II SA/Po 982/19

SENTENCJA

Dnia 23 lipca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędzia WSA Izabela Paluszyńska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 lipca 2020 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], na podstawie art. 37, art. 8, art. 3, art. 102, art. 104, art. 106, art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 , poz. 1508, zwanej dalej: ustawa), rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 roku (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358) w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, art. 104, art. 107, art. 163 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks Postępowania Administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm., zwanej dalej: Kpa), działający z upoważnienia Burmistrza K. - Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w K., działając z urzędu zmienił decyzję własną dotyczącą Z. B. (zwanej dalej: skarżąca) nr OPS [...]/5/2007 "z dnia [...].11.2007 r. ze zm., zmienioną pod nr [...] z dnia [...].10.2015 r. ze zm. przyznającą stronie zasiłek stały i składkę zdrowotną w okresie: od 01.10.2007 r. na stałe w wysokości [...] zł [...] w części dotyczącej czasookresu pobierania świadczenia ustalając je w następujący sposób: od 01.10.2007 r. do 31.03.2019 r."

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że zgodnie z decyzją Kierownika OPS z dnia [...] listopada 2007 r. (nr [...]) skarżąca nabyła prawo do zasiłku stałego z pomocy społecznej z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy z powodu wieku, brak własnego zabezpieczenia emerytalno-rentowego z ZUS lub KRUS oraz niski dochód.

W dniu [...] czerwca 2019 r. podczas aktualizacji wywiadu środowiskowego ustalono, że: skarżąca prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe; wykazuje dochód na który składają się: dobrowolne alimenty od syna T. B. w kwocie [...]zł oraz zasiłek stały z pomocy społecznej w kwocie [...]zł; łącznie [...] zł, co stanowiło kwotę niższą od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej.

Wskazano także, że skarżąca choruje przewlekle z powodu choroby niedokrwiennej serca, zaburzeń adaptacyjnych, zaburzeń nastroju; była wielokrotnie leczona w Wojewódzkim Szpitalu dla Nerwowo i Psychicznie Chorych "D. " w G.; z uwagi na stan zdrowia strony dzieci często zabierają ją do siebie. Skarżąca zamieszkuje lokal komunalny w baraku wielorodzinnym na terenie miasta. Mieszkanie składa się z pokoju, kuchni oraz łazienki, wyposażone adekwatnie do potrzeb, czysto, ogrzewanie piecowe.

Organ wskazał, także że strona do akt załączyła zaświadczenia Burmistrza K. z dnia [...] czerwca 2019 r., z którego wynika, że figuruje w rejestrach wymiarowych podatków i opłat lokalnych oraz jest właścicielem nieruchomości zabudowanej o pow. [...] m 2 w części ułamkowej [...] (mieszkanie w bloku).

Kolejno organ wywodził, że podczas pobierania zasiłku stałego strona, w dniu [...] marca 2019 r., w drodze aktu notarialnego, zakupiła lokal o powierzchni [...] m2, który położony jest na parterze w budynku mieszkalnym wielolokalowym w K. przy ulicy [...]. Lokal składa się z kuchni, trzech pokoi, przedpokoju, łazienki i wc, a mieszkanie to zakupiono za kwotę [...]zł, którą w dniu sprzedaży sprzedający potwierdził i pokwitował odbiór. Z tytułu kosztów Notariusz pobrał kwotę [...]zł.

Kierownik OPS podniósł, że z oświadczenia złożonego przez stronę w Ośrodku, w dniu 01 lipca 2019 r. wynika, że Z. B. w miesiącu marcu 2019 r. otrzymała środki pieniężne w kwocie [...]zł od wnuczki - B. K. na zakup mieszkania. Oświadczyła, że mieszkanie jest jej własnością, ale faktycznie należy do wnuczki, która przebywa w [...] i nie była w stanie załatwić formalności związanych z zakupem nieruchomości w Polsce. Poinformowała, że po powrocie wnuczki do kraju mieszkanie zostanie natychmiast przekazane wnuczce (B. K.), ponieważ to ona za nie zapłaciła.

Organ podkreślił, że mimo tych okoliczności oraz stosownego wcześniejszego pouczenia skarżąca wcześniej nie poinformowała o zmianie swojej sytuacji osobistej, dochodowej i majątkowej od miesiąca marca 2019 r.

