II SA/Rz 1138/23

II SA/Rz 1138/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-22
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Maria Mikolik /sprawozdawca/
Paweł Zaborniak /przewodniczący/
Piotr Godlewski
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 619/24 - Wyrok NSA z 2025-04-29
Skarżony organ
Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku
oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 3
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 1378
art. 2 pkt 13
Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Piotr Godlewski AWSA Maria Mikolik /spr./ Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2023 r. sprawy ze skargi P. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.415/523/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy terenu - skargę oddala -
Uzasadnienie
II SA/rz 1138/23
UZASADNIENIE
Przedmiotem skargi P. sp. z o.o. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 11 kwietnia 2023 r. nr SKO.415/523/2022 w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Jak wynika z akt sprawy, Wójt Gminy [...] decyzją z 5 października 2022 r. nr RZP.6730.1.77.2022.KG odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pn.: "Budowa zespołu magazynów energii" na części działki nr ew. gr. [...] położonej w miejscowości H.
Organ pierwszej instancji stwierdził, że teren objęty wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie spełnia wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Organ pierwszej instancji uznał za nie spełniony także warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy, tj. warunek dostępu terenu do drogi publicznej. Organ pierwszej instancji stwierdził, że tak wskazany dostęp do drogi publicznej nie może stanowić zarówno prawnego, jak i rzeczywistego dojazdu, gdyż wskazane drogi wewnętrzne gminne nie są zorganizowane w terenie, nie istnieją na całej swojej długości, częściowo stanowią las, przejazd na różnych odcinkach jest szutrowy, ziemny i trawiasty, w żadnym wypadku drogi te nie są przystosowane do przejazdu ok. 20 tonowych ciężarówek przewożących ok. 15 tonowe moduły, które nie będą w stanie wymanewrować po ciasnych zakrętach oraz nie zmieszczą się na wąskich odcinkach, które posiadają miejscami szerokość nawet jedynie ok. 1,80 m. Ponadto inwestycja o charakterze usługowym z prawnego punktu widzenia nie może być obsługiwana poprzez indywidualny zjazd.
Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o. z/ s w [...] zarzucając naruszenie przepisy prawa procesowego, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztwa, co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za uchyleniem decyzji organu pierwszej instancji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa z uwagi na ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi;
- art. 7a § 1 k.p.a. polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów zarówno stron, jak i osób trzecich.
Zarzucono również naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię i nieprawidłowe przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, podczas gdy z treści normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt 1 i 2.
SKO w Rzeszowie wskazaną na wstępie decyzją z 11 kwietnia 2023r działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej: k.p.a.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 ze zm., dalej: u.p.z.p.) utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu Kolegium, po powołaniu przepisów art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 stwierdziło, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza daje podstawę do stwierdzenia, iż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu dla wnioskowanej inwestycji. W obszarze analizowanym znajdują się tereny o przeznaczeniu głównie rolnym i leśnym oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. Budowa zespołu magazynów energii elektrycznej nie jest tym samym zgodna z funkcją otoczenia. Nie można także nie przyznać racji argumentacji Wójta Gminy [...], że tego typu zabudowa jest uciążliwa dla najbliższego sąsiedztwa i dopuszczenie jej wprowadziłoby chaos i dysharmonię w istniejącym zagospodarowaniu najbliższych terenów oraz, że lokalizacja wnioskowanego zespołu magazynów energii mogłaby zahamować rozwój mieszkalnictwa w najbliższym sąsiedztwie.
Kolegium stwierdziło również, że argumentacja organu I instancji, dotycząca braku spełnienia wymogu dostępu do drogi publicznej jest godna przyjęcia.
P. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 11 kwietnia 2023r., nr SKO.415/523/2022 zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
- art. 7 w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a zwłaszcza faktu, iż w przypadku budowy instalacji związanej z odnawialnymi źródłami energii, nie jest konieczne spełnienie warunku tzw. dobrego sąsiedztw oraz dostępu do drogi publicznej co w konsekwencji oznacza znaczne utrudnienie budowy jakiejkolwiek inwestycji związanej z odnawialnymi źródłami energii, a także całkowite pominięcie okoliczności, iż interes społeczny przemawia za wydaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, ponieważ rozwój odnawialnych źródeł energii uzasadniony jest potrzebami społeczeństwa w szczególności jeżeli weźmiemy pod uwagę ciągłe zapotrzebowanie na energię elektryczną i rozwój technologii odnawialnych źródeł energii jakim jest energia fotowoltaiczna, które posiadają szereg zalet powodujących ich wyższość nad źródłami konwencjonalnymi;
- art. 7a § 1 k.p.a., polegające na rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść skarżącego, mimo braku spornych interesów zarówno stron jak i osób trzecich;
- art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach aktów prawnych, takich jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych, zmieniające i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii.
