II SA/Po 83/24

II SA/Po 83/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-06-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-01-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Robert Talaga
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2321/24 - Wyrok NSA z 2025-08-20
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 153
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 682
art. 36a ust. 5 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 51 ust. 1 pkt 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Asesor WSA Arkadiusz Skomra Asesor WSA Robert Talaga Protokolant: st. sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi E. sp. z o.o. sp. komandytowa z siedzibą w P. na decyzję W. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2023 r., nr [...] w przedmiocie nałożenie obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej spółki kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta P. decyzją z dnia 21 sierpnia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775; dalej: "K.p.a.") oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane") nałożył na inwestora "E". sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, inwestycji wykonywanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 3 listopada 2020 r. ([...]) wydanej E. sp. z o. o. z siedzibą w P., przeniesionej następnie decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 10 czerwca 2021 r. ([...]) na rzecz "E". sp. z o. o. sp. k. z siedzibą w P., polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na dom studencki wraz z budową infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej oraz wewnętrznej instalacji gazu na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] oraz [...] arkusz [...], obręb K.). Na wykonanie wymienionego wyżej obowiązku wyznaczono termin do 3 miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku dokonanej w dniu 28 czerwca 2021 r. kontroli ustalono, że budynek szkoły wyższej na nieruchomości przy ul. [...] w P. został całkowicie rozebrany. W miejscu po rozebranym budynku prowadzone były roboty fundamentowe. Wykonanie rozbiórki zostało udokumentowane w dzienniku budowy wpisami kierownika budowy, projektanta głównego, projektanta konstrukcji i inspektora nadzoru. Ostatecznie zakończenie rozbiórki potwierdza wpis kierownika budowy z dnia 30 kwietnia 2021 r. Tymczasem wydane pozwolenie na budowę przewidywało przebudowę, rozbudowę i zmianę sposobu użytkowania tego budynku na dom studencki. Skoro budynek został całkowicie rozebrany, nie może być mowy o jego przebudowie lub rozbudowie. Organ I instancji stanął więc pierwotnie na stanowisku, że pozwolenie na budowę dotyczyło obiektu, który został rozebrany i w związku z tym brak jest tożsamości między robotami faktycznie prowadzonymi, a robotami objętymi pozwoleniem. W konsekwencji – wobec rozpoczęcia budowy obiektu budowlanego (domu studenckiego) bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, w miejscu rozebranego wcześniej budynku – zastosowanie powinny mieć przepisy art. 48 Prawa budowlanego. Z tego względu postanowieniem z dnia 7 lipca 2021 r., nr [...], organ I instancji wstrzymał inwestorowi budowę, poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację budowy oraz o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej. Tym niemniej, w wyniku złożonego zażalenia, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 maja 2022 r., nr [...], uchylił to postanowienie w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując, że należy rozważyć wdrożenie postępowania naprawczego z art. 50-51 Prawa budowlanego i przeprowadzić w tym względzie stosowne postępowanie administracyjne, mając na względzie zapisy obowiązującego planu miejscowego, w szczególności § 9 pkt 18. Postanowienie to zostało zaskarżone do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę inwestora. Zdaniem WSA kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że inwestor legitymuje się ostateczną decyzją Prezydenta Miasta P. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę obejmującą przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania na dom studencki oraz okoliczność, że Wojewoda [...] decyzją z dnia 17 marca 2022 r., nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji. WSA nie podzielił stanowiska inwestora przedstawionego w skardze, że w niniejszym przypadku nastąpiło nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zdaniem WSA przyjąć należy, że dokonanie całkowitej, a nie częściowej rozbiórki budynku stanowi - w okolicznościach niniejszej sprawy - o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. projektu budowlanego, a to z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. Inwestor nie działał w ramach samowoli budowlanej, lecz z istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, wobec czego nie było konieczne wdrażanie postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego.
W związku z powyższym pismem z dnia 20 czerwca 2023 r. organ I instancji zawiadomił strony postępowania, że postępowanie będzie dalej prowadzone na podstawie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mających zastosowanie w przypadku robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie w dniu 22 czerwca 2023 r. wydał postanowienie o wstrzymaniu inwestorowi prowadzenia robót budowlanych i nakazał zabezpieczenie budowy przed dostępem osób postronnych.
Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczo-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. W niniejszym przypadku inwestor nie wystąpił o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Zdaniem organu, w niniejszym przypadku, w związku z zaistnieniem przesłanki określonej w art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, zastosowanie ma art. 51 ust. 1 pkt 3 tej ustawy. Z przepisu tego wynika, że w procedurze prowadzonej przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów art. 50 ust. 1 pkt 4 i 51 ust. 1 pkt 3 stosuje się przepisy dotyczące projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego. Oznacza to, że zgodnie z art. 33 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego projekt zagospodarowania działki i projekt architektoniczno-budowlany powinny być złożone w formie papierowej (w 3 egzemplarzach) albo w formie elektronicznej. Ponadto z przepisu tego wynika, że przedłożony projekt będzie podlegał sprawdzeniu na zasadach określonych w art. 35 Prawa budowlanego, na co również wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku jaki zapadł w niniejszej sprawie.