Kolejno organ przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia - art. 37 ust. 1, art. 8 ust. 1, 3 i 11 ustawy oraz wskazał, że obowiązkiem organu było, w zaistniałej sytuacji, wszczęcie postępowania wyjaśniającego, zmierzającego do ustalenia obecnej sytuacji finansowej strony i przeliczenia wysokości zasiłku stałego na nowo od 01 kwietnia 2019 r. przy uwzględnieniu dochodu w postaci dobrowolnych alimentów od syna T. B. w wys. [...] zł oraz środków finansowych przekazanych w miesiącu marcu 2019 r. przez wnuczkę B. K. w wys. [...] zł (co stanowi [...] otrzymanej kwoty: [...], podzieloną przez 12 m-cy). Organ wskazał przy tym, że są one potraktowane jako dochód jednorazowy zgodnie z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy.

W powyższy sposób organ doszedł do wniosku, że łączny dochód strony wyniósł [...] zł i przekroczył ponad pięciokrotnie kryterium dochodowe osoby samotnie gospodarującej, skutkiem czego od miesiąca kwietnia 2019 r. zasiłek stały skarżącej nie przysługiwał.

Końcowo organ wskazał, że zgodne z art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, 12 i 107 ust. 5. Podkreślił również, że rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, zaś potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Z. B., działając przez profesjonalnego pełnomocnika skarżonej decyzji zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych służących za podstawę wydania decyzji, to jest uznanie, iż istnieją podstawy, aby doliczyć kwotę darowizny, jako dochód obdarowanej, mimo że nie osiągnęła z tego tytułu żadnych korzyści, a darowizna w rzeczywistości była czynnością pozorną (art. 83 § 1 Kc), bo miała na celu ostatecznie nabycie nieruchomości przez wnuczkę odwołującej; nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego poprzez nieprzeprowadzenie rzetelnego wywiadu środowiskowego poprzez przesłuchanie świadków na okoliczność celu i rzeczywistego uposażenia odwołującej z tytułu rzekomej darowizny na jej rzecz; nieprawidłowe zebranie materiału dowodowego poprzez nieuwzględnienie oświadczenia o odwołaniu darowizny, co w myśl przepisów kodeksu cywilnego, wywołuje skutki ex tunc, czyli jakby dokonanej czynności w ogóle nie było; błąd w ustaleniach faktycznych będących podstawą do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. nieustalenie prawidłowej sytuacji finansowej strony oraz nieprawidłowe ustalenie wysokości jej dochodu; naruszenie art 8 pkt 12 ustawy poprzez jego zastosowanie niezgodnie z celem ustawy, albowiem dotyczy uzyskanego dochodu, o którym nie można mówić, ponieważ wnuczka wykorzystała odwołującą się jako osobę stale przebywającą na terenie Polski do dokonania zakupu nieruchomości, co nie wpłynęło to na sytuacją materialną strony.

Strona wniosła o zmianę decyzji poprzez ustalenie świadczenia wobec odwołującej jak to miało miejsce przed wydaniem skarżonej decyzji, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu zarzutów odwołująca się powołała się na przepisy Kodeksu cywilnego, wskazując, iż zgodnie z przepisem art. 83 § 1 Kc pozorność występuje wówczas, gdy strony umowy składając oświadczenia woli nie zamierzają osiągnąć skutków literalnie z niej wynikających, a celem ich zachowania jest stworzenie u innych przeświadczenia, że czynność prawna, w takiej postaci jak ujawniona, została w rzeczywistości dokonana. Jest to zatem z góry założona sprzeczność między oświadczonymi a prawdziwymi zamiarami stron. Zdaniem pełnomocnika taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, albowiem obie strony umowy miały świadomość, że przekazane środki nie są darowizną i żadna ze stron nie miała zamiaru wywoływania skutków prawnych wynikających ze złożonych oświadczeń woli. Ustalając rzeczywisty zamiar stron organ administracji powinien, w ocenie pełnomocnika, wysłuchać wyjaśnień darczyńcy i obdarowanej, co do sposobu rozumienia złożonych oświadczeń woli, ale także ich zachowania po zawarciu umowy, w szczególności świadczących o realizowaniu uprawnień i obowiązków wynikających z umowy. Podkreślono, że odwołująca się nie traktowała nabytego lokalu jak swojego, nie podejmowała czynności faktycznych i prawnych zachowując się jak osoba, której przysługuje prawo do lokalu poczynając od tego, że nie decydowała o tym, kto będzie w nim mieszkał i na jakich warunkach twierdząc, że lokal jest wnuczki.

