II SA/Rz 1094/23

II SA/Rz 1094/23 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2023-11-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-07-06
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Elżbieta Mazur-Selwa
Ewa Partyka /przewodniczący/
Karina Gniewek-Berezowska /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 214/24 - Wyrok NSA z 2025-02-25
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 35 ust. 1
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 1225
§ 14 ust. 1,  § 209, § 271 ust. 8a
Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka Sędziowie WSA Elżbieta Mazur - Selwa AWSA Karina Gniewek - Berezowska /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 21 listopada 2023 r. sprawy ze skargi H. W. i A. W. na decyzję Wojewody Podkarpackiego z dnia 12 maja 2023 r. nr I-III.7721.16.4.2023 w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego praz udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Podkarpackiego na rzecz skarżących H. W. i A. W. solidarnie kwotę 997 zł /słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "Organ odwoławczy", "Organ II instancji") z 12 maja 2023 r. nr I-III.7721.16.4.2023, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] (dalej: "Organ I instancji", "Starosta") z 30 grudnia 2022 r. nr AB.6740.630.2022.DB w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu i projektu architektoniczno-budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę.
W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.").
Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.
Starosta Powiatu [...] decyzją z 30 grudnia 2022 r. nr AB.6740.630.2022.DB odmówił A. W. i H. W. (dalej: "Skarżący") zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę obejmującego budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, budowa zewnętrznego podziemnego odcinka instalacji elektroenergetycznej od złącza pomiarowego, budowa zewnętrznego podziemnego odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności 6 m³ oraz budowa przyłącza wodociągowego wraz ze studnią wierconą, zlokalizowanych w zabudowie zagrodowej na działce ewidencyjnej nr gr. [...] w miejscowości R. (obręb [...]), gmina [...].
Od powyższej decyzji Skarżący reprezentowani przez pełnomocnika - radcę prawnego wnieśli odwołanie, w którym zarzucili naruszenie przepisów prawa, mające istotny wpływ na treść wydanej decyzji, tj. art. 35 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 682 z późn. zm.; dalej: "P.b."), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że projekt zagospodarowania terenu jest niezgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, z uwagi na to, że Skarżący nie wykazali prawnego dostępu do drogi publicznej (zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), podczas gdy wykazali, że posiadają już prawny dostęp do drogi publicznej, który wynika z przepisów prawa (na podstawie ustawy o lasach) oraz § 271 ust. 8a Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 1225; dalej: "rozporządzenie MI"), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że Skarżący nie mogą skorzystać z wyłączenia wskazanego w tym przepisie, podczas gdy przedstawione przez nich dokumenty potwierdzają, że planowany budynek może zostać wybudowany w odległości 4 metrów od linii o lasu.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez zatwierdzenie projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji.
Po rozpoznaniu złożonego odwołania, Wojewoda Podkarpacki opisaną na wstępie decyzją z 12 maja 2023 r. nr I-III.7721.16.4.2023, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
W pierwszej kolejności Organ odwoławczy wyjaśnił komu może zostać udzielone pozwolenie na budowę, stosownie do art. 32 ust. 4 P.b. oraz wyjaśnił, stosownie do art. 35 ust. 1 P.b. co należy sprawdzić przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Organ II instancji wskazał, że w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie wskazanym przez art. 35 ust. 1 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia. W przypadku niewykonania, w wyznaczonym terminie, postanowienia, o którym mowa w ust. 3, organ administracji architektoniczno-budowlanej decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1 P.b.).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy, Wojewoda wskazał, że Starosta postanowieniem z [...] listopada 2022 r. nr [...] zobowiązał inwestorów do uzupełnienia występujących w przedłożonej dokumentacji nieprawidłowości w terminie 30 dni od daty otrzymania przedmiotowego postanowienia. W odpowiedzi na ww. postanowienie, Skarżący w dniu 8 grudnia 2022 r. złożyli wyjaśnienia do wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości.