Odnosząc się do pisma inwestora, że przeprowadzona rozbiórka ścian budynku szkoły wyższej pierwotnie przewidzianych do pozostawienia, zakładała odtworzenie (odbudowę) ich części z wykorzystaniem współczesnych technologii z zachowaniem ich pierwotnego układu w zakresie, w którym przewidziano pozostawienie elementów konstrukcji w projekcie budowlanym, organ I instancji podkreślił, że zgodnie z wiążącym wyrokiem Sądu fakt dokonania przez inwestora całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego (a nie częściowej jak to było wskazane w projekcie budowlanym) powoduje, iż inwestycja jest prowadzona niezgodnie z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę.
Pismem z dnia 11 września 2023 r. "E". sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. złożyła do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji nakładającej na odwołującą oprócz obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych także obowiązek odbudowy rozebranych ścian budynku szkoły wyższej przewidzianych do pozostawienia w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją z dnia 3 listopada 2020 r., ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego, art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 3 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 18 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. " w P. (uchwalonego mocą Uchwały nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 kwietnia 2002 r.; dalej "m.p.z.p."),
art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 7 K.p.a., art. 7a K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.
W uzasadnieniu spółka podniosła, że organ wydający decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Praw budowlanego jest zobowiązany wykazać istnienie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji nie wykazał istnienia konkretnego istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego, powodującego konieczność wydania decyzji. Niewskazanie w decyzji, która przesłanka z art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego ma miejsce w niniejszej sprawie, oraz zaniechanie jednocześnie wykazania na czym konkretnie polegało istotne odstępstwo od zatwierdzonego w niniejszej sprawie projektu budowlanego, powoduje że sporządzając projekt budowlany zamienny odwołująca musiałaby kierować się domysłami i przypuszczeniami.
Dalej, nawet jeżeli uznać, że zdaniem organu I instancji istotne odstąpienie w niniejszej sprawie stanowi odstąpienie wskazane w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, ze stanowiskiem tym nie sposób się zgodzić. Rozbiórka (z uwagi na zły stan techniczny, zagrażający bezpieczeństwu i zdrowiu osób przebywających na budowie oraz przyszłych użytkowników) i odbudowa (odtworzenie) ścian pierwotnie przewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym do pozostawienia nie stoi w sprzeczności z postanowieniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z którym na terenie 13UN "zachowuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej remonty, modernizację i rozbudowę (...)". Wykładnia celowościowa i funkcjonalna postanowień planu miejscowego prowadzi do wniosku, że powołany plan miejscowy w przypadku spowodowanej czynnikami obiektywnymi (np. złym stanem technicznym, zagrażającym bezpieczeństwu lub zdrowiu osób przebywających na budowie lub przyszłych użytkowników) rozbiórki istniejącej na terenie 13UN zabudowy przewiduje także możliwość odbudowy tej zabudowy. Powyższe potwierdza zarówno orzecznictwo sądów administracyjnych, jak i doktryna.
Odwołująca wskazała także, że z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego nie wynika, iż inwestor ma doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z pozwoleniem na budowę, tylko, że nakazane czynności mają doprowadzić obiekt do stanu zgodnego z przepisami prawa. Przeprowadzona rozbiórka ścian budynku szkoły wyższej, pierwotnie przewidzianych do pozostawienia, zakładała jednoczesne odtworzenie (odbudowę) ich części z wykorzystaniem współczesnych technologii z zachowaniem ich pierwotnego układu w zakresie, w którym przewidziano pozostawienie elementów instrukcji w projekcie budowlanym. W sprawie jest zatem oczywistym, że projekt budowlany zamienny uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych będzie zakładał fakt rozebrania powyższych ścian oraz wykonanie robót mających na celu ich odtworzenie (odbudowę). Zasadniczym celem postępowania legalizacyjnego opartego na przepisach art. 51 Prawa budowlanego jest doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Skoro organ I instancji uważa, że odbudowa (odtworzenie) przedmiotowych ścian w okolicznościach niniejszej sprawy jest niezgodna z m.p.z.p., nałożenie na odwołującego samego obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych rodzi wątpliwości co do celowości takiego działania. W tej sytuacji organ I instancji powinien w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego wydać decyzję, która w sposób realny (a nie pozorny) umożliwi spółce zalegalizowanie wykonanych robót w trybie postępowania naprawczego. Stan zgodności z prawem, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, a także w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, oznacza m.in. zgodność z prawem miejscowym. Dopiero odbudowanie (odtworzenie) przedmiotowych ścian zadośćuczyni powyższemu celowi, tj. doprowadzi do stanu, w którym wykonywane roboty budowlane (polegające na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku szkoły wyższej) będą zgodne z prawem. W rezultacie organ I instancji nie powinien był ograniczać się do nałożenia obowiązku przedstawienia dokumentacji projektowej zamiennej, ale – z uwagi na zaistniałą potrzebę – powinien był także nałożyć na odwołującą obowiązek wykonania określonych robót (odbudowę ścian), co doprowadzi do sytuacji, w której roboty budowlane przewidziane dokumentacją projektową zamienną będą zgodne z prawem miejscowym (wg stanowiska organu I instancji).