Wskazano również, że od czasu wydania decyzji administracyjnej zmienił się stan faktyczny poprzez odwołanie darowizny. Złożenie zaś oświadczenia woli w przedmiocie odwołania darowizny skutkuje upadkiem causa donandi, a rozporządzenie staje się nieważne, co prowadzi do przywrócenia status quo ante, o ile tylko jest to prawnie i faktycznie dopuszczalne. W ocenie pełnomocnika odwołanie darowizny powoduje odpadnięcie podstawy prawnej rozporządzenia i w rezultacie cofnięcie wszelkich skutków zawartej umowy lub umów, w tym skutku rzeczowego. Skoro zaś w wyniku odwołania darowizny nie nastąpił skutek w postaci bezpłatnego przysporzenia - nie ma, zdaniem pełnomocnika - podstaw do zmiany decyzji w postaci odmowy wypłaty zasiłku stałego.

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium opisało stan faktyczny w sprawie, a następnie przywołało przepisy stanowiąc podstawę decyzji, tj. art 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 11, art. 37 ust. 1 pkt 1, ust. 2 pkt oraz art. 106 ust. 5 ustawy.

Podzielając ustalenia faktyczne, prawne i argumentację organu I instancji, odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu Kolegium wskazało, że w oparciu o analizę okoliczności faktycznych sprawy w kwestii uzyskania kwoty [...]zł "darowizny" od wnuczki, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z obowiązującymi przepisami ustawy o pomocy społecznej. Podnoszona przez pełnomocnika skarżącej kwestia przeznaczenia tej darowizny, nieuwzględnienie oświadczenia o odwołaniu darowizny nie tyle zaś została przez organ pominięta, co nie miała istotnego znaczenia dla oceny sytuacji dochodowej strony. W judykaturze nie budzi bowiem wątpliwości, że w pomocy społecznej dochodem jest również darowizna środków pieniężnych.

Z tego względu, zdaniem SKO, trafnie zatem organ zastosował regulację zawartą w art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, kwotę tego dochodu rozlicza się w równych cieciach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z brzmienia i istoty tego uregulowania wynika, że tak określony jednorazowy dochód należy uwzględnić proporcjonalnie przez kolejnych 12 miesięcy. SKO argumentował, że zasiłek stały, jest przyznawany na podstawie art. 37 ustawy o pomocy społecznej, którego podstawą przyznania jest nie tylko posiadanie orzeczenie o niepełnosprawności, ale również spełnienie kryterium dochodowego, które w sytuacji osoby prowadzącej jednoosobowe gospodarstwo domowe wynosi [...] zł, a które przez stronę zostało przekroczone. Zatem organ I instancji słusznie uwzględnił jednorazowy dochód zgodnie z art. 8 ust. 11 ustawy, a nie jak wskazał pełnomocnik art. 8 ust. 12 ustawy.

Organ odwoławczy wskazał także, że ustawodawca klarownie sprecyzował sposób obliczenia dochodu uprawniającego do otrzymania świadczeń pomocowych, wskazując w zamkniętym katalogu przychody podlegające odliczeniu od dochodu (obciążenia pomniejszające dochód) oraz świadczenia, których nie wlicza się do dochodu. Niedozwolona jest wobec tego wykładnia rozszerzająca przepisów art. 8 ust. 3 i 4 ustawy i sięganie w tym celu do uregulowań znajdujących się w innych aktach prawnych. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania za wyjątkiem enumeratywnie wyliczonych w tym przepisie składników, które pomniejszają dochód, a także określonych w art. 8 ust. 4 ustawy, których nie wlicza się do dochodu. Kolegium podkreśliło, że katalog ten ma charakter wyczerpujący i zamknięty oraz nie uwzględniono w nim darowizny. Kierownik OPS prawidłowo uznał zatem, że strona uzyskała w miesiącu marcu 2019 r. jednorazowy dochód za ów miesiąc - otrzymane ostatecznie pieniądze od wnuczki.