Wobec uznania, że braki nie zostały uzupełnione w wyznaczonym terminie, Starosta zaskarżoną decyzją odmówił zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę na ww. zamierzenie inwestycyjne.
Wojewoda wyjaśnił, że istotą sporu w niniejszej sprawie jest ocena zgodności projektu zagospodarowania terenu z przepisami warunków technicznych. W ocenie Organu odwoławczego, Starosta w swojej decyzji prawidłowo uznał, że Inwestorzy nie doprowadzili, w wyznaczonym terminie, 3-ch egzemplarzy projektu zagospodarowania terenu do zgodności z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b., poprzez usytuowanie projektowanego budynku mieszkalnego zgodnie z przepisami techniczno-budowlanymi zawartymi w § 271 ust. 8 rozporządzenia MI, który stanowi, że najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (LS) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.
Planowany budynek (ZL IV) został usytuowany w odległości 4 m od granicy z działką nr [...] i nr [...], w odległości ok. 9,0 m od granicy z działką nr [...], oraz 8,7 m od granicy z działką nr [...], oznaczonymi jako grunt leśny (LS) na mapie ewidencyjnej, podczas gdy wymagana odległość wynosi w tym przypadku 12 m.
Ponadto w aktach sprawy znajduje się zaświadczenie z Urzędu Miejskiego w [...] z 13 grudnia 2021 r. nr IR.6727.329.2021 potwierdzające, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1986 r. działki nr [...] i [...] znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem D10R - w stanie istniejącym teren użytków rolnych, adaptowanych w planie na okres perspektywiczny, bez prawa do powstania nowej zabudowy. Tym samym, w ocenie Wojewody, Skarżący pomimo wezwania nie wykazali, że ww. grunty leśne zostały objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc. Wobec powyższego, zdaniem Organu II instancji nie sposób uznać, aby spełnione zostały wymagania z § 271 ust. 8a pkt 1 rozporządzenia MI, zaś lokalizacja przedmiotowego budynku narusza warunki techniczne, określone w § 271 ust. 8 ww. rozporządzenia.
Odnosząc się do drugiej okoliczności uzasadniającej wydanie decyzji odmownej, tj. niewykazania faktycznego i prawnego dojazdu do działki inwestycyjnej od drogi publicznej, Wojewoda zauważył, że także i ta okoliczność uzasadniała wydanie decyzji negatywnej. Z analizy, znajdującej się w aktach sprawy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z [...] maja 2022 r. nr [...] o warunkach zabudowy, wynika, że dostępność komunikacyjna terenu z drogi gminnej publicznej (ul. [...] w M.), poprzez drogę wewnętrzną nr ew. [...], z której odbywa się główny wjazd na działkę objętą wnioskiem, drogę wewnętrzną nr ew. [...], oraz poprzez drogi pożarowe nr DP6 na działkach nr ew. [...]. Przy czym z zalegających w aktach sprawy Organu I instancji "Informacji o działce" z 20 października 2022 r. wynika, że działki nr: [...], stanowią drogi leśne. Potwierdzeniem tego jest zalegające w aktach sprawy pismo Nadleśnictwa [...] z 21 września 2016 r. nr ZG.2217.33.2016.
Wojewoda podkreślił, że § 14 ust. 1 rozporządzenia MI stanowi, że do działek budowlanych oraz do budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp do drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych. Szerokość jezdni stanowiącej dojazd nie może być mniejsza niż 3 m. Natomiast art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2022 r. poz. 672 ze zm.; dalej: "u.o.l.") stanowi, że ruch pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie dozwolony jest jedynie drogami publicznymi, natomiast drogami leśnymi jest dozwolony tylko wtedy, gdy są one oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach. Nie dotyczy to inwalidów poruszających się pojazdami przystosowanymi do ich potrzeb.