Spółka podkreśliła również, że nałożenie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 in fine Prawa budowlanego obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności może dotyczyć - zgodnie z dosłowną treścią tego przepisu – robót wykonywanych. Niniejsza sprawa dotyczy przy tym robót wykonywanych, a nie wykonanych. Za nielogiczne należy uznać stanowisko, jakoby nałożenie przez organ I instancji w decyzji obowiązku wykonania robót budowlanych stanowiłoby przekroczenie uprawnień PINB. To właśnie organ nadzoru budowlanego, a nie organ architektoniczno-budowlany, jest organem właściwym do wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, a następnie sprawdzenia obowiązku nałożonego w tej decyzji i wydania decyzji zatwierdzającej projekt zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego). PINB powinien był dokonać wszechstronnej oceny stanu faktycznego i prawnego celem ustalenia, czy w sprawie doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem wymaga wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, a jeśli tak, to jakich. Takiej oceny organ I instancji kompletnie zaniechał.
[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 16 października 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję w części: "nakładam na inwestora - E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych, inwestycji wykonywanej w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 3 listopada 2020 r. ([...]) wydanej E. sp. z o.o. z siedzibą w P., przeniesionej następnie decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 10 czerwca 2021 r. ([...]) na rzecz E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P., polegającej na przebudowie i rozbudowie istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania tego budynku na dom studencki wraz z budową infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej oraz wewnętrznej instalacji gazu na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] oraz [...] arkusz [...], obręb K.)" i w to miejsce orzekł: "nakładam na inwestora - E. sp. z o.o. sp. k. z siedzibą w P. – obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu w 4 egzemplarzach - projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian". W pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy przytoczył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lutego 2021 r., sygn. akt: II OSK [...], w którym wskazano, że "skoro w rozpatrywanej sprawie pozwolenie na budowę dotyczyło nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny oraz m.in. rozbiórki części istniejącego budynku jednorodzinnego, a faktycznie rozebrano budynek ten w całości, to konieczne jest uzyskanie decyzji o zmianie dotychczasowego pozwolenia na budowę, która będzie obejmować rozbiórkę w całości dotychczasowego budynku i dotyczyć budowy nowego budynku w miejscu rozebranego. Nie można nadbudowywać, rozbudowywać i przebudowywać budynku, który już nie istnieje. (...) Odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego dokonane przez inwestora dotyczyło zatem ustaleń wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, bowiem warunki zabudowy nie dotyczyły budowy nowego budynku, a jedynie nadbudowy, rozbudowy i przebudowy budynku już istniejącego. Jest to więc istotne odstąpienie, o jakim mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego". Zdaniem organu odwoławczego wyrok należy również analogicznie intepretować w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego, w przypadku gdy na danym terenie obowiązywał lub obowiązują zapisy m.p.z.p. W tej sytuacji w rozpoznawanej sprawie niewątpliwie zaistniała przesłanka art. 36 ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, który stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu lub projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę stanowi odstąpienie w zakresie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, innych aktów prawa miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku II SA/Po [...] wskazał na istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego wskazując, że dokonanie całkowitej, a nie częściowej rozbiórki budynku stanowi w okolicznościach niniejszej sprawy o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. projektu budowlanego, a to z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego.