Podkreślono, iż ustawa wyraźnie wskazuje na wszelkie dochody, a więc jakiekolwiek pozyskane przez stronę, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w art. 8 ust. 4 tej regulacji. Przepis ten nie określa, aby do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej (pobierającej te świadczenia) nie wliczać otrzymanych przez nią środków pieniężnych tylko dlatego, że pozyskała je w ramach świadczenia o charakterze zwrotnym. Nie budzi wątpliwości organu, że wsparcie finansowe udzielone przez rodzinę, wnuczkę jest jej dochodem w rozumieniu ust. 3 omawianego przepisu i to niezależnie od tego, czy zostało przekazane w formie darowizny.

Podsumowując organ stwierdził, że załączony akt notarialny z dnia [...] sierpnia 2019 roku repertorium A nr [...], z którego wynika, że Z. B. przekazuje umową darowizny mieszkanie, którego jest właścicielem, synowi H. B., nie może być brany pod uwagę i traktowany jako dochód utracony, ponieważ, regulacja zawarta w art. 8 ust. 11 ustawy pozbawiona zostałaby znaczenia. W ocenie organu bezspornym pozostaje, że strona dokonała powyższej czynności, aby uzyskać ponownie prawo do świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego. Z pewnością nie jest to, według SKO, zgodne z celami polityki społecznej i intencją ustawodawcy.

Skarga na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Z. B., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając jej naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 z późn. zm., zwanej dalej: ustawa), która spowodowała wydanie niekorzystnej dla strony decyzji; poprzez niezastosowanie art. 83 § 1 Kc oraz nieuwzględnienie oświadczenia o odwołaniu darowizny, co w myśl przepisów kodeksu cywilnego wywołuje skutki ex tunc, czyli jak by dokonanej czynności w ogóle nie było; naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust 1 i 3 ustawy poprzez ich nie zastosowanie w sprawie, w sytuacji gdy skarżąca jest osobą niewątpliwie wymagającą wsparcia w celu zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka; a także naruszenie przeisów procesowych, tj.: art. 7 Kpa poprzez brak podjęcia przez organ wszelkich niezbędnych czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz pominięcie przez ten organ ustawowego interesu społecznego obywatela; a także art. 77 Kpa w zw. z art. 80 Kpa poprzez brak dokonania przez organ administracji właściwej i rzetelnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego czego konsekwencja było wydanie wadliwej decyzji. W oparciu o tak postawione zarzuty skarżąca domagała się zmiany wyżej wymienionej decyzji albo jej uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Uzasadniając postawione zarzuty skarżąca wywodziła, że zarówno organ I, jak i II instancji błędnie przyjęli, że pozorność darowizny dokonanej przez wnuczkę Z. B., a następnie odwołanie rzeczonej darowizny, pozostaje bez znaczenia w sprawie.

Strona wywodziła, że w celu udzielenia pomocy wnuczce dokonała na jej prośbę zakupu mieszkania, z uwagi na przebywanie wnuczki za granicą i niemożność dokonania przez nią tej czynności samodzielnie. Brak wiedzy i świadomości ewentualnych konsekwencji spowodowały, że Z. B. cały czas była przekonana, że dokonanie tych czynności nie ma wpływu na postrzeganie jej sytuacji finansowej przez organy administracji, ponieważ nie uzyskała z tego tytułu żadnych korzyści. Czynność była jedynie pozorna, a strona nigdy nie skorzystała z przekazanej darowizny w sposób dowolny i swobodny, zaś jej stopa życiowa nie uległa żadnej poprawie.