W niniejszej sprawie ww. drogi leśne najprawdopodobniej nie są oznakowane drogowskazami dopuszczającymi ruch po tych drogach, na co wskazuje ww. pismo Nadleśnictwa [...] z 21 września 2016 r., a także z analizy akt sprawy wynika, że projektowany budynek będzie stanowił obiekt o przeznaczeniu mieszkalnym, a nie gospodarczym. Zatem w ocenie Wojewody nie znajduje zastosowania ww. wyjątek z art. 29 ust. 3 pkt 7 P.b.
Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wnieśli A. i H. W. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając ww. decyzję Wojewody w całości.
Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie następujących przepisów prawa, mających wpływ na treść wydanej decyzji, tj.:
1. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wynikające z błędnej wykładni § 14 ust. 1 rozporządzenia MI polegające na przyjęciu, że dla zapewnienia dostępu do drogi publicznej poprzez drogę wewnętrzną wymagany jest dostęp faktyczny i prawny i skutkujące uznaniem, że działka Skarżących nie posiada dostępu do drogi publicznej, podczas gdy dostęp taki jest zapewniony przez drogę wewnętrzną, co jest wystarczającą przesłanką dla spełnienia wymogu ustawowego;
2. art. 35 ust. 5 pkt 1 w zw. z art. 35 ust. 3 P.b., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie znajdzie zastosowanie przepis § 271 ust. 8a rozporządzenia MI, podczas gdy w sytuacji Skarżących Organ Il instancji powinien go zastosować;
3. art. 7, art. 77 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na nieustaleniu przyczyn oraz momentu zmiany kwalifikacji działek o nr ew. [...] i [...] położonych w R., gmina [...], z rolnych na leśne mimo podnoszenia - od samego początku - przez Skarżących okoliczności, że działki te były zawsze kwalifikowane jako rolne;
4. art. 9 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku pouczenia Skarżących o innych możliwościach co do sposobu załatwienia sprawy, w szczególności możliwości skorzystania z § 271 ust. 9 rozporządzenia MI.
Wobec tak sformułowanych zarzutów Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie od Organu na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:
Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634; dalej: "p.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W ramach kontroli legalności decyzji Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja odmawiająca zatwierdzenia projektu zagospodarowania terenu oraz projektu architektoniczno - budowlanego i wydania decyzji o pozwoleniu na budowę dla inwestycji budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z instalacjami wewnętrznymi, budowa zewnętrznego podziemnego odcinka instalacji elektroenergetycznej od złącza pomiarowego, budowa zewnętrznego podziemnego odcinka instalacji kanalizacji sanitarnej wraz z bezodpływowym zbiornikiem na nieczystości płynne o pojemności 6 m³ oraz budowa przyłącza wodociągowego wraz ze studnią wierconą, zlokalizowanych w zabudowie zagrodowej na działce ewidencyjnej nr [...] w miejscowości R. obręb [...] gmina [...].
Jak wynika z uzasadnienia decyzji i akt administracyjnych podstawą wydania decyzji odmownej było niespełnienie warunków odległości od znajdującego się w sąsiedztwie działki inwestycyjnej lasu, oraz warunków technicznych drogi dojazdowej.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 P.b. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
Przywołany art. 35 ust. 1 P.b. określa zakres obowiązków organu, których celem jest kompleksowe sprawdzenie projektu budowlanego w fazie wyjaśniającej postępowania administracyjnego o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Z treści tego przepisu wynika przy tym, że podstawowym obowiązkiem organu jest zbadanie zgodności rozwiązań zaproponowanych w projekcie budowlanym z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Analiza ta ma znaczenie fundamentalne, bowiem to te dokumenty określają w sposób wiążący m.in. przeznaczenie, parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy i inne, jak też kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Dlatego też negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Z kolei w przypadku pozytywnych ustaleń co do spełnienia warunku określonego w art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b., organ weryfikuje spełnienie pozostałych warunków, o których mowa w ust. 1 art. 35 P.b., w tym zgodność projektu zagospodarowania działki z przepisami odrębnymi, warunkującymi możliwość zabudowy wnioskowanego terenu. Oznacza to, że organ architektoniczno-budowlany nie może zaakceptować projektu, który jest wprawdzie zgodny z decyzją o warunkach zabudowy, ale jednocześnie sprzeczny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Tylko w przypadku spełnienia wszystkich warunków z art. 35 ust. 1 P.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 P.b.).