Zatem fakt dokonania przez inwestora całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, a nie częściowej, jak to było wskazane w projekcie budowlanym, powoduje, że inwestycja jest prowadzona niezgodnie z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz niezgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Tym samym zostały spełnione przesłanki określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Zdaniem organu odwoławczego zasadnie więc organ I instancji zastosował przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, choć zastosował błędne brzmienie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, ponieważ nie uwzględnił art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.), zgodnie z którym "do zamierzeń budowlanych realizowanych w oparciu o projekt budowlany sporządzony na podstawie przepisów dotychczasowych: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 25 i art. 26, 2) dla których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wydano ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę albo dokonano skutecznego zgłoszenia - przepisy ustaw zmienianych w art. 1-4, art. 6 oraz art. 8-24 stosuje się iv brzmieniu dotychczasowym". W ocenie organu odwoławczego tym zakresie należało uchylić zaskarżoną decyzję (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.) i orzec że spółka "E". sp. z o.o. sp. k. zobowiązana jest do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Organ odwoławczy wskazał także, że organ I instancji nie określił w ilu egzemplarzach inwestor ma przedłożyć projekt zamienny. Zgodnie z treścią art. 33 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r., do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć cztery egzemplarze projektu budowlanego. W tej sytuacji należało również wskazać w orzeczonej sentencji ile egzemplarzy projektu budowlanego należy przedłożyć do organu nadzoru budowlanego.
Pismem z dnia 2 listopada 2023 r. inwestor złożył wniosek o uzupełnienie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2023 r. co do rozstrzygnięcia, poprzez nałożenie na spółkę obowiązku odtworzenia rozebranych ścian budynku szkoły wyższej przewidzianych do pozostawienia w projekcie budowlanym zatwierdzonym decyzją Prezydenta Miasta P. o pozwoleniu na budowę z dnia 3 listopada 2020 roku ([...]). Spółka podniosła, że nałożenie na nią obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z (w razie potrzeby) wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem wskazuje, że w ocenie WINB w sprawie nie można wykluczyć potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem spółki WINB uznając całkowitą rozbiórkę obiektu za niezgodną z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, nakazując odwołującej sporządzić projekt budowlany zamienny "uwzględniający zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem" winien jednocześnie konkretnie określić czynności lub roboty budowlane, których wykonanie jest potrzebne w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem (tj. m.in. do stanu zgodnego z obowiązującym na danym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego).
. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 4 grudnia 2023 r., nr [...], odmówił uzupełnienia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2023 r., znak: [...].
W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że w okolicznościach kiedy inwestycja została wstrzymana na etapie realizacji fundamentów, obowiązkiem projektanta w sporządzonym projekcie zamiennym będzie uwzględnienie oprócz zmian wynikających z wykonanych już robót budowlanych także zamiarów inwestora, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów oraz zasad wiedzy technicznej. Nie można też uznać, że sam fakt przedłożenia projektu budowlanego zamiennego legalizuje roboty budowlane wykonane z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę i nakłada na organ obowiązek wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu zamiennego. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego. Natomiast istotne jest to, że na kolejnym etapie tej procedury organ nadzoru budowlanego ocenia zgodność projektu zamiennego z przepisami.
Dalej organ wskazał, że orzeczenie obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z projektem - o czym jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego - może mieć miejsce w przypadku tylko i wyłącznie wystąpienia takiej potrzeby i może dotyczyć to już robót wykonanych - a co za tym idzie - robót które będę ingerowały w strukturę oraz bryłę już wybudowanego obiektu budowlanego. Natomiast w sytuacji, gdy inwestor występuje z wnioskiem o orzeczenie ściśle określonych przez niego robót, będących w sferze przyszłych zamiarów inwestora, to takie żądanie nie może być zrealizowane. Powyższe wynika z tego, że takie roboty - o które orzeczenie wnosi inwestor - będą wykonywane w przyszłości z uwzględnieniem chronologii całego procesu inwestycyjno-budowlanego. Zawarcie żądanego przez inwestora nakazu przedłożenia projektu zamiennego budowlanego wraz z orzeczeniem wykonania robót budowlanych, które są w sferze przyszłych zamiarów inwestora, nie może zostać zrealizowane, ponieważ organ wychodząc ku oczekiwaniom inwestora w zakresie nakazania odbudowy elementów nieistniejącego budynku, który został rozebrany w całości przez inwestora, skutkowałoby de facto udzieleniem pozwolenia na budowę przez organ nadzoru budowlanego.
Pismem z dnia 11 stycznia 2024 r. E. sp. z o.o. sp.k. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2023 r., nr [...], wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a w razie uznania przez Sąd, że w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem konieczne może być wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych, o zobowiązanie organu nadzoru budowlanego, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku wydanego w niniejszej sprawie, do ustalenia, czy a jeśli tak, to jakie czynności lub roboty budowlane są potrzebne do wykonania w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, oraz do wydania decyzji nakładającej obok obowiązku sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego także - w razie ustalenia takiej potrzeby - obowiązku wykonania konkretnie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, o wstrzymanie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wykonania zaskarżonej decyzji w całości, a w przypadku odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji i przekazania skargi Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu, o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości przez Sąd, a także zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie art. 7 K.p.a., art. 7a § 1 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a., art. 9 K.p.a., art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 80 K.p.a., art. 104 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634), art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego w zw. z § 9 ust. 18 m.p.z.p. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
W uzasadnieniu spółka powtórzyła zarzuty zawarte w odwołaniu. Dodatkowo zaakcentowała, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. W uzasadnieniu wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że w ocenie Sądu przyjąć należy, iż dokonanie całkowitej a nie częściowej rozbiórki budynku stanowi - w okolicznościach niniejszej sprawy - o istotnym odstąpieniu od zatwierdzonego przez Prezydenta Miasta P. decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. projektu budowlanego, a to z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 36a ust.5 pkt. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem organy rozstrzygające w sprawie zaprezentowały stanowiska sprzeczne z oceną prawną przedstawioną w treści przytoczonego powyżej wyroku, wskazując, że w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka z art. 36 ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, albowiem rzekomo doszło do odstąpienia od ustaleń m.p.z.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu we wspomnianym wyroku stwierdził również, że przyjęta przez WINB interpretacja zapisów planu miejscowego była dla skarżącej korzystna, gdyż pozwalała jej na zalegalizowanie wykonanych robót w trybie postępowania naprawczego. W świetle powyższego należy uznać, iż w ocenie WSA w Poznaniu pozytywne zakończenie sprawy - w postaci zalegalizowania dotychczas wykonanych robót budowlanych, a w dłuższej perspektywie, zakończenia procesu budowlanego przez skarżącą - jest w przedmiotowym stanie faktycznym jak najbardziej możliwe. W konsekwencji powyższego, nie sposób uznać, aby pogląd wyrażony przez organy administracji pozostawały w zgodności z oceną prawną wyrażoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r.
Skarżąca wskazała także, że zaskarżoną decyzją organ odwoławczy nałożył na nią obowiązek sporządzenia i przedstawienia w 4 egzemplarzach projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych - oraz w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z powyższego należy wyprowadzić wniosek, że organ odwoławczy zakłada (a przynajmniej nie wyklucza), że w sprawie potrzebne jest (lub może okazać się potrzebne) "wykonanie określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem". Zdaniem skarżącej ocenę, czy w sprawie zachodzi potrzeba "wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem" organ nadzoru budowlanego winien był przeprowadzić w toku postępowania, które zakończyło się wydaniem decyzji. W zależności zaś od wyników tej oceny, jeżeli w sprawie zachodzi potrzeba wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robot do stanu zgodnego z prawem, organ odwoławczy powinien był w decyzji konkretnie określić te czynności lub roboty.
W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie.
W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał w szczególności, że skoro wstrzymanie inwestycji nastąpiło na etapie realizacji fundamentów, to w sporządzonym projekcie zamiennym obowiązkiem projektanta będzie uwzględnienie oprócz zmian wynikających z dokonanych już robót budowlanych, także zamiarów inwestora w zgodności z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Nałożenie ewentualnych obowiązków przez nadzór budowlany może dotyczyć jedynie substancji już istniejącej, a nie przyszłej. Zacytowanie w zaskarżonej decyzji pełnej treści obowiązującego przepisu nie jest równoznaczne z orzeczeniem obowiązku wykonania określonych robót budowlanych lub czynności mających na celu doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z projektem - o czym jest mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Taka sytuacja, tj. orzeczenie wykonania określonych robót, może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia takiej potrzeby i może dotyczyć to już robót wykonanych, które ingerowałyby w strukturę oraz bryłę istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała taka potrzeba z uwagi na bezsprzeczną okoliczność, że inwestor po dokonaniu rozbiórki obiektu wykonał tylko i wyłącznie fundamenty. Zatem orzeczenie w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania dodatkowych robót, które są w sferze przyszłych zamiarów inwestora, nie może być zrealizowane, co wynika m.in. z chronologii całego procesu inwestycyjno-budowlanego.
Organ odwoławczy wskazał także, że związku z zawartym w skardze wnioskiem o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, postanowieniem z dnia 24 stycznia 2024 r., nr [...], wstrzymał w całości jej wykonanie.
Na rozprawie w dniu 26 czerwca 2024 r. pełnomocnik strony skarżącej wniósł i wywiódł jak w skardze. Jednocześnie złożył do akt opinię prawną z dnia 5 sierpnia 2021 r. prof. [...] dr. Hab. K. Z. i dr A. K. w zakresie wykładni zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru M. z dnia 23 kwietnia 2022 r.
Prezes zarządu skarżącej spółki wniósł i wywiódł jak w skardze.
Pełnomocnik organu administracji wniósł i wywiódł jak w odpowiedzi na skargę i podkreślił, że organ nie ocenia zgodności z prawem przyszłego zamiaru inwestycyjnego inwestora. Zamiar ten powinien być wskazany w projekcie budowlanym zamiennym i dopiero wówczas będzie przedmiotem oceny przez organ nadzoru budowlanego. Dodatkowo pełnomocnik organu podniósł, że inwestor nie tylko rozebrał wszystkie ściany budynku, ale wykonane fundamenty zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym po innym obrysie.
Prezes zarządu spółki oświadczył, że nie jest prawdą, iż wykonane fundamenty wykonano niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym. Fundamenty zostały wykonane zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym po obrysie wskazanym w tym projekcie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.
Na wstępie rozważań wskazać należy, że z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy wynika, iż Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 3 listopada 2020 r. zatwierdził projekt budowlany i udzielił "E". Sp. z o.o. z siedzibą w P. pozwolenia na przebudowę i rozbudowę istniejącego budynku szkoły wyższej ze zmianą sposobu użytkowania na dom studencki wraz z budową infrastruktury technicznej i obsługi komunikacyjnej oraz wewnętrzną instalacją gazu na nieruchomości przy ul. [...] w P. (działki nr [...], [...] oraz [...], arkusz [...], obręb K.). W projekcie budowlanym na schematach zaznaczono, które z istniejących ścian zostaną rozebrane, a które pozostaną, a także wskazano ściany nowoprojektowane (k. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]-[...] w projekcie budowlanym). Decyzją Prezydenta Miasta P. z dnia 10 czerwca 2021 r., nr [...], decyzja ta została przeniesiona na rzecz skarżącej E. sp. z o.o. sp. k. w siedzibą w P.. W wyniku kontroli dokonanej w dniu 28 czerwca 2021 r. ustalono, że istniejący budynek został całkowicie rozebrany i w miejscu rozebranego obiektu realizowane są fundamenty – ławy i stopy żelbetowe. Fakt dokonania rozbiórki potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz wpisy dokonane w dzienniku budowy (wpisy z 9 lutego 2021 r., z 8 kwietnia 2021 r., z 26 kwietnia 2021 r. i 30 kwietnia 2021 r.). Okoliczności te są niesporne między stronami.
Z akt sprawy wynika także, że niniejsza sprawa była już przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], oddalił skargę inwestora na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 20 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W wyroku tym WSA przesądził, że dokonana przez skarżącą całkowita rozbiórka obiektu, który zgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym miał być poddawany przebudowie i rozbudowie z jedynie częściową rozbiórką niektórych ścian, ma charakter istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego z uwagi na przesłankę wskazaną w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. WSA wskazał, że skoro w obiegu pozostaje pozwolenie na budowę, z uwagi na zakres udzielonego pozwolenia na budowę, słusznie [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nakazał wdrożenie postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Wskazany wyrok jest prawomocny od dnia 26 kwietnia 2023 r. i na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w tym orzeczeniu wiążą w sprawie zarówno organy rozstrzygające, jak i Sąd w składzie orzekającym.
Dalej, przechodząc do zasadniczych rozważań wskazać należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy obu instancji wskazały, że oprócz przesłanki z art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego, która to przesłanka została wprost wskazana przez WSA w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., w sprawie zaistniała także przesłanka wskazana w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, tj. fakt dokonania przez inwestora całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego, a nie częściowej, jak to było przewidziane w projekcie budowalnym, powoduje, że inwestycja jest niezgodna z obowiązującym na tym terenie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Miasta P. z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. " w P. (dalej: m.p.z.p.). Zgodnie z § 9 pkt 18 m.p.z.p., na terenie 13UN zachowuje się istniejącą zabudowę, dopuszcza się jej remonty, modernizację i rozbudowę przy zachowaniu istniejących zadrzewień i docelowo 40% zieleni na działce oraz pod warunkiem nieprzekroczenia 35% powierzchni zabudowy działki i maksymalnej wysokości równej niższej części bryły głównej budynku. Skoro natomiast nie można przebudować i rozbudować budynku, który nie istnieje, to wykonane roboty budowlane należy zakwalifikować jako istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego.
Ze wskazaną interpretacją nie zgadza się strona skarżąca, zarzucając organom naruszenie art. 153 P.p.s.a.
Zdaniem Sądu stanowisko skarżącej jest błędne, albowiem związanie oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu orzeczenia oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz obowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie. W rozpoznawanej sprawie organy nie sformułowany natomiast ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym przez WSA w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r. poglądem, albowiem wyraźnie wyraziły stanowisko, że w sprawie dokonano istotnego odstąpienia od pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego. WSA w omawianym wyroku nie zawarł natomiast oceny, że w sprawie nie zaistniało istotne odstąpienie od projektu budowlanego, o którym mowa w art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, a tylko wówczas można by uznać, że w sprawie został naruszony art. 153 P.p.s.a. Zdaniem Sądu w składzie orzekającym w realiach rozpoznawanej sprawy organy ponownie prowadząc postępowanie mogły więc dodatkowo wskazać na art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego, skoro według ich ustaleń w sprawie z uwagi na zapisy planu miejscowego dokonano istotnego odstąpienia od projektu budowlanego, a sąd nie wypowiedział się negatywnie w tym zakresie.
Wobec tego obowiązkiem Sądu w składzie orzekającym było dokonanie oceny, czy rzeczywiście organy nadzoru budowlanego zasadnie powołały w sprawie art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowlanego.
W tym zakresie Sąd nie podziela stanowiska organów rozstrzygających w sprawie. Zauważenia wymaga, że zgodnie ze stanem faktycznym sprawy inwestor dokonał całkowitej rozbiórki obiektu, zamiast rozbiórki częściowej oraz wylał fundamenty. Na żadnym etapie postępowania administracyjnego organy nadzoru budowlanego nie zakwestionowały wykonanych robót w zakresie wylania fundamentów i w treści wydanych decyzji nie wskazały, że roboty te zostały wykonane niezgodnie z zatwierdzonym projektem budowalnym. Dopiero na etapie postępowania sądowego pełnomocnik organu zarzucił, że fundamenty zostały wykonane niezgodnie z projektem budowlanym po innym obrysie. Nie wynika to jednak jednoznacznie ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, a obecny na rozprawie prezes zarządu skarżącej spółki takiej okoliczności zaprzeczył. Należy więc uznać, że na tym etapie postępowania kwestia ta pozostaje niewyjaśniona.
Skoro w wydanych w sprawie decyzjach organy nie zakwestionowały wykonanych robót budowlanych w zakresie wylania fundamentów, to na obecnym etapie postępowania Sąd mógł wyłącznie ocenić, czy te roboty, na które wskazały organy w treści zaskarżonych decyzji, tj. całkowita rozbiórka obiektu, który znajdował się w złym stanie technicznym, są niezgodne z zapisami planu miejscowego. Jak już wyżej wskazano, na mocy § 9 pkt 18 m.p.z.p., na terenie 13UN dopuszczono zachowanie istniejącej zabudowy, dopuszczono jej remonty, modernizację i rozbudowę przy zachowaniu istniejących zadrzewień i docelowo 40% zieleni na działce oraz pod warunkiem nieprzekroczenia 35% powierzchni zabudowy działki i maksymalnej wysokości równej niższej części bryły głównej budynku. Zdaniem Sądu z zapisu tego nie wynika, że nie jest dopuszczalne dokonanie rozbiórki istniejącego na terenie 13UM budynku, jeżeli znajduje się on w złym stanie technicznym. Ustalenia planu nie mogą bowiem zobowiązywać każdoczesnego właściciela obiektu do utrzymywania go w sytuacji, gdy jego remont lub modernizacja są nieopłacane. Samo dokonanie przez inwestora rozbiórki obiektu w realiach rozpoznawanej sprawy nie mogło więc zostać uznane za niezgodne z zapisami obowiązującego dla tego terenu planu miejscowego.
Jednocześnie Sąd podkreśla, że przesądza jedynie, że dokonanie rozbiórki spornego budynku nie było niezgodne z zapisami planu miejscowego. Na tym etapie postępowania nie są bowiem znane zamiary inwestora co do kształtu inwestycji. W momencie dokonania rozbiórki budynku, który miał zostać przebudowany i rozbudowany, całkowicie zdezaktualizował się zatwierdzony pozwoleniem na budowę projekt budowalny. Zamiary inwestora mogą zostać skonkretyzowane dopiero w projekcie budowalnym zamiennym i dopiero wówczas będą one mogły zostać ocenione pod względem zgodności z zapisami planu miejscowego.
Reasumując, na tym etapie postępowania organy rozstrzygające w sprawie wadliwie powołały się na art. 36a ust. 5 pkt 5 Prawa budowalnego, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy, albowiem fakt wystąpienia istotnych odstęp od zatwierdzonego projektu budowlanego, został przesądzony w prawomocnym wyroku WSA z dnia 30 listopada 2022 r. (art. 36a ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego). Skoro natomiast inwestor istotnie odstąpił od warunków zatwierdzonego projektu budowlanego, to organy rozstrzygające w sprawie miały obowiązek prowadzić postępowanie naprawcze i nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.
Jednakże, słusznie organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji zastosował przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym na dzień orzekania, gdy tymczasem w sprawie powinny mieć zastosowanie przepisy obowiązujące do dnia 18 września 2020 r., stosownie do przepisów przejściowych zawartych w ustawie z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r., poz. 471 ze zm.). Art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym do dnia 18 września 2020 r. wskazuje, że organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Dopiero od dnia 19 września 2020 r. przepisy przewidują nałożenie obowiązku przedłożenia projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego. Zasadnie więc organ odwoławczy skorygował sentencję decyzji w tym zakresie.
Jednocześnie jednak zauważenia wymaga, że organ odwoławczy nie tylko zmienił obowiązek przedłożenia "projektu zagospodarowania działki i projektu architektoniczno-budowlanego zamiennego" na obowiązek przedłożenia "projektu budowlanego zamiennego", ale nałożył obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego "uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych oraz – w razie potrzeby – wykonania określonych czynności lub robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem". Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że taki sposób sformułowania sentencji wskazuje, że intencją organu odwoławczego było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych, które nie zostały w żaden sposób skonkretyzowane. Choć przy tym w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę WINB wyjaśnił, że jego zamiarem nie było nałożenie na inwestora obowiązku wykonania robót budowlanych, a jedynie zacytowanie pełnej treści obowiązującego przepisu, to tak brzmiącą sentencję należało uznać za wadliwą.
Podkreślenia wymaga, że sentencja decyzji musi być precyzyjna, szczególnie że dotyczy nałożenia określonego obowiązku na adresata decyzji, musi być jednoznaczna i nie budzić wątpliwości. W niniejszej sprawie sentencja decyzji organu odwoławczego nie spełnia tych wymogów, albowiem sugeruje, że inwestor powinien wykonać określone czynności lub roboty budowlane w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Czynności te ani roboty nie zostały przy tym w żaden sposób skonkretyzowane. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że podjęta w złożonej po zakończeniu postępowania administracyjnego odpowiedzi na skargę próba usunięcia braków uzasadnienia decyzji, nie może zastąpić uzasadnienia tejże decyzji, określonego w art. 107 § 3 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ winien odnieść się do podniesionych w niej zarzutów, a nie uzupełniać zaskarżoną decyzję poprzez zamieszczenie w niej rozważań czy ocen, które powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne kontrolowanej decyzji.
Sąd wskazuje przy tym, że zgadza się ze stanowiskiem organu odwoławczego wyrażonym w postanowieniu z dnia 4 grudnia 2023 r. oraz w odpowiedzi na skargę, że nałożenie ewentualnych obowiązków wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może dotyczyć jedynie substancji już istniejącej, a nie przyszłej. Nałożenie obowiązku wykonania określonych robót może mieć miejsce tylko i wyłącznie w przypadku wystąpienia takiej potrzeby i może dotyczyć to robót wykonanych, stanowiąc ingrencję w strukturę oraz bryłę istniejącego obiektu budowlanego. Natomiast na gruncie niniejszej sprawy nie zaistniała taka potrzeba, ponieważ inwestor po dokonaniu rozbiórki obiektu wykonał tylko i wyłącznie fundamenty. Zatem orzeczenie w sentencji zaskarżonej decyzji obowiązku wykonania dodatkowych robót, jak tego chciałaby strona skarżąca, które są w sferze przyszłych zamiarów inwestora, nie może być zrealizowane.
Reasumując, jak już powyżej wskazano, na tym etapie postępowania nieznane są zamiary inwestora co do inwestycji. Z uwagi na dokonanie całkowitej rozbiórki przewidzianego do przebudowy i rozbudowy budynku, w całości zdezaktualizował się zatwierdzony przez Prezydenta Miasta P. projekt budowlany. W tej sytuacji plany inwestycyjne inwestora muszą zostać skonkretyzowane w projekcie budowlanym zamiennym, wobec czego należało nałożyć na inwestora wyłącznie obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, który będzie uwzględniać zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowalnych oraz zamiary inwestycyjne skarżącej spółki. Dopiero złożony projekt budowalny zamienny będzie mógł zostać oceniony co do zgodności z przepisami, w tym z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Końcowo Sąd – odnosząc się do twierdzeń inwestora, że WSA w wyroku z dnia 30 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Po [...], przesądził, że zgodnie z zapisami planu miejscowego zalegalizowanie wykonanych robót jest możliwe – wskazuje, że stwierdzenie, iż "przyjęta przez WINB interpretacja zapisów planu miejscowego była dla skarżącej korzystna, gdyż pozwalała jej na zalegalizowanie wykonanych robót w trybie postępowania naprawczego" oznacza tylko tyle, że WSA przychylił się do stanowiska organu odwoławczego, że w sprawie należy zastosować tryb naprawczy, a nie przyjmować – jak to zrobił w początkowej fazie postępowania organ I instancji – że w sprawie doszło do samowoli budowlanej. Natomiast na tym etapie postępowania nieznane są zamiary inwestora co do inwestycji, wobec czego kwestia ta nie może zostać przesądzona.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 października 2023 r., nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego oraz art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota 500 zł tytułem wpisu od skargi, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego oraz kwota 17 zł tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 1935).