II SA/Rz 11/23

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk AWSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. nr SKO.4171/88/2022 w przedmiocie naruszenia stanu wody na działkach I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 sierpnia 2022 r. nr OŚR.6331.3.2021; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego J. L. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi J.L. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "organ odwoławczy", "SKO" lub "Kolegium") z dnia 14 października 2022 r. nr SKO.4171/88/2022 wydana w przedmiocie naruszenia stanu wody na działkach.

W podstawie prawnej decyzji Kolegium wskazało art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej: "k.p.a.") oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r. poz. 2233 ze zm., dalej : "P.w.").

Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z 4 maja 2021 r. (data wpływu) J.L. zwrócił się do Wójta Gminy [...] o wszczęcie postępowania w sprawie naruszenia stanu wody na gruncie w związku z podniesieniem powierzchni działki nr ewid. [...] położonej w miejscowości W., gmina [....], stanowiącej własność Ł.G..

Po przeprowadzeniu postępowania, w tym oględzin oraz rozprawy administracyjnej, przesłuchaniu świadków oraz powołaniu biegłego z zakresu hydrologii i hydrogeologii Wójt Gminy [...] decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr OŚR.6331.3.2021:

- w pkt 1 odmówił nakazania przywrócenia przez właścicieli działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości W., gmina [....], poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom;

- w pkt 2 nakazał Ł.G., właścicielowi działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gmina [...] ukształtowanie powierzchni nasypu w południowej części działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gm. [...] (na szerokości około 3 metrów od granicy z działką nr ewid. [...]) w taki sposób, aby uzyskać 3% spadek terenu w kierunku północno-zachodnim;

- w pkt 3 wyznaczył termin wykonania prac opisanych w pkt 2 do 30 kwietnia 2023 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że za stan pierwotny na terenie będącym przedmiotem postępowania należy uznać stosunki wodne panujące przed 2019 r. Na działkach nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie doszło do w późniejszym okresie do zmian, mających istotny wpływ na warunki wodne. Teren przedmiotowych nieruchomości jest pokryty zadrzewieniem, którego stan i wiek wyklucza, aby prowadzono na nim prace ziemne. Tym samym właściciele działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie przyczynili się do powstawania szkód na działce nr ewid. [...].

Właściciel działki nr ewid. [...] dokonał zmiany stanu wody na gruncie poprzez podniesienie terenu części swojej nieruchomości, co spowodowało zniwelowanie wału ziemnego znajdującego się w granicy z działką nr ewid. [...]. W wyniku prac ziemnych zmienił się kierunek spływu wód z części działki nr ewid. [...] w stronę nieruchomości nr ewid. [...]. Na działce nr ewid. [...] dochodzi do powstawania zastoisk wody w okresach długotrwałych i intensywnych opadów deszczu, a także w trakcie topnienia pokrywy śnieżnej. Organ I instancji powołując się na opinię biegłego wskazał, że w celu przywrócenia poprzedniego spływu wód należy ukształtować powierzchnię nasypu w południowej części działki nr ewid. [...] (na szerokości około 3 metrów od granicy z działką nr ewid. [...]) w taki sposób aby uzyskać 3% spadek terenu w kierunku północno- zachodnim. Nieznaczne nachylenie terenu będzie pełnić funkcję wcześniej istniejącego wału ograniczającego spływ wód z działki nr ewid. [...] w kierunku działki nr ewid. [...]. Jednocześnie nieznaczny spadek terenu pozwoli na rozprowadzenie wód opadowych w sposób rozproszony, w kierunku działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (analogicznie do sytuacji w stanie pierwotnym).

Odwołanie od tej decyzji złożył J.L. zarzucając brak obiektywizmu, podawanie nieprawdziwych faktów, brak dogłębnej znajomości przepisów obowiązującego prawa w tym terminów postępowania wynikających z k.p.a., działanie na szkodę pokrzywdzonego. Wskazuje, że organ nie nakazał właścicielom działek [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] wykonania rowu wzdłuż ww. działek w kierunku północno-zachodnim (jak wskazał biegły). W jego ocenie nakazanie właścicielowi działki nr [...] ukształtowanie powierzchni nasypu na szerokości 3 metrów (dlaczego nie np. 5 metrów) ze spadkiem 3%, co daje w praktyce kilka centymetrów nie spowoduje przywrócenia ukształtowania terenu przy granicy z jego działką sprzed dokonania nasypu. Nakaz spowoduje spływ wód opadowych z działki nr [...] na działki sąsiednie w kierunku północno-zachodnim, a tym samym spiętrzenie się wód opadowo-roztopowych na tych działkach, które w konsekwencji pośrednio spływać będą na jego działkę nr [...]. Odwołujący nie zgodził się także z wyznaczeniem tak odległego terminu wykonania nakazu.

Wskazaną na wstępie decyzją z 14 października 2022 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Kolegium nie uwzględniło odwołania i uznało, że organ I instancji zebrał kompletny materiał dowodowy, a wydana decyzja nie narusza przepisów prawa. Wskazało, że z uwagi na charakter sprawy organ powołał biegłego, który sporządził ekspertyzę hydrologiczną. Wynika z niej, że w wyniku prac ziemnych na terenie działki nr [...] podniesiono teren w zachodniej części nieruchomości do około 1 m, przy czym w stosunku do wału ziemnego znajdującego się w granicy z działką nr ewid. [...] teren podniesiono o około 50-60 cm. W wyniku tych działań doszło do wyrównania poprzecznego spadku terenu działki nr ewid. [...], poprzez podniesienie jej poziomu do poziomu zachodniej części nieruchomości, jak również do zniwelowania naturalnej przeszkody - wału ziemnego, który zatrzymywał spływ wód w kierunku południowym. W wyniku zmiany ukształtowania trenu wody opadowe znacznie wolniej migrują w kierunku działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], natomiast spływ wód w kierunku południowym jest znacznie bardziej ułatwiony w stosunku do stanu pierwotnego. Zmiany dokonane na działce nr ewid. [...] przyczyniły się do zmiany kierunku spływu wód z części tej nieruchomości w stronę południową, a więc w kierunku działki nr ewid. [...].

Biegły stwierdził także, że na działkach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie doszło w późniejszym okresie (od 2019 r.) do zmian, mających istotny wpływ na warunki wodne. Teren przedmiotowych nieruchomości jest pokryty zadrzewieniem, którego stan i wiek wyklucza, aby prowadzono na nim prace ziemne.

W ocenie SKO ww. opinia biegłego jest wiarygodna, rzetelna, zupełna, logiczna. Stwierdziło zatem, że doszło do spełnienia przesłanek zawartych w art. 243 P.w. w stosunku do działki nr [...]. Za wiarygodne oceniło twierdzenia biegłego, że działania właściciela działki nr [...] - Ł.G. skutkowały zmianą istniejącego dotychczas stanu wody na gruntach objętych postępowaniem. W opinii biegłego w celu przywrócenia poprzedniego spływu wód należy ukształtować powierzchnię nasypu w południowej części działki nr ewid. [...] (na szerokości około 3 metrów od granicy z działką nr ewid. [...]) w taki sposób aby uzyskać 3% spadek terenu w kierunku północno- zachodnim. Nieznaczne nachylenie terenu będzie pełnić funkcję wcześniej istniejącego wału ograniczającego spływ wód z działki nr [...] w kierunku działki nr [...]. Nieznaczny spadek terenu pozwoli na rozprowadzenie wód opadowych w sposób rozproszony, w kierunku działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (analogicznie do sytuacji w stanie pierwotnym).

Organ wyjaśnił nadto, że w stosunku do działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] nie doszło w późniejszym okresie (od 2019 r.) do zmian, mających istotny wpływ na warunki wodne. Teren przedmiotowych nieruchomości jest pokryty zadrzewieniem, którego stan i wiek wyklucza, aby prowadzono na nim prace ziemne. Również wnioskodawca poza kwestią zaniechania konserwacji "przekopy" kilkanaście lat wcześniej, nie zgłaszał uwag dotyczących zmiany ukształtowania terenu opisywanych działek.

Odnośnie zarzutu odwołującego o braku nakazania właścicielom ww. działek do wykonania rowu wzdłuż tych działek w kierunku północno-zachodnim Kolegium wyjaśniło, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte w 2021 r. (co najmniej 10 lat po fakcie, gdy właściciel działki dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu zaniechania konserwacji "przekopy" na sąsiednich nieruchomościach, który to fakt potwierdził w trakcie odbywających się oględzin). Natomiast dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w kontekście przesłanek art. 234 P.w. niezbędne jest ustalenie przez organ daty w której wnioskodawca dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt. Zgodnie bowiem z art. 234 ust. 5 P.w., postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

W ocenie Kolegium skoro, w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na działkach nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] od 2019 r. nie doszło do zmian, mających istotny wpływ na stosunki wodne to brak jest podstaw prawnych do zobowiązania właścicieli ww. działek do wykonania jakichkolwiek działań mających na celu odtworzenie istniejącej kilkanaście lat temu "przekopy" w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 243 ust. 3 P.w.

Kolegium wyjaśniło, że w postępowaniu został powołany biegły, który wskazał rozwiązanie niwelujące negatywne skutki naruszenia stosunków wodnych, tym samym brak jest podstaw do kwestionowania powyższych ustaleń.

Skargę na powyżej opisaną decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożył J.L.. Kwestionowanej decyzji zarzucił brak obiektywnej oceny stanu faktycznego w terenie i powielenie nieobiektywnej opinii organu I Instancji oraz interpretacji przepisów prawa służących tylko jednej stronie, a krzywdzących poszkodowanego. Zarzucił nieuwzględnienie niezbitych dowodów w postaci załączonych do odwołania 7 sztuk zdjęć obrazujących faktyczną sytuację w terenie po opadach deszczu w lutym i kwietniu 2022 r. Świadkami sytuacji istniejącej w terenie byli urzędnicy Gminy [...] w tym Komendant Straży Gminnej. Zarzucił sprowadzenie sprawy jedynie do naruszania stosunków wodnych pomijając całkowicie ewidentne szkody wyrządzane poszkodowanemu, tj. właścicielowi działki [...] w wyniku spływu wód opadowych z wszystkich działek opisywanych i wymienionych we wszystkich jego pismach począwszy od czerwca 2019 r. a kierowanych do Wójta Gminy [...].

Skarżący zarzucił "przychylność" jednej ze stron i zezwolenie na kierowanie wód opadowym wszystkim właścicielom działek położonych powyżej na jego działkę nr [...]. Zakwestionował wskazany w decyzji nakaz ukształtowania terenu, jedynie o 3% tj. 9 cm na szerokości 3m, w sytuacji gdy różnica położenia działek wynosi minimum 2 metry, a wszystkie wody spływają na jego działkę. Nie do przyjęcia dla Skarżącego jest wyznaczenie rocznego terminu realizacji obowiązku.

Wobec przedstawionej argumentacji Skarżący zawnioskował o uchylenie decyzji Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wójtowi.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie z przyczyn wywiedzionych w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja SKO w Rzeszowie z dnia 14 października 2022 r. nr SKO.4171/88/2022 utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 25 sierpnia nr OŚR.6331.3.2021, którą:

- w pkt 1 odmówił nakazania przywrócenia przez właścicieli działek nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości W., gmina [...], poprzedniego stanu wody na gruncie lub zbudowania urządzeń zapobiegających szkodom;

- w pkt 2 nakazał Ł.G., właścicielowi działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gmina [...] ukształtowanie powierzchni nasypu w południowej części działki nr ewid. [...], położonej w miejscowości W., gm. [...] (na szerokości około 3 metrów od granicy z działką nr ewid. [...]) w taki sposób, aby uzyskać 3% spadek terenu w kierunku północno-zachodnim;

- w pkt 3 wyznaczył termin wykonania prac opisanych w pkt 2 do 30 kwietnia 2023 r.

Materialnoprawną podstawą kontrolowanych decyzji był art. 234 ust. 1 – 5 P.w. Zgodnie z jego treścią,

1. Właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może:

1) zmieniać kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych ani kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich;

2) odprowadzać wód oraz wprowadzać ścieków na grunty sąsiednie.

2. Na właścicielu gruntu ciąży obowiązek usunięcia przeszkód oraz zmian w odpływie wody, powstałych na jego gruncie na skutek przypadku lub działania osób trzecich, ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

3. Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności.

4. Nakaz, o którym mowa w ust. 3, nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego albo dokonania zgłoszenia wodnoprawnego, jeżeli są wymagane.

5. Postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy dokonały wadliwej wykładni i zastosowania ww przepisów, co przełożyło się na wynik sprawy, a także na brak koniecznych ustaleń, co przesądza o naruszeniu przepisów procesowych, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który mógł wpłynąć na wynik sprawy.

Istota głównego problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, jak traktować pięcioletni termin, o którym mowa w art. 234 ust. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne p.w. w sytuacji, gdy właściciel gruntu, na który szkodliwie oddziałują wody, dowiedział się o tym oddziaływaniu przed wejściem w życie tej ustawy, a postępowanie administracyjne w tym przedmiocie zostało wszczęte już pod jej rządami.

Przywołany przepis, w istocie będąc regulacją procesową, zawiera w sobie termin o charakterze prekluzyjnym, którego przekroczenie wywołuje skutek w postaci braku możliwości wszczęcia postępowania. Obecnie obowiązująca ustawa, w omawianym zakresie, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r. W poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w ustawie z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121), uchylonej mocą art. 573 p.w., analogiczny instrument ochrony praw podmiotowych znajdował się w art. 29, przy czym, co wymaga podkreślenia, przepis ów nie zawierał żadnego ograniczenia czasowego dotyczącego możliwości wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organu.

W rozpatrywanej sprawie postępowanie administracyjne w sprawie naruszenia stosunków wodnych na działkach nr ewid.: [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...], położonych w miejscowości W., gmina [...], ze szkodą dla działki nr ewid. [...], położonej w tej samej miejscowości, zostało wszczęte w 2021 roku (co najmniej 10 lat po fakcie, gdy właściciel działki dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu zaniechania konserwacji "przekopy" na sąsiednich nieruchomościach, który to fakt potwierdził w trakcie odbywających się oględzin).

Organy przyjęły, że zgodnie z art. 234 ust. 5 ustawy, postępowania w sprawie decyzji, o której mowa w ust. 3, nie wszczyna się, jeżeli upłynęło 5 lat od dnia, w którym właściciel gruntu sąsiedniego dowiedział się o szkodliwym oddziaływaniu na jego grunt.

Zdaniem SKO przepis ten należy odczytywać, jako konieczność wykazania, przynajmniej uprawdopodobnienia, iż zmiana stanu wód na gruncie sąsiednim powoduje szkody na gruncie wnioskującego wszczęcie postępowania, a on sam o tym fakcie ma wiedzę przez okres nie przekraczający 5 lat.

Biorąc powyższe na uwadze skoro, w trakcie prowadzonego postępowania ustalono, że na działkach nr ewid,: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] od 2019r. nie doszło do zmian, mających istotny wpływ na stosunki wodne brak jest podstaw prawnych do zobowiązania właścicieli ww. działek do wykonania jakichkolwiek działań mających na celu odtworzenie istniejącej kilkanaście lat temu "przekopy" w drodze decyzji administracyjnej na podstawie art. 243 ust.3 ustawy.

Przyjęta przez organy interpretacja powołanego wyżej przepisu prawa jest sprzeczna nie tylko z art. 7 i art. 8 k.p.a. lecz przede wszystkim z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz z podstawowymi regułami prawa międzyczasowego.

Zarzuty skargi są w tym aspekcie jak najbardziej trafne.

Jak słusznie podniósł w uzasadnieniu swojego wyroku z dnia 8 lipca 2021r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach ( sygn. akt II SA/Gl 279/21) - wśród regulacji aktualnie obowiązującej ustawy Prawo wodne próżno jest szukać takich, które dawałyby podstawę do wstecznego stosowania jej przepisów, a w każdym razie, do uznania, że stany faktyczne zaistniałe przed jej wejściem w życie będą miały wpływ na ocenę biegu terminu, o którym mowa w art. 234 ust. 5 tej ustawy. Argumentacja organów, oparta na stricte leksykalnej wykładni omawianego przepisu przeczy fundamentalnym regułom prawa, w tym jednej z najważniejszych – lex retro non agit. Jakkolwiek zasada ta nie została wprost wyrażona w Konstytucji, to jednak orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego jest w tej materii ugruntowane i wywodzi ją z zasady praworządności materialnej oraz zasady zaufania obywateli do Państwa (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK 1988, nr 1, poz. 6; z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91, OTK 1992, nr 1, poz. 8).

Podstawową regułą prawa międzyczasowego jest reguła tempus regit actum, oznaczająca, że zdarzenie prawne należy oceniać według stanu prawnego obowiązującego w dacie, gdy miało ono miejsce (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 18 października 1995 r., sygn. akt I AZP 29/95 OSNAP 1996/8/107; uzasadnienie wyroku TK z dnia 15 września 1999 r., sygn. akt K 11/99 OTK 1999/6/116; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 21 lutego 2000 r,, sygn. akt OPS 6/99 ONSA 2000/3/89; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 12 marca 2001 r., sygn. akt OPS 14/00, ONSA 2001/3/101; wyrok TK z dnia 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt l OSK 511/07; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2018 r., sygn. akt II 408/18).

Sam ustawodawca co prawda dopuścił możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, nie mniej jednak jest to możliwe tylko wtedy, gdy zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461). Trybunał Konstytucyjny dopuścił również, w pewnych szczególnych przypadkach, możliwość działania prawa wstecz, pod tym wszakże warunkiem, że sytuacja prawna adresatów takich norm nie ulegnie pogorszeniu (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 września 2000 r., sygn. K 26/99, OTK 2000, nr 6, poz. 186).

Sam fakt odwołania się do reguł wykładni językowej nie stanowi naruszenia prawa, jako że jest rzeczą naturalną, iż proces dekodowania przepisu, sporządzonego w konkretnym języku, rozpoczyna się od ustalenia jego leksykalnego znaczenia. Nie mniej jednak błędem organu było oparcie się wyłącznie na tej metodzie wykładni.

Przyjęte przez organy obu instancji rozumienie art. 234 ust. 5 p.w. jest skrajnie niekorzystne dla strony skarżącej, a ponadto nie uwzględnia potrzeby ochrony praw obywatela lub innego podmiotu prawa (strony) zarówno z perspektywy powołanych wcześniej, jej konstytucyjnych podstaw lecz również norm procesowych, jakie organ winien był brać pod uwagę. W wyniku ograniczenia się przez organy wyłącznie do najbardziej podstawowej metody wykładni, doszło do zamknięcia stronie drogi do dochodzenia ochrony przysługującego jej prawa podmiotowego (własności nieruchomości), bez wskazania wyraźnej podstawy do takiego zabiegu. Tymczasem, sięgniecie do innych metod wykładni (np. celowościowej lub logicznej) pozwoliłoby stwierdzić, że samo leksykalne odczytanie wspomnianego przepisu, w tych konkretnych okolicznościach faktycznych i przy braku przepisów przejściowych, godzi bezpośrednio tak w art. 31 ust. 3 jak i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wobec braku jednoznacznej, normatywnej wskazówki, określającej moment, od którego należy liczyć bieg terminu przedawnienia roszczenia, należało przyjąć, że najwcześniej rozpoczął się on w momencie wejścia w życie ustawy, tj. z dniem 1 stycznia 2018 r. Logika, a także powołana wyżej reguła lex retro non agit podpowiadają bowiem, że wobec braku wyraźnej, odmiennej regulacji, niedopuszczalnym było uznanie, że fakty zaistniałe przed wejściem w życie przepisu będą mogły stanowić podstawę jego zastosowania. Co za tym idzie, złożenie wniosku w 2021 r., było skuteczne i otwierało stronie skarżącej drogę do ubiegania się o ochronę swoich praw. Organy obu instancji, w najmniejszym stopniu nie pochyliły się nad zagadnieniem intertemporalności i konsekwencji płynących z braku stosownych regulacji w tym zakresie, a priori zakładając, że przywołany przepis Prawa wodnego swoją hipotezą obejmuje również stany faktyczne istniejące przed wejściem w życie ustawy. Stwierdzenie w tych okolicznościach, że stronie nie przysługuje możliwość ubiegania się o skuteczną ochronę przed niekorzystnym oddziaływaniem z gruntów sąsiednich, w sposób rażący narusza zasadę zaufania obywatela do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.), której manifestacją jest organ orzekający w konkretnym postępowaniu. Wspomniana zasada nie rozciąga się wyłącznie na regulacje o charakterze procesowym (kodeksowe), lecz swoim zakresem oddziałuje również na prawo materialne, jakie leży u podstaw nawiązania stosunku administracyjnoprawnego. Wypada w tym miejscu podzielić pogląd, że stanowi ona obowiązującą normę prawną, z której wynikają konkretne, wiążące organ powinności (por. D. Dąbek: Ochrona zaufania – zasada działania i wzorzec kontroli współczesnej administracji [w:] B. Jaworska – Dębska (red.), Kledzik P. (red.) Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, Warszawa 2020 r., 74 – 75). W ocenie Sądu jedną z tego rodzaju powinności jest poszukiwanie przez organ takich metod wykładni przepisu, które przy jego niejednoznaczności lub przy problemach z kwalifikacją stanu faktycznego dadzą rezultat pozwalający zadośćuczynić potrzebie ochrony interesu strony. Jest przy tym rzeczą oczywistą, że wykluczone jest w takich sytuacjach sięganie po wykładnię contra legem, nie mniej jednak oparcie się wyłącznie na wykładni językowej i bezkrytyczna aprobata jej negatywnego dla strony rezultatu w bezsporny sposób godzą we wspomnianą zasadę. Podzielić należy tym samym stanowisko, zgodnie z którym chronologiczne pierwszeństwo wykładni językowej, nie zwalnia, nawet w przypadku oceny przez interpretującego przepisu jako jasnego, od zweryfikowania rezultatów wykładni językowej z rezultatami wykładni systemowej, logicznej, konstytucyjnej, czy funkcjonalnej. Dopiero wykorzystanie wszelkich instrumentów pozwalających odczytać treść normy w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami państwa prawa i jego celami, pozbawia proces wykładni cech automatyzmu i bezrefleksyjności (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., sygn. akt I OSK 273/21).

Powyższe wywody należy uzupełnić o rozważania dotyczące naruszenia art. 7 kpa. Zgodnie z tym przepisem organ ma obowiązek stać na straży praworządności. Powinność ta nie ogranicza się jedynie do kwestii przestrzegania prawa (legalizmu), która jest uregulowana w art. 6 k.p.a. lecz obejmuje swoim zakresem również analizę konsekwencji działań organu, tak z perspektywy przepisów prawa procesowego jak i materialnego, przy czym organ winien brać pod uwagę całe spektrum przepisów, z normami konstytucyjnymi włącznie. W tym aspekcie organ w żadnym stopniu nie rozważył następstw, jakie pociąga za sobą odmowa udzielenia ochrony, w sytuacji, w której zastosowanie art. 234 ust. 5 p.w. było wątpliwe w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym. Co więcej, obowiązek ochrony praworządności, w sytuacji braku jednoznaczności normy prawnej, wymagał również sięgnięcia do reguł wykładni wynikających z bogatego dorobku Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów, jak również doktryny. Powołane wcześniej orzeczenia Trybunału, dają podstawę przynajmniej do poszukiwania alternatywnych metod wykładni i zdecydowanie bardziej pogłębionej argumentacji w uzasadnieniu wydanych decyzji.

W świetle powołanych wyżej okoliczności, których wystąpienie skutkować musiało uchyleniem decyzji wydanych przez organy obu instancji ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią wyżej poczynione rozważania Sądu, co winno skutkować przeprowadzeniem postępowania z art. 234 p.w. ad meritum co do działek: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...].

Termin z art. 234 ust. 5 P.w. liczony od 1 stycznia 2018 r. został zachowany przez skarżącego.

Przesądza do także o naruszeniu przepisów postępowania: art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu, który przełożył się na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący zarzucał, że złożył wniosek o naruszenie stosunków wodnych w czerwcu 2019 r. (k. 6 akt adm.). Dotyczył on żądania ochrony w trybie art. 234 P.w. dz. [...] (co do działki [...] ustalono, że nie stanowi ona własności skarżącego).

Roszczenie zostało skierowane przeciwko właścicielom działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w W.

W aktach sprawy brak jest dowodu, że pismo z czerwca 2019 r. zostało w UG złożone. Kwestię tę należy wyjaśnić i ewentualnie dołączyć do akt sprawy wszystkie dokumenty związane z wnioskiem. Istnieje tu możliwość, że organy procedowały na niepełnym materiale dowodowym, co stawia pod znakiem zapytanie prawidłowość poczynionych ustaleń.

Dla rozpoznania całego żądania wniosku skarżącego istotne jest zbadanie charakteru tzw. przekopy opisywanej przez biegłego w opinii i w jego odpowiedzi na zarzuty do niej. Zdaniem biegłego niewątpliwe było istnienie przekopy, która powstała w wyniku prowadzonych prac rolnych na działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], a która była niefunkcjonalna co najmniej od 10 lat. Zbiegło się do z początkiem wystąpienia regularnych szkód na nieruchomości skarżącego.

Biegły uznał, że w przeszłości istniała przekopa odprowadzająca wody wzdłuż wału ziemnego, przy czym wiek drzewostanu wskazuje, że zaniechano jej utrzymania prawdopodobnie kilkadziesiąt lat temu, gdy teren nieruchomości nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] przestał być użytkowany rolniczo i porosło na nim zadrzewienie. Sformułowanie "zaniechanie utrzymania przekopy" nie należy traktować jako zaniedbanie. Bezsporną datą jej zaniku jest okres co najmniej 10 lat wskazany przez samego wnioskodawcę.

Symptomatyczne jest tu stwierdzenie zawarte we wnioskach opinii, na str. 11, że "postępowanie administracyjne w sprawie zaniechania konserwacji przekopy wszczęto w 2021 r. zachodzi tu więc wątpliwość czy szkody na działce skarżącego nie są wynikiem nieutrzymania w należytym stanie urządzenia wodnego w postaci rowu – przekopy. Oznacza to, że organy winny przede wszystkim rozważyć czy są właściwe w tej sprawie. Obligowały do tego przepisy art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 234 ust. 3 P.w. i art. 16 pkt 65 lit. a, art. 191 ust. 1 P.w.

Organy nie wyjaśniły charakteru rowu – przekopy - jako urządzenia wodnego w rozumieniu P.w. Konieczne jest zbadanie tej kwestii.

W celu jednoznacznego wyjaśnienia czy stan faktyczny sprawy odpowiada treści art. 234 ust. 3 P.w. czy też przepisom obligującym właściciela urządzenia wodnego do utrzymania go w stanie odpowiadającym przypisanym funkcjom (art. 188 ust. 1 i art. 191 ust. 1 P.w.), należało wyjaśnić, czy podnoszone szkody przez właściciela dz. [...] są następstwem nienależytego utrzymania rowu – przekopy (hipoteza art. 191 ust. 1 P.w.). Wykonana na zlecenie organu opinia biegłego na pytanie to w sposób jednoznaczny nie odpowiada.

Dookreślenie źródła tej przyczyny ma kapitalne znaczenie dla sprawy, bowiem będzie ono przesądzać o podstawach materialnoprawnych sprawy administracyjnej oraz o właściwości organu. Jeżeli do zalewania działki nr [...] może dochodzić w wyniku nieodpowiedniego stanu rowu - przekopy, to konsekwencją tego ustalenia będzie zmiana kwalifikacji prawnej sprawy oraz zmiana właściwości organu. Do wydawania decyzji restytucyjnych właściwy jest organ zajmujący się sprawami pozwoleń wodnoprawnych, co wynika wprost z art. 191 ust. 1 P.w.

Z wykładni cytowanych przepisów wynika, że regulacja określona w art. 234 ust. 3 P.w. ma zastosowanie, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie. Natomiast art. 191 ust. 1 P.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji, o czym mowa w art. 188 ust. 1 P.w. Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Szeroki jest także katalog urządzeń wodnych wynikający z definicji sformułowanej w art. 16 pkt 65 P.w., zgodnie z którą przez urządzenia wodne rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów (m.in. postanowienie NSA z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II OW 13/22; postanowienie NSA z 26 lipca 2022 r. sygn. akt III OW 213/21; postanowienie NSA z 17 maja 2022 r. sygn. akt III OW 195/21; postanowienie NSA z 10 maja 2022 r. sygn. akt III OW 180/21).

Możliwa w okolicznościach sprawy jest sytuacja, w której organ będzie kontynuował postępowanie z art. 234 ust. 3 P.w. (z pewnością co do działki [...]), a koniecznym będzie równoległe procedowanie w trybie art. 191 P.w. przez właściwe organy.

Kończąc ten wątek należy przywołać istotny w okolicznościach sprawy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 stycznia 2020 r., II SA/Wr 702/19.

Stwierdził on w nim, że nie można zaakceptować stanowiska sugerującego, że zastosowanie norm z art. 191 P.w. jest niemożliwe z uwagi na nieistnienie rowu. Organy w ramach przedmiotowej kompetencji takie uprawnienia do określenia na nowo funkcji urządzenia wodnego i nakazania jego "odbudowy". Wynika to expressis verbis z art. 191 ust. 3 P.w. Regulacja z art. 191 P.w. znajdzie zatem zastosowanie także w przypadku uprzedniej faktycznej likwidacji urządzenia wodnego, jak miało to miejsce w kontrolowanej sprawie.

W kontrolowanej sprawie niesporny był fakt, że w wyniku prac ziemnych na terenie działki nr [...] podniesiono teren w zachodniej części nieruchomości do około 1 m, przy czym w stosunku do wału ziemnego znajdującego się w granicy z działką nr ewid. [...] teren podniesiono o około 50-60 cm. W wyniku tych działań doszło do "wyrównania poprzecznego spadku terenu działki nr ewid. [...], poprzez podniesienie jej poziomu do poziomu zachodniej części nieruchomości, jak również do zniwelowania naturalnej przeszkody - wału ziemnego, który zatrzymywał spływ wód w kierunku południowym. W wyniku zmiany ukształtowania trenu wody opadowe znacznie wolniej migrują w kierunku działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], natomiast spływ wód w kierunku południowym jest znacznie bardziej ułatwiony w stosunku do stanu pierwotnego. Zmiany dokonanie na działce nr ewid. [...] przyczyniły się zatem do zmiany kierunku spływu wód z części tej nieruchomości w stronę południową, a więc w kierunku działki nr ewid. [...]".

Organy wydając kwestionowane w tej sprawie rozstrzygnięcie uznały, że działania właściciela działki nr [...] - Ł.G. skutkowały zmianą istniejącego dotychczas stanu wody na gruntach objętych postępowaniem. W opinii biegłego w celu przywrócenia poprzedniego spływu wód należało ukształtować powierzchnię nasypu w południowej części działki nr ewid. [...] (na szerokości około 3 metrów od granicy z działką nr ewid. [...]) w taki sposób aby uzyskać 3% spadek terenu w kierunku północno- zachodnim. Nieznaczne nachylenie terenu miało pełnić funkcję wcześniej istniejącego wału ograniczającego spływ wód z działki nr ewid. [...] w kierunku działki nr ewid. [...]. Jednocześnie nieznaczny spadek terenu pozwoli na rozprowadzenie wód opadowych w sposób rozproszony, w kierunku działek nr ewid.: [...],[...],[...],[...], [...],[...],[...],[...],[...] (analogicznie do sytuacji w stanie pierwotnym).

W tym miejscu należy podkreślić, że niezasadna odmowa merytorycznego procedowania wniosku skarżącego, poza dz. [...], ograniczyła organ i biegłego w możliwościach wykreowania rozstrzygnięcia, które skutecznie miało zapobiec powstaniu szkód, do dz. [...]. Jednakże wątpliwym jest rozwiązanie przyjęte przez organy, a polegające na nakazaniu wykonania nasypu na działce nr [...], który zbierając z niej wodę, poprowadzi ją na sąsiednie działki i w efekcie na dz. [...] skarżącego.

Zdaniem Sądu brak rowu – przekopy na działkach sąsiednich spowoduje, że woda kierowana z dz. [...] ostatecznie trafi na dz. [...] należącą do skarżącego.

Zdaniem Sądu takie rozwiązanie narusza art. 234 ust. 3 P.w., gdyż skutecznie nie zapobiega szkodom powstałym na działce [...], których przyczyną były działania na dz. [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy będą miały na względzie treść niniejszego uzasadnienia.