpoznawczy i odwoławczy) dopuściły się naruszeń przepisów prawa procesowego, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Otóż, Sąd stwierdził, iż organy uchyliły się od oceny, czy przedłożona przez L. W. ekspertyza została sporządzona w całokształcie przez osobę do tego uprawnioną. Ponadto Sąd uznał za niewłaściwe zajmowanie przez autora ekspertyzy stanowiska co do chronologii zdarzeń budowlanych, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie zakreśliły takiego wymogu w zleceniu przedłożenia ekspertyzy.
Do akt sprawy w ponownie przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym przedłożono ekspertyzę, w której poszerzono jej treść o zagadnienia prawidłowości wykonania sieci elektrycznej oraz kwestii sanitarnych. W tym zakresie, poszczególne części zostały sporządzone przez osoby do tego uprawnione. W ekspertyzie znajdują się bowiem kopie decyzji administracyjnych o nadaniu autorom poszczególnych jej części uprawnień przez właściwe organy. Ponadto w ekspertyzie zaniechano rozważań nad chronologią zdarzeń budowlanych, co prowadzi do ostatecznego wniosku, że PINB oraz WWINB dopełnili obowiązku z art. 153 p.p.s.a. Pod tym względem, nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji. Niezależnie od tej konstatacji, nie sposób stwierdzić, aby okoliczności sprawy oraz przedłożona ekspertyza pozwalały w tej chwili na wydanie decyzji o zalegalizowaniu samowolnie wykonanego w latach 50-tych budynku gospodarczego z kotłownią.
Tak jak wspomniano w poprzednim akapicie, do akt sprawy przedłożono uzupełnioną ekspertyzę budowlaną. Tylko jej część budowlana budzi poważne wątpliwości Sądu w składzie orzekającym. Warto rozpocząć od analizy dokonanej przez autora części budowlanej, w której dokonuje się oceny stanu technicznego budynku gospodarczego wraz z kotłownią. Zanim Sąd rozwinie tę myśl, należy nadmienić, że zarówno organy nadzoru budowlanego (PINB oraz WWINB), jak i główny autor ekspertyzy, posiadają fachową wiedzę z zakresu budownictwa oraz architektury. Tej wiedzy nie posiadają strony postępowania administracyjnego, a także tut. Sąd. W ekspertyzie dokonano analizy stanu technicznego budynku gospodarczego (k. 195 akt administracyjnych organu I instancji). Jest to jednak analiza niepoddająca się weryfikacji. Tutejszy Sąd w sprawie o sygn. akt II SA/Po 165/24 silnie akcentował, jak ważna jest swobodna ocena materiału dowodowego, co wynika z art. 80 k.p.a. Tymczasem tekst przedstawiony w ekspertyzie nie jest poparty żadnym materiałem źródłowym. Nie ma żadnego badania popartego np. materiałem fotograficznym, nie ma żadnych obliczeń, żadnych danych, które chociażby pozwoliły na stwierdzenie z jakiego materiału wykonany jest budynek gospodarczy. Wszystko stanowi właściwie gołosłowne sprawozdanie, ale nie poddaje się ono weryfikacji. Autor ekspertyzy przedstawił analizę, która może w zasadzie pasować do dowolnego obiektu budowlanego. Sąd rozumie, że powołany autor sporządza ekspertyzę dla organu nadzoru budowlanego, który to organ posiada wiedzę równie fachową, ale to nie oznacza, że organ ten może zbagatelizować zasadę przekonywania strony postępowania związaną z zasadą swobodnej oceny materiału dowodowego. Obecny kształt ekspertyzy budowlanej wymusza w zasadzie na organach nadzoru budowlanego bezrefleksyjne przyjęcie ustaleń poczynionych w jej treści jako pewnik, aksjomat. W takiej sytuacji, ciężar postępowania wyjaśniającego przenosi się z organu administracji publicznej na podmiot, który nawet nie bierze udziału w tym postępowaniu – na autora ekspertyzy. Taki stan rzeczy nie może mieć miejsca (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Go 84/25).
Druga okoliczność, jaka wzbudziła poważne wątpliwości Sądu w składzie orzekającym to analiza poświęcona kominowi, jaki znajduje się niemalże w granicy działek należących do L. W. i skarżącej. W tym miejscu należy podkreślić, że niezasadne są te zarzuty skargi, które dotyczą odległości komina od zabudowań, jak i wysokości komina. Autor ekspertyzy, w tym przypadku, prawidłowo powołał normę budowlaną PN-89/B-10425. W treści tej normy jest mowa o tym, że komin powinien być wyniesiony co najmniej 60 cm ponad połać dachową. W niniejszej sprawie jest to ponad 150 cm.
