II SA/Po 766/25

II SA/Po 766/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-12-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2025-10-23
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 572
art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 grudnia 2025 r. sprawy ze sprzeciwu A. D. i M. D. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 września 2025 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Skarżących kwotę 100 (słownie: sto ) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 18 września 2025 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "SKO" lub "organ"), po rozpoznaniu odwołania spółki J. Sp. z o.o., uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia 5.06.2025r. nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.
W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujące ustalenia faktyczne sprawy.
Dnia 22 kwietnia 2025r. wpłynął wniosek J. Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestorów jako "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym", przewidzianej do realizacji na działce nr [...], art. [...], obręb N., położonej przy ul. [...] w P., uzupełniony dnia 12 maja 2025r.
Prezydent Miasta P. decyzją z dnia 5 czerwca 2025r. nr [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej przez inwestora jako: "budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym," przewidzianej do realizacji na działce nr [...], ark.[...], obręb N., położonej przy ul. [...] w P..
Swoje rozstrzygnięcie organ I instancji uzasadnił, że na podstawie przeprowadzonej analizy ustalono, iż w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji. Prezydent Miasta P. wskazał, że szczególnie kontrowersyjna jest propozycja wnioskodawcy lokalizowania planowanego budynku o odmiennych cechach zagospodarowania w stosunku do działek sąsiednich.
Spółka J. wniosła odwołanie od w/w decyzji zarzucając, że w obszarze analizowanym w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji znajdują się budynki, które w rzeczywistości pełnią funkcję wielorodzinną - zarówno formalnie, jak i funkcjonalnie. Pełnomocnik wskazał, że obiekty te mogą mieć zróżnicowaną skalę czy architekturę, odpowiadają podstawowym cechom zabudowy wielorodzinnej, tj. posiadają więcej niż dwa lokale mieszkalne w jednej bryle budynku. Pełnomocnik wskazał, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sadów administracyjnych, przy ocenie zgodności funkcji planowanej inwestycji z istniejącym zagospodarowaniem obszaru analizowanego należy uwzględnić rzeczywiste użytkowanie istniejących obiektów, a nie wyłącznie ich formalną klasyfikację.
Wydając wskazaną na wstępie decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazało, iż Organ pierwszej instancji zlecił opracowanie analizy urbanistycznej, która znajduje się w aktach sprawy. Z analizy tej wynika, iż planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argument, iż w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji jest w ocenie składu orzekającego błędem, gdyż chociażby sąsiadujące działki tj. [...], [...], [...] na których znajdują się budynki wielorodzinne, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...] przez drogę wewnętrzną. W związku z powyższym w najbliższym otoczeniu występuję zabudowa wielorodzinna.
Nie zrozumiałe jest również stwierdzenie Prezydenta Miasta P., że "wobec dużej różnicy parametrów zabudowy do zabudowy w sąsiedztwie nie ma możliwości potraktowania inwestycji na specjalnych zasadach". Organ I instancji nie wyjaśnił jakie to konkretnie inwestor winien spełnić założenia aby móc się zakwalifikować na rozpoznanie jego wniosku na tzw. "specjalnych zasadach". W tym miejscu wskazać należy, iż w mieście P. występuje generalna tendencja do zagęszczania zabudowy, co jest w pełni zrozumiałe zważywszy na koszty związane z budową infrastruktury potrzebnej dla zabudowy mieszkaniowej przy rozproszonym budownictwie. W zakresie ustalenia warunków zabudowy wskazać należy, że w innych lokalizacjach na terenie Miasta P. Organ I instancji nie ma problemów aby ustalić warunki zabudowy dla budynków wielorodzinnych, które posadowione są w obszarze zabudowy domów jednorodzinnych np. osiedla zamknięte przy ulicy [...], [...] oraz [...] w P..
Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, iż zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Organ mając powyższe na uwadze jak również okoliczność błędnej interpretacji przez organ I instancji wykonanej analizy urbanistycznej postanowił o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia.
Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wnieśli A. D. oraz M. D. wnosząc o uchylenia zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu wnoszący sprzeciw wskazali, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego i w oparciu o błędne ustalenia faktyczne.
Zdaniem wnoszących sprzeciw Kolegium niesłusznie uznało, że w otoczeniu działki inwestora nr [...] przy ul. [...] występuje zabudowa wielorodzinna, podczas gdy w rzeczywistości działki nr [...], [...] ( nasz dom, zdjęcie w załączniku) i [...] są zabudowane budynkami jednorodzinnymi wolnostojącymi. Każda z tych działek stanowi odrębną nieruchomość, posiadającą własną księgę wieczystą, co jednoznacznie dowodzi, że nie można ich traktować jako zespołu zabudowy wielorodzinnej.
Skarżący zwrócili również uwagę, iż teren, którego dotyczy postępowanie, znajduje się na wyraźnej skarpie terenowej, a realizacja inwestycji z garażem podziemnym może prowadzić do osunięć gruntu, naruszenia stateczności skarpy i uszkodzeń istniejących budynków położonych powyżej. Kolegium nie uwzględniło tych istotnych czynników geotechnicznych, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 KPA.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Zakreślając kwestie, będące przedmiotem badania przez sąd administracyjny, w razie wniesienia sprzeciwu, prawodawca dwukrotnie - zmieniając ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 935,) także ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - wskazał, że przedmiotem kontroli jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. dodany art. 64e oraz 151a § 1 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2024 r., poz. 935 – dalej: "P.p.s.a."). Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.).