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej.
Jak wynika z przedłożonego projektu przedmiotem inwestycji ma być jednokondygnacyjny budynek, zaliczony do kategorii zagrożenia ZL IV klasie odporności C, powierzchni zabudowy 501,70 m², wysokości 8,31 m i 7,90 m, długości 35 m, szerokości 22,90 m. Według projektu budynek mieszkalny jednorodzinny będzie usytuowany w odległości:
- 4 m od południowo – zachodniej granicy terenu inwestycji ( granicy użytku LsVI),
- od 4 do 7,9 m od południowo -wschodniej granicy działki nr ewid [...],
- od 8,8, do 18,1 m od północno – wschodniej granicy działki, działka drogowa nr ewid [...].
Zgodnie z § 209 rozporządzenia budynki mieszkalne oraz ich części, stanowiące odrębne strefy pożarowe w rozumieniu § 226, z uwagi na przeznaczenie i sposób użytkowania należą do kategorii ZL IV. Zgodnie z § 212 rozporządzenia budynek niski zaliczony do kategorii ZL IV powinien mieć klasę odporności pożarowej dla budynku "D". Jak stanowi § 213 rozporządzenia wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej nie dotyczą budynków do trzech kondygnacji nadziemnych włącznie, w tym mieszkalnych jednorodzinnych, z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a. Przepis ten stanowi, że najmniejsza odległość budynków wymienionych w § 213, wykonanych z elementów nierozprzestrzeniających ognia, niezawierających pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz posiadających klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagana zgodnie z § 212, od granicy (konturu) lasu zlokalizowanej na sąsiedniej działce - wynosi 4 m, jednakże tylko wtedy, jeżeli teren, na którym znajduje się granica (kontur) lasu, przeznaczony jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę niezwiązaną z produkcją leśną, a w przypadku braku planu miejscowego - grunty leśne są objęte zgodą na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc na podstawie art. 1 lit. a ustawy z dnia 21 grudnia 2001 r. o zmianie ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1804) oraz art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503).
W sprawie należy przyznać rację Organom, że nie zostały spełnione przesłanki z § 271 ust. 8a rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Z zaświadczenia Urzędu Miejskiego w [...] z 13 grudnia 2021 r. wynika, że zgodnie z miejscowym planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Gminnej Rady Narodowej w [...] z [...] grudnia 1986 r. działki nr [...] położone w obrębie [...], gmina [...] znajdowały się w terenie oznaczonym symbolem D10R- w stanie istniejącym teren użytków rolnych, adoptowanych w planie na okres perspektywiczny, bez prawa do powstania nowej zabudowy.
Na tej podstawie stwierdzić należy za Organami, że nie zostały spełnione przesłanki z wyżej wymienionego przepisu. Przepis ten stanowi wyjątek od norm odległościowych koniecznych do zachowania w przypadku realizacji inwestycji w pobliżu lasu i jak każdy wyjątek wymaga ścisłej wykładni. Fakt, że teren nie był leśnym, nie mógł mieć do niego zastosowania omawiany przepis. Nie można również domniemywać, że skoro aktualnie stanowi teren leśny będzie miał do niego zastosowanie omawiany wyjątek. Odstępstwo ma zastosowanie tylko do terenów leśnych, które w nieobowiązujących mpzp były zwolnione z obowiązku takiego ich przeznaczenia.
W związku z powyższym słuszne jest stanowisko Organu, że w takim przypadku zachodzi konieczność zachowania odległości na zasadach określonych w § 271 ust. 8 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.
Zgodnie z tym przepisem najmniejszą odległość budynków ZL od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień. Sformułowanie użyte w tym przepisie "odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień" nawiązuje do treści § 271 § 1 i 2 rozporządzenia. Analiza tabeli zamieszczonej w ust. 1 § 271 prowadzi do wniosku, że dla budynków ZL odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego nie powinna być mniejsza niż 8 m. Z kolei z ust. 2 tego przepisu wynika, że jeżeli przekrycie dachu jednego z budynków jest rozprzestrzeniające ogień, wówczas odległość określoną w ust. 1 należy zwiększyć o 50%.
Z projektu zagospodarowania działki wynika, że na działce inwestycyjnej znajduje się budynek gospodarczy konstrukcji drewnianej. Zatem zestawienie treści przepisów § 271 § 1 i 2 oraz § 271 ust. 8 rozporządzenia, prowadzi do wniosku, że ze względu na wymogi przeciwpożarowe budynek kategorii ZL powinien znajdować się w odległości co najmniej 12 m od granicy (konturu) lasu. Tymczasem jak wynika z niekwestionowanych ustaleń dokonanych w sprawie, warunki te nie zostały w sprawie spełnione.
Należy przy tym wyjaśnić, że przez kontury lasu, o których mowa w przepisie należy liczyć od granicy lasu oznaczonej na mapie, a nie od miejsca gdzie drzewa faktycznie rosną.
Przywołać tu należy treść art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 z późn. zm.)., zgodnie z którym ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące, między innymi gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Z art. 21 powołanej wyżej ustawy wynika, zaś że podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. W świetle powyższego organy administracji są związane danymi wpisanymi do ewidencji gruntów i budynków. Odmienna interpretacja prowadziłaby do wniosku, że granice działki leśnej są płynne i zmieniają się samoistnie, w sytuacji gdy drzewa zaczną np. rosnąć poza działką oznaczoną na mapie jako działka leśna.
W świetle powyższego kwestia niezachowania wymaganych odległości nie budzi wątpliwości. Niemniej jednak Prawo budowlane dopuszcza w przypadkach szczególnie uzasadnionych odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych, o których mowa w art. 7. Odstępstwo nie może powodować zagrożenia życia ludzi lub bezpieczeństwa mienia, a w stosunku do obiektów, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 - ograniczenia dostępności dla osób niepełnosprawnych oraz nie powinno powodować pogorszenia warunków zdrowotno-sanitarnych i użytkowych, a także stanu środowiska, po spełnieniu określonych warunków zamiennych- art. 9 ust. 1 P.b. Stosownie do treści art. 9 ust. 2 P.b., organ administracji architektoniczno-budowlanej, po uzyskaniu upoważnienia ministra, który ustanowił przepisy techniczno-budowlane, w drodze postanowienia, udziela bądź odmawia zgody na odstępstwo. Jak wynika z art. 9 ust. 3 zd. 1 P.b. wniosek do ministra, o którym mowa w ust. 2, w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo właściwy organ składa przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę.
W orzecznictwie za przypadek szczególnie uzasadniony w rozumieniu art. 9 ust. 1 P.b. uznaję się sytuację, kiedy inwestor – pomimo wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane i przeznaczenia terenu, na którym położona jest ta nieruchomość, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na takie cele – nie może zrealizować swojego prawa podmiotowego, jakim jest prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, ze względu na obowiązujące przepisy techniczno-budowlane (wyrok NSA z 23.02.2007 r., II OSK 381/06, ONSAiWSA 2007/6, poz. 134; z 6.06.2022 r., II OSK 1017/21, LEX nr 3368882). Tylko takie względy, jak brak możliwości realizacji zamierzenia przez właściciela z powodu ograniczeń wynikających z planu miejscowego lub innych przepisów, nie mogą stanowić wyłącznego uzasadnienia przyjęcia, że chodzi o przypadek szczególnie uzasadniony. Muszą być przez inwestora wywiedzione także inne istotne przyczyny usprawiedliwiające uznanie danego przypadku za wyjątkowy.
Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11.01.2019 r., II OSK 302/17, LEX nr 2616662, stwierdził, że zgoda na odstępstwo od warunków techniczno-budowlanych jest kontrolowana wraz z decyzją główną. Uznanie przez organ odwoławczy, że zgoda ta została udzielona wadliwie, gdyż nie dotyczy przypadku szczególnie uzasadnionego, o którym mowa w art. 9 ust. 1 P.b., oznacza brak zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Zachodzi zatem niezgodność, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. Obowiązkiem organu administracji architektoniczno-budowlanej jest wówczas nałożenie postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, w trybie art. 35 ust. 3 P.b. Tryb ten powinien być wyczerpany przed organem pierwszej instancji.
Z przepisu art. 9 P.b. nie wynika, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej z urzędu inicjował postępowanie w sprawie zgody na odstępstwo. Natomiast organ architektoniczno-budowlany, widząc w konkretnym przypadku zasadność wystąpienia o zgodę na odstępstwo, powinien poinformować o tym inwestora, do czego obliguje go przepis art. 9 k.p.a.
W sprawie tych ustaleń zabrakło. Z tych też powodów Sąd stwierdził, że kwestia ta wymagać będzie wyjaśnienia w zakresie ewentualnej możliwości zwrócenia się do ministra w sprawie upoważnienia do udzielenia zgody na odstępstwo. Sąd miał tutaj na uwadze, ze ta ewentualna zgoda może zostać udzielona wyłącznie na etapie pozwolenia na budowę. W związku z powyższym skoro przepisy przewidują taką możliwość Organ powinien wyjaśnić, czy w sytuacji faktycznej uznaje wystąpienie do ministra za bezzasadne, czy też dochodząc do przeciwnych wniosków poinformować o tym inwestora.
W odniesieniu z kolei do drogi wskazać należy, że § 14 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nakłada obowiązek zapewnienia dla działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nim związanych dojścia i dojazdu umożliwiającego dostęp do drogi publicznej, odpowiednich do przeznaczenia i sposobu ich użytkowania oraz wymagań dotyczących ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach odrębnych.
Powyższe oznacza, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym podjęcie na określonym terenie realizacji konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Dostęp do drogi publicznej musi zostać wykazany przez inwestora w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W tym zakresie nie jest wystarczające twierdzenie inwestora o istnieniu takiego dostępu.
Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), zwanej dalej u.p.z.p., przez "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych).
Jak wynika z wniosku oraz z planu zagospodarowania działki wejście i zjazd na działkę inwestora odbywa się istniejącym zjazdem z drogi gminnej nr ewid. [...] poprzez drogę na działkach nr ewid. [...]. W projekcie wskazano, że istniejący zjazd odpowiada wymaganiom wynikającym z jego użytkowania i przeznaczenia, jest dostosowany do bezpieczeństwa ruchu na drodze, wymiarów gabarytowych pojazdów, dla których jest przeznaczony oraz wymagań ruchu pieszego.
Przejazd ten został zamieszczony na rysunku nr 1. Wskazano w im również, że droga w najwęższym miejscu ma szerokość 3 m.
W aktach znajduje się pismo Nadleśnictwa [...] z 21 września 2016 r. w sprawie umożliwienia dojazdu do działek o numerach ewidencyjnych [...] położonych w obrębie [...], będących własnością A. W. przez nieruchomości leśne pozostające w zarządzie Nadleśnictwa [...]. Wskazano w nim, że zakaz ruchu pojazdem silnikowym, zaprzęgowym i motorowerem w lesie wyrażony w art. 29 ust. 1 ustawy o lasach nie dotyczy wykonujących czynności służbowe lub gospodarcze osób użytkujących grunty rolne położone wśród lasów. Wskazano również, że z ewidencji gruntów wynika, że wskazane przez A. W. działki ewidencyjne stanowią użytki rolne i leśne położone wśród lasów, wobec czego jest uprawniona do dojazdu do tych nieruchomości drogami leśnymi.
Z wypisów z ewidencji gruntów wynika, że działki nr [...] stanowią użytek drogowy, z kolei działki nr [...] to użytki leśne, z kolei działka nr [...] ma oznaczenie drogowe.