W kwestii odległości komina od zabudowań trzeba zaznaczyć, że przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie reguluje tego zagadnienia. Zapewne z tego powodu biegły za pierwszym razem wskazał na ciąg zdarzeń budowlanych, dla wykazania prawidłowości pobudowania. Odległość 10,10 mb jest prawidłowo ustalona, co można stwierdzić na podstawie geoportalu. Nie jest więc tak, że omawiane aktualnie ustalenia nie poddają się weryfikacji. Sposób wykonania komina, jego wymiary, szerokość jego otworu, zostały prawidłowo określone, zbadane przez autora ekspertyzy. Prawidłowo zatem stwierdzono, że pod względem konstrukcyjnym komin nie budzi żadnych zastrzeżeń. Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela ten pogląd, odrzucając tym samym niektóre zarzuty i twierdzenia skarżącej.
Skarga jednak zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na brak spełnienia przez budynek wymogu z § 266 ust. 4 r.w.t. Powołany przepis stanowi: "Między wylotem przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew dorosłych należy zapewnić zachowanie odległości co najmniej 6 m, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8". Mając na uwadze to, że komin jest integralną częścią budynku gospodarczego, ponieważ w swojej strukturze budynek ten zawiera kotłownię, to wymóg z § 266 ust. 4 r.w.t. dotyczy tym samym również budynku. W niniejszej sprawie ustalono, że pomiędzy wylotem z przewodu spalinowego i dymowego a najbliższym skrajem korony drzew, a właściwie drzewa na działce skarżącej, jest mniej niż 6 m. Ściślej mówiąc, jest to odległość 4,75 m i ta odległość istnieje pomiędzy wylotem z przewodu kominowego i spalinowego z pniem drzewa. Oczywistym jest zatem to, że odległość od skraju korony drzewa nie ma normatywnej wartości. To oznacza oczywistą niezgodność z § 266 ust. 4 r.w.t.
Omawiając ww. niezgodność, należy przede wszystkim stwierdzić, że nieistotną okolicznością w niniejszej sprawie jest ustalenie dotyczące pierwszeństwa ulokowania budynku gospodarczego i drzewa. Nie budzi wątpliwości przecież to, że budynek istnieje od lat 50-tych XX wieku. Tej okoliczności nikt nie kwestionuje. Zaskakujące są natomiast ustalenia autora ekspertyzy – fachowca z zakresu budownictwa i architektury – w przedmiocie wieku drzewa. W ekspertyzie nie ma informacji o uprawnieniach tego autora w zakresie dendrologii, które bez przeszkód pozwalają na konstatację, że drzewo ma ok. 30 lat, a więc rośnie ono dawno po ulokowaniu budynku. Jednocześnie na tę okoliczność, tj. ustalenie wieku drzewa, nie przeprowadzono żadnych badań. Jest to ustalenie "na oko", bowiem nie ma to żadnego pokrycia w jakimkolwiek materiale. Nie ma nawet zdjęcia ze słojami, które pozwoliłyby na ustalenie przybliżonego wieku drzewa. Tak czy inaczej, te ustalenia są całkowicie pozbawione jakiegokolwiek sensu, ponieważ jedną z zasad ogólnych prawa budowlanego jest to, że samowola budowlana jest oceniana co do zasady w ramach zgodności z obecnie obowiązującymi przepisami prawa. To oznacza, że ocena, czy budynek gospodarczy z kotłownią przy ul. [...] w O. odpowiada wymogom określonym w art. 49g ust. 2 pkt 3 p.b., powinna dotyczyć stanu na dzień orzekania przez organ nadzoru budowlanego. W przepisie art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. b p.b. mowa jest o zgodności z dotychczasowym lub zamierzonym sposobem użytkowania. Skoro L. W. użytkuje budynek na cele gospodarcze, ale także i kotłowni (od 15 lat), to ekspertyza musi wykazywać zgodność z przepisami technicznymi, dla zapewnienia zgodności z dotychczasowym sposobem użytkowania. Wymóg dla komina wynika m. in. z § 266 ust. 4 r.w.t. Ważne jest zatem nie to, czy drzewo rosło w danym miejscu przed czy po ulokowaniu spornego budynku, tylko to, czy zachodzi zgodność w zakresie odległości otworu przewodu dymowego i spalinowego od skraju korony drzewa, należącego do skarżącej. Na tym powinien skupić się autor ekspertyzy, a więc i także organy nadzoru budowlanego, co wynika z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.
Niewątpliwie, pomiędzy otworem spalinowym i dymowym a skrajem korony drzewa skarżącej nie ma normatywnej odległości. Pojawiają się jednakże dodatkowe zagadnienia, które mogą jeszcze wpłynąć na wydanie decyzji odpowiadającej oczekiwaniom L. W.. Przede wszystkim warto nadmienić, że każdy właściciel drzew ma obowiązek pielęgnowania ich. Na zdjęciach dołączonych do ekspertyzy (k. 192 akt administracyjnych organu I instancji) widać, jak gałęzie klonu (gatunek określony według autora ekspertyzy o nieujawnionych uprawnieniach dendrologicznych) zwisają nad otworem kominowym. L. W. może oczekiwać usunięcia gałęzi przez skarżącą, a w razie bezskutecznego wezwania jej do przycięcia gałęzi, może sam je usunąć (przepisy rzeczowego prawa cywilnego).
Sąd dostrzegając powagę instytucji procedury uproszczonej legalizacji samowoli budowlanej, wartość przedmiotów prawa, jakimi są drzewo oraz budynek gospodarczy wraz z kotłownią, jest świadomy tego, że problemem w niniejszej sprawie jest wyłącznie spełnienie wymogu z § 266 ust. 4 r.w.t., a także wyczerpująca analiza stanu technicznego budynku poparta materiałem źródłowym, poddającym się weryfikacji. Gdyby komin na budynku gospodarczym z kotłownią, należący do L. W., był ulokowany w innym miejscu dachu, przy jednoczesnym spełnieniu wymogów z normy budowlanej PN-89/B-10425, a lokalizacja komina odpowiadałaby normie z § 266 ust. 4 r.w.t., wówczas nie byłoby wątpliwości o konieczności dokonania legalizacji samowoli budowlanej.
Zapadłe decyzje WWINB oraz PINB są przedwczesne, ponieważ ekspertyza budowlana posiada liczne niedoskonałości. Organy nadzoru budowlanego zasadniczo powtórzyły rozważania autora ekspertyzy budowlanej, co do przepisów prawa cywilnego, do czego autor ten nie był i nie jest uprawniony. Sporządzając ekspertyzę budowlaną, autor powinien ustalić wyłącznie wymagania określone w art. 49g ust. 2 pkt 3 lit. a i b p.b. Nie może on wypowiadać się na temat stosowania przepisów prawa, które mają rozstrzygnąć kwestie sporne. W niniejszej sprawie organy przyjęły te rozważania jako własne, ale było to działanie nieuprawnione. Ponadto ekspertyza w części poświęconej stanowi technicznemu budynku gospodarczego, nie poddaje się weryfikacji. Tym samym organy nie mogły skutecznie zastosować art. 80 k.p.a., przez co naruszyły art. 7 k.p.a.
Zasada pewności prawa, która jest elementem konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, wymaga od organów nadzoru budowlanego, aby w sprawie, której przedmiotem jest obiekt istniejący (bezprawnie) co najmniej od 70 lat, podpowiedzieć L. W., jakie są możliwości faktyczne i prawne, w celu doprowadzenia do zalegalizowania obiektu budowlanego. Konflikt sąsiedzki, jaki ewidentnie zaistniał między L. W. a skarżącą, nie powinien wpływać na prawa i obowiązki żadnej ze stron, które organ, jako arbiter, powinien rozsądnie ukształtować. PINB oraz WWINB cały czas są związani zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, a w szczególności tymi, które mają na celu łagodzenie nierównej pozycji organu względem obywatela.
Mając powyższe na uwadze, Sąd doszedł do przekonania o zasadności skargi. Organy obydwóch instancji naruszyły przepisy procesowe w zakresie, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy – art. 80 w związku z art. 7 k.p.a. W związku z tym Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (pkt I sentencji decyzji).
O kosztach postępowania sądowego orzeczono, na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 535) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1964 z późn. zm.). Sąd zasądził dla skarżącej zwrot kosztów w wysokości 997 zł, na co złożyły się następujące składniki: 500 zł – wysokość wpisu stałego od skargi, 480 zł – opłata za czynności adwokata, reprezentującego skarżącą przed sądem administracyjnym I instancji oraz 17 zł – opłata od pełnomocnictwa (pkt II sentencji wyroku).
Ponownie rozpoznając sprawę, organ I instancji będzie się kierować wiążącą oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd w uzasadnieniu niniejszego wyroku. Przede wszystkim PINB wezwie L. W. do przedłożenia w rozsądnym terminie ekspertyzy budowlanej, w której analiza stanu technicznego budynku gospodarczego przy ul. [...] w O. będzie kompletna i poparta danymi szczegółowymi, opierająca się o materiał źródłowy. Ponadto PINB będzie miał na uwadze ewentualne starania L. W. ukierunkowane na spełnienie wymogu z § 266 ust. 4 r.w.t., dotyczące np. oddalenia komina od skraju korony drzewa, należącego do skarżącej. PINB będzie także pamiętać o tym, że gdy będzie wydawać ponownie decyzję administracyjną w niniejszej sprawie, to będzie oceniać stan techniczny budynku z wymaganiami obowiązującymi w dniu wydawania tejże decyzji. Rozważania o pierwszeństwie lokacji drzewa czy budynku są bezprzedmiotowe.