Skarżąca argumentowała, że w toku wszczętego postępowania administracyjnego, zgodnie ze stanem faktycznym, podała wszelkie informacje, łącznie z tymi które dotyczyły darowizny, jej rzeczywistego przeznaczenia oraz okoliczności dokonania wszystkich czynności prawnych. W jej ocenie istotne jest, że po wydaniu niekorzystnej dla odwołującej decyzji administracyjnej, zmienił się stan faktyczny, poprzez odwołanie darowizny i przekazanie zakupionego mieszkania na rzecz innej osoby. Podtrzymując stanowisko zajęte w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej, skarżąca stwierdziła, że zarówno w przypadku zawarcia jednej umowy o podwójnym skutku, jak i w przypadku zawarcia dwóch kolejnych umów, obligacyjnej i w jej wykonaniu, rzeczowej, odwołanie darowizny powoduje odpadnięcie podstawy prawnej rozporządzenia i w rezultacie cofnięcie wszelkich skutków zawartej umowy lub umów, w tym skutku rzeczowego. W efekcie stan majątkowy Z. B. został przywrócony formalnie do stanu faktycznego, który to przez cały czas nie uległ zmianie.

Skarżąca wywodziła, że chęć pomocy rodzinie doprowadziła Z. B. do dokonania czynności prawnych, które mają dla niej bardzo negatywny skutek i pozbawiły ją środków niezbędnych dla własnego utrzymania. Podkreślono, że organ ma wiedzę, że sytuacja materialna strony jest bardzo ciężka, z uwagi na stan zdrowia jak i wiek nie ma możliwości samodzielnego poprawienia tego stanu poprzez podjęcie zatrudnienia, czy znalezienie innego źródła dochodu. Organ jednak to zignorował i skupił się na formalnym kryterium dochodowym, który nie przekłada się na poziom życiowy strony.

Skarżąca wskazała także, że - zdaniem Kolegium - strona dokonała czynności, aby ponownie uzyskać prawo do świadczeń z pomocy społecznej w formie zasiłku stałego, co w ocenie organu jest niezgodne z celami polityki społecznej i intencją ustawodawcy. SKO nie brało jednak, w ocenie skarżącej, pod uwagę, że sama darowizna była jedynie czynnością pozorną i nie wpłynęła rzeczywiście na poprawę sytuacji życiowej Z. B.. Obie strony umowy miały świadomość, że przekazane środki nie są darowizną i żadna ze stron nie miała zamiaru wywołania skutków prawnych wynikających ze złożonych oświadczeń woli.

Końcowo podniesiono, że w sytuacji faktycznej, w jakiej znalazła się Z. B. ciężko mówić o prawidłowej realizacji celów pomocy społecznej, zaś organ I instancji zapomniał o głównych założeniach o jakich mówi sama ustawa o pomocy społecznej. Z. B. - zgodnie z wiedzą organu - nie jest w stanie samodzielnie zaspokoić niezbędnych potrzeb i zapewnić sobie życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. W ocenie skarżącej odebranie w tej sytuacji zasiłku stałego skazuje ją na życie w warunkach skrajnej biedy.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 j.t. z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Sąd orzekając w sprawie, nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Przede wszystkim zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 roku, poz. 1302 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa)).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 i 2 Ppsa, sąd uchyla decyzję lub postanowienie, jeśli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ewentualnie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia, jeżeli zachodzą przyczyny określone we właściwych przepisach. Tak więc stwierdzenie istnienia którejkolwiek z powyższych przesłanek skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji lub postanowienia z obrotu prawnego. Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji Sąd podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne oraz czyniąc podstawą poniższych rozważań.

Sąd podzielił również argumentację organów, uznając, że zasadna była zmiana decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. (w kształcie nadanym przez kolejne decyzje mieniające) przyznającej stronie zasiłek stały i składkę zdrowotną w okresie: od 01.10.2007 r. na stałe w wysokości [...] zł, w części dotyczącej czasookresu pobierania świadczenia i ustalenie go w ten sposób, iż świadczenie było przyznane od dnia 01 października 2007 r. do 31 marca 2019 r. Zmiana powyższa jest skutkiem prawidłowego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego w sprawie oraz przeprowadzenia postępowania dowodowego, kolejno właściwego ustalenia podstaw prawnych rozstrzygnięcia oraz ich zastosowania do danego stanu faktycznego.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Zasady ogólne wskazanej ustawy - wyrażone w art. 2 ust. 1 i art. 3 - stanowią, że świadczenia z pomocy społecznej mają na celu umożliwienie przezwyciężania trudnych sytuacji życiowych, których osoby ubiegające się o pomoc nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwiania im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zatem zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby osób i rodzin wnioskujących o pomoc powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Jak wynika z powyższych przepisów, pomoc społeczna jest instytucją stosowaną wyjątkowo w sytuacjach, w których obywatel nie jest w stanie sam podołać okolicznościom życiowym. Pomoc ta przyznawana jest w różnej formie i zakresie, a przyznanie jej uzależnione jest od spełnienia określonych przez ustawodawcę warunków. Katalog świadczeń z pomocy społecznej został określony w art. 36 ustawy. Wśród nich znajduje się zasiłek stały. Zgodnie z treścią art. 37 ust. 1 ustawy zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie.

Zgodnie z art. 106 ust. 5 ustawy decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody.

Niesporne jest w sprawie, że skarżąca spełniała przesłanki do przyznania jej pomocy w formie zasiłku stałego.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast, czy organy prawidłowo określiły dochód skarżącej wliczając do tego dochodu kwotę darowizny otrzymaną przez skarżącą od wnuczki. Wliczenie do dochodu skarżącej powyższej kwoty spowodowało bowiem istotną zmianę w sytuacji finansowej skarżącej, skutkującą niekorzystną dla skarżącej zmianą decyzji przyznającej pierwotnie świadczenie.

Należy wskazać, że w przepisie art. 8 ust. 3 ustawy ustawodawca zdefiniował, co należy rozumieć pod pojęciem dochodu na gruncie ustawy. Zgodnie z powyższym przepisem, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Do tak ustalonego dochodu nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych; 5a) świadczenia pieniężnego i pomocy pieniężnej, o których mowa w ustawie z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 690), 6) dochodu z powierzchni użytków rolnych poniżej 1 ha przeliczeniowego, 7) świadczenia wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2017 r. poz. 1851, oraz dodatku wychowawczego, o którym mowa w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2018 r. poz. 998 i 1076), 8) świadczenia pieniężnego, o którym mowa w art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 7 września 2007 r. o Karcie Polaka (Dz. U. z 2018 r. poz. 1272).

Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że zarówno w katalogu przychodów odliczanych od dochodu, jak też w katalogu obciążeń pomniejszających dochód ustawodawca nie wymienił darowizny. Ponadto w żadnym innym przepisie ustawy nie zawarto postanowienia, że kwota pożyczki czy darowizny nie podlega wliczeniu do dochodu. Podkreślić przy tym należy, iż pomoc społeczna jest instytucją publiczną, mającą na celu zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej, które nie dysponują środkami finansowymi na poziomie ustalonego kryterium dochodowego - w dacie ubiegania się o pomoc społeczną. Z tych względów należy przyjąć, że nie ma znaczenia tytuł i źródło uzyskiwania tych środków, albowiem darowizna, czy pożyczka - nieistotne na jaki cel przeznaczona, stanowi dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jednolicie, że enumerację negatywną określoną w art. 8 ust. 4 należy uznać za zamkniętą. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 1631/14 (LEX nr 2081127) katalog obciążeń pomniejszających dochód jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu są na gruncie ustawy zamknięte. Zarówno katalog odliczeń jak i pomniejszeń nie obejmują kwot uzyskanych z tytułu pożyczki. W żadnym przepisie ustawy nie postanowiono, iż kwota pożyczki nie podlega zaliczeniu do dochodu bądź, że kwota ta podlega odliczeniu od dochodu (por. także wyroki: NSA z 6 października 2017 r., I OSK 421/17, LEX nr 2429474, WSA w Gdańsku z dnia 29 stycznia 2015 r. sygn. akt III SA/Gd 763/14, LEX nr 1644057).

Z powyższego wynika więc, że wszelkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich otrzymania, po odpowiednich pomniejszeniach, należy uznać za dochód. Ustawodawca wskazał zamknięty katalog świadczeń, których nie wlicza się do wysokości dochodu przy ustalaniu prawa do świadczeń z opieki społecznej.

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że skarżąca otrzymała od wnuczki darowiznę. W świetle przywołanych wyżej przepisów, oraz jednolitego stanowiska orzecznictwa w kwestii dotyczącej wykładni przepisu art. 8 ust. 4 ustawy nie ma znaczenia, czy otrzymana kwota stanowiła darowiznę, czy np. pożyczkę. W obydwu bowiem przypadkach kwota ta stanowi dochód, o którym mowa w art. 8 ust. 3 ustawy, tj. przychód nie pomniejszony o kwotę podatku dochodowego ani o składkę na ubezpieczenie społeczne ani o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób (art. 8 ust. 3 pkt 1, 2 i 3 ustawy) i jednocześnie kwota ta nie jest objęta przepisem ust. 4 pkt 1 - 8 ww. przepisu, czyli nie stanowi kwoty wyłączonej z dochodu. Dochód ten podlegał uwzględnieniu przy ustaleniu wysokości określonych świadczeń z pomocy społecznej.

Uzyskanie przez skarżącą jednorazowego dochodu niewątpliwie prowadziło do zmiany jej sytuacji dochodowej w świetle przepisów ustawy. Zgodnie bowiem z art. 8 ust. 11 pkt 1 ustawy w przypadku uzyskania w ciągu 12 miesięcy poprzedzających miesiąc złożenia wniosku lub w okresie pobierania świadczenia z pomocy społecznej dochodu jednorazowego przekraczającego pięciokrotnie kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej, w przypadku osoby samotnie gospodarującej - kwotę tego dochodu rozlicza się w równych częściach na 12 kolejnych miesięcy, poczynając od miesiąca, w którym dochód został wypłacony. Z tego też powodu otrzymaną jednorazowo kwotę darowizny należało podzielić na 12 części, przypisując skarżącej w każdym miesiącu odpowiedni dochód. Zmianie uległa zatem sytuacja dochodowa strony i zasadnie została dokonana zmiana decyzji pierwotnie przyznającej świadczenie w zakresie i trybie przewidzianym przepisem art. 106 ust. 5 ustawy.

Odnosząc się do podnoszonej w toku postępowania przez stronę skarżącą kwestii nieważności darowizny, która była czynnością pozorną w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego, wskazać należy ze w judykaturze (tak: Nazaruk Piotr. Art. 83. W: Kodeks cywilny. Komentarz [online]. Wolters Kluwer Polska, 2020-07-24) wskazuje się, iż czynność prawna pozorna jest dotknięta nieważnością bezwzględną i nie wywołuje żadnych skutków prawnych od początku (ex tunc). Oświadczenie pozorne, mimo że jest oświadczeniem woli istniejącym i ma konstytutywne cechy zdarzeń prawnych tej kategorii, jest nieważne, gdy składający pozorne oświadczenie woli nie ma rzeczywistej woli wywołania skutków prawnych. Sąd powinien je brać pod uwagę z urzędu. Każdy, w tym również strony, może się na tę nieważność powołać i – jeżeli wykaże, że ma w tym interes prawny – żądać w trybie art. 189 Kpc ustalenia pozorności, a co za tym idzie – nieważności czynności prawnej dokonanej dla pozoru. Ewentualne orzeczenie sądu ma zawsze charakter deklaratoryjny. Żądanie ustalenia pozorności, podobnie jak zarzut pozorności, nie ulega przedawnieniu (B. Lewaszkiewicz-Petrykowska [w:] Kodeks cywilny..., red. M. Pyziak-Szafnicka, P. Księżak, kom. do art. 83, nt 51).

Pozorność stanowi zatem okoliczność faktyczną, która w razie sporu wymaga udowodnienia (Janas Aleksandra. Art. 83. W: Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I. Część ogólna (art. 1-125). Wolters Kluwer Polska, 2018.).

W niniejszej sprawie strona skarżąca nie wykazała skorzystania - w trybie art. 189 Kpc – z możliwości ustalenia pozorności, a co za tym idzie – nieważności czynności prawnej dokonanej dla pozoru. Deklaratoryjne ustalenie przez sąd powszechny nieważności czynności prawnej, na skutek jej pozorności, mogłoby stanowić podstawę do skutecznej weryfikacji zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji. W okolicznościach faktycznych sprawy, zdaje się natomiast na ten moment stanowić element strategii procesowej.

W opisanych okolicznościach, Sąd na podstawie art. 151 Ppsa, orzekł, jak w sentencji.

Niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 05 czerwca 2020 r., wydanym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 z późn. zm.).