Skarżąca postawiła również zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik spawy, tj.:
- art. 61 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe uznanie, że w przedmiotowej sprawie do wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest łączne spełnienie wszystkich warunków wskazanych w ust. 1 wzmiankowanego przepisu, podczas gdy z treści ww. normy wprost wynika, że w przypadku inwestycji dotyczącej odnawialnych źródeł energii, nie jest niezbędne spełnienie warunków z ust. 1 pkt I i 2 ustawy;
- art. 61 u.p.z.p., poprzez jego bezpodstawne niezastosowanie a w konsekwencji odmowę wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy w sytuacji, gdy zostały spełnione wszystkie przesłanki, od których ustawodawca uzależnił jej wydanie;
- art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 3 u.p.zp. w zw. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że wyłączenie względem instalacji odnawialnego źródła energii na podstawie art. 61 ust. 3 u.p.z.p. obowiązuje tylko względem instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW, podczas gdy taka wykładnia jest całkowicie nieprawidłowa i stanowi niedopuszczalne tworzenie norm prawnych przez organ, które z przepisów w żadnej mierze nie wynikają, a mianowicie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. jasno wynika, że zasady dobrego sąsiedztwa nie stosuje się do "linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii", a więc wszelkich instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. ustawy, bez względu na ich moc, a systemowa wykładnia limitująca powyższe wyłączenie do instalacji o mocy nieprzekraczającej 100 kW nie jest w żadnej mierze uzasadniona, w szczególności nie odpowiada ratio legis nowelizacji art. 61 ust. 3 u.p.z.p., mającej na celu przecięcie sporu orzeczniczego, czy instalacje OZE stanowią urządzenia infrastruktury technicznej.
W związku z ww. zarzutami Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta [...] z 5 października 2022 r. nr RZP.6730.l.77.2022.KG, a także o zwrot kosztów postępowania, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę SKO w Rzeszowie wniosło o jej oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.; zwana dalej w skrócie P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).
Sąd po rozpoznaniu sprawy w wyżej wskazanych granicach doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji Skarżąca mimo stosownego wezwania nie wykazała, że przedmiotowa inwestycja spełnia wymogi do przewidzianego w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. zwolnienia z obowiązku spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W konsekwencji uprawnione było stwierdzenie Organów I oraz II instancji, że z uwagi na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. pkt 1 u.p.z.p. należało Skarżącej odmówić ustalenia warunków zabudowy.
Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w wersji obowiązującej na dzień wydania zaskarżonej decyzji, przepisów ust. 1 pkt 1 (zasada kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy) i 2 (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W niniejszej sprawie kluczowy charakter stanowiła odpowiedź na pytanie, czy inwestycję objętą wnioskiem skarżącej Spółki można zaliczyć do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii. Wniosek bowiem dotyczył budowy zespołu magazynów energii.
Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii przez instalację odnawialnego źródła energii rozumie się instalację stanowiącą wyodrębniony zespół:
a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub,
b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego
- a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego.
Zatem z przedstawionych przepisów art. 61 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. wynika, że realizacja magazynów energii elektrycznej nie musi spełniać przesłanki dobrego sąsiedztwa, jeżeli magazyny o jakich mowa są połączone z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii.
W niniejszej sprawie z samego wniosku inwestora nie wynikało, czy magazyn energii będzie połączony z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii. W związku z powyższym Organ I instancji prawidłowo wezwał Skarżącą w piśmie z 14 czerwca 2022r. (pkt 11 wezwania) do: "określenia źródła pozyskiwania energii, która miałaby być magazynowana w przedstawionym zamierzeniu inwestycyjnym, gdyż magazyn energii nie połączony z żadnymi urządzeniami służącymi do wytwarzania energii, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii nie stanowi instalacji odnawialnego źródła energii".
W odpowiedzi Skarżąca w piśmie z 7 lipca 2022r. wskazała jedynie, że magazyn będzie magazynować nadwyżki energii z sieci elektroenergetycznej (pkt 10). Dokładne parametry elementów infrastruktury wchodzących w skład inwestycji zostaną określone według odrębnego projektu (pkt 11 odpowiedzi).
Tym samym Skarżąca nie wykazała, że magazyn energii połączony będzie z urządzeniami służącymi do wytwarzania energii wytwarzanej z odnawialnych źródeł energii, stosownie do warunku, wynikającego z art. 2 pkt 13 u.o.z.e. W konsekwencji Skarżąca nie wykazała, że inwestycja spełnia przesłanki zwolnienia, przewidzianego dla instalacji odnawialnych źródeł energii w art. 61 ust. 3 u.p.z.p.
Organy były więc uprawnione do zbadania, czy inwestycja wpisuje się w zastany ład przestrzenny, stosownie do art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Sporządzona na potrzeby niniejszej sprawy analiza urbanistyczna nie pozostawia wątpliwości, że w obszarze analizowanym znajdują się tereny o przeznaczeniu głównie rolnym i leśnym oraz rozproszona zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i zagrodowa. W związku z powyższym planowana inwestycja nie spełnia wymogu zasady dobrego sąsiedztwa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co uprawniało Organy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.
Jednocześnie Sąd nie podziela stanowiska Organów co do braku spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. Na etapie ustalenia warunków zabudowy nie jest badana kwestia zgodności dróg z przepisami techniczno-budowlanymi. Warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wówczas, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 26 listopada 2010 r., o sygn. IV SA/Wa 1433/09, LEX nr 589444).
Niemniej z uwagi na brak spełnienia wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zaskarżona decyzja wraz z decyzją Organu I instancji odpowiadają prawu.
Z tych przyczyn Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 P.p.s.a.