Ustawodawca nie definiuje kategorii dróg publicznych. Przyjmuje się, że drogami wewnętrznymi są w szczególności: drogi w osiedlach mieszkaniowych, dojazdowe do gruntów rolnych i leśnych, dojazdowe do obiektów użytkowanych przez przedsiębiorców, place przed dworcami kolejowymi, autobusowymi i portami oraz pętle autobusowe. Droga leśna jest zatem bez wątpienia drogą wewnętrzną. Warunkiem zakwalifikowania drogi wewnętrznej jako drogi leśnej jest to, że leży ona na obszarze lasu.
Czynności służbowe oznaczają określone zachowanie wynikające z obowiązku służbowego, podejmowane w granicach określonych kompetencji. Natomiast czynności gospodarcze to nie tylko czynności związane z prowadzeniem działalności gospodarczej, ale wszelkie czynności wykonywane w ramach gospodarki leśnej zmierzające do uzyskania efektu gospodarczego.
W świetle powyższego oczywiste jest, że skoro Skarżąca posiada grunty rolne i leśne w ramach istniejącego lasu, do których dojeżdża, a także jak stwierdzono zarówno w postępowaniu o ustalenie w.z., jak i aktualnie, prowadzi dzielność rolną, opłaca podatek rolny, to prowadzi działalność o jakiej mowa w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach. Zwolniona jest zatem z zakazu poruszania się po drogach leśnych, może z nich korzystać. Drogi te jeśli prowadzą do nieruchomości, na której planowana jest inwestycja stanowią dojazd, pod warunkiem spełnienia warunków technicznych. Zatem tylko ta kwestia wymagała wyjaśnienia, ale nie została wyjaśniona w sposób wyczerpujący. Bezzasadne były w związku z tym argumenty Organu II instancji, że skoro Skarżąca planuje realizację domu mieszkalnego to nie może skorzystać ze zwolnienia o jakim owa w art. 29 ust. 3 pkt 7 ustawy o lasach, jak też pisma Organu I instancji zobowiązujące Skarżącą do wykazania, że dysponuje tytułem prawym do korzystania z tych nieruchomości. Wezwanie z 7 listopada 2022 r.: " należy wykazać prawny dostęp do drogi publicznej ( notarialna służebność przejazdu) i przedstawić graficznie na mapie zasadniczej charakterystycznymi wymiarami (szerokości dojazdu), która powinna być zgodna z § 14 rozporządzenia". Zawiadomienie z 14 grudnia 2022 r.: "nie udokumentowali oraz nie wykazali prawnego dostępu do drogi publicznej poprzez np.( notarialną służebność przejazdu) i nie przedstawili graficznie na mapie zasadniczej charakterystycznych wymiarów ( szerokości dojazdu), która powinna być zgodna z § 14 rozporządzenia".
Tej treści wezwania mogły sprawić, że żądanie wykazania dostępu do drogi publicznej stało się dla strony Skarżącej nieczytelne, w związku z czym wyciąganie negatywnych wniosków z niewyjaśnienia tych kwestii jest nieusprawiedliwione. Z odpowiedzi na te wezwania wynika, że Skarżąca główny nacisk położyła na kwestię dysponowania tytułem prawnym a nie warunki techniczne.
Tymczasem ze złożonego projektu wynika, że droga dojazdowa przebiegająca przez wszystkie wymienione działki w jej najwęższym odcinku ma 3 m.
Uznając te twierdzenia za nieprawdziwe Organ powinien był w sposób precyzyjny wezwać Skarżącą do wyjaśnienia tej kwestii, poprzez wskazanie dokumentów na podstawie których uznałby twierdzenie Skarżących za prawdziwe.
Z tych wszystkich powodów słuszne okazały się zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i 77 k.p.a., tj. braku wyczerpującego wyjaśnienia wszystkich okoliczności, co może mieć wpływ na wynik sprawy.
Mając to na uwadze Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. (Dz.U. 2023 r., poz. 1935).