Względy wykładni językowo-logicznej, celowościowej i systemowej, przemawiają za uznaniem, że przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ skonstatował, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 k.p.a. W takiej sytuacji organ administracji, orzekający w przyszłości w sprawie (jak i sąd, badający w legalność jego decyzji) będzie związany wyrokiem w przedmiocie sprzeciwu tylko w tym zakresie, że - wobec określonych ocen organu, co do materialnoprawnych uwarunkowań sprawy - zachodziły przesłanki do jej przekazania do ponownego rozpoznania w I instancji. Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego charakter niejako wyłącznie procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem.
Dokonawszy kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w ww. zakresie, tj. według kryteriów określonych w art. 64e P.p.s.a., Sąd doszedł do przekonania, że sprzeciw zasługuje na uwzględnienie, gdyż organ II instancji nie wykazał ziszczenia się w kontrolowanej sprawie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a.
Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.
Cytowany przepis stanowi odstępstwo od statuowanej w art. 138 § 1 k.p.a. zasady wydawania w postępowaniu odwoławczym decyzji rozstrzygających sprawę merytorycznie. Organ odwoławczy, wybierając to odstępstwo, nie może więc ograniczyć się do ogólnikowego stwierdzenia, że w danej sprawie zaistniały przesłanki wskazane w art. 138 § 2 k.p.a., ale winien też przekonująco wyjaśnić, dlaczego w okolicznościach tej sprawy nie było możliwe wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego (na podstawie art. 138 § 1 k.p.a.) przy uwzględnieniu zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz – ewentualnie – z wykorzystaniem przewidzianej w art. 136 § 1 k.p.a. możliwości uzupełnienia tego materiału. Organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. powinien brać pod uwagę nie tylko ogólną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), ale i inne zasady oraz przepisy tego postępowania, w tym wynikającą z art. 8 k.p.a. zasadę budzenia zaufania obywateli do organów państwa oraz statuowaną w art. 12 K.p.a. zasadę szybkości postępowania (por. wyrok WSA z 13 marca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 1136/13, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, publ., dalej w skrócie "CBOSA"). Niewątpliwie art. 138 § 2 K.p.a. winien być wykładany łącznie z art. 136 k.p.a., a zwłaszcza z jego § 1, zgodnie z którym: "Organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję". W konsekwencji wydanie w danej sprawie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uzasadnione jest tylko wówczas, gdy do rozstrzygnięcia tej sprawy nie jest wystarczające przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 § 1 k.p.a.
Jak z powyższego wynika, dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że (i) decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że (ii) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Użyty w art. 138 § 2 k.p.a. zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym. Należy jednak przyjąć, że zasadniczo jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego nie jest uprawniony w świetle art. 136 § 1 k.p.a. Należy jednak raz jeszcze podkreślić, że ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA: z 30.06.2016 r., II OSK 2653/14; z 24.04.2014 r., II OSK 2846/12; z 24.08.2016 r., II OSK 2958/14 – CBOSA).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III P.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy wskazać należy, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylając decyzję organu I instancji i wskazując na wadliwości decyzji nie wykazało jednak, iż w tej sprawie wystąpiły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Nie ulega wątpliwości, iż analiza urbanistyczna jest podstawowym elementem materiału dowodowego w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. Podkreślić należy, że wyniki analizy stanowią podstawę do ustalenia wymagań dla planowanej inwestycji. Wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania.
W niniejszej sprawie organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej, a wręcz przeciwnie wskazał, iż "planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wszystkie warunki określone w art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Argument, iż w obszarze analizowanym nie występuje żadna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, która zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dla wnioskowanej inwestycji jest w occnic składu orzekającego błędem, gdyż chociażby sąsiadujące działki tj. [...], [...], [...] na których znajdują się budynki wielorodzinne, które mają dostęp do tej samej drogi publicznej tj. ulicy [...] przez drogę wewnętrzną. W związku z powyższym w najbliższym otoczeniu występuje zabudowa wielorodzinna.".
Ponadto w dalszej części uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że "zgromadzony materiał dowodowy w sprawie pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji" a odmowa jest wynikiem "błędnej interpretacji przez organ I instancji wykonanej analizy urbanistycznej".
Tym samym z uzasadnienia decyzji wynika, że organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzenia analizy urbanistycznej ale wyłącznie wnioski na jej podstawie wyciągnięte. Zatem organ nie nakazał przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a wyłącznie wskazał na inną jego ocenę zwracając uwagę na konieczność ustalenia warunków zabudowy.
Całościowa analiza uzasadnienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, iż podstawą wydania decyzji kasatoryjnej nie była konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w jakiejkolwiek części a wyłącznie konieczność ponownej jej oceny z uwzględnieniem uwag Kolegium.
Tym samym uznać należy, iż wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 k.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a. (pkt I wyroku).
Skoro organ uznaje, iż w sprawie zostały spełnione przesłanki do ustalenia warunków zabudowy, to nie może uchylać się od decyzji merytorycznej. Przy czym Sąd wskazuje, iż z uwagi na charakter wniesionego środka zaskarżenia nie dokonywał oceny, a tym samym nie przesądza, iż faktycznie spełnione zostały przesłanki do pozytywnego czy też nie załatwienia wniosku. Powyższe wychodziłoby poza zakres sprzeciwu. Z tych też względów Sąd nie mógł odnieść się do zarzutów sprzeciwu dotyczących nieprawidłowości uznania przez organ, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa wielorodzinna czy też kwestii nie uwzględnienia czynnikow geotechnicznych. Przesądzanie powyższych kwestii, bez udziału w sprawie inwestora, doprowadziłoby do sytuacji gdzie nie będzie on mógł bronić swojego stanowiska.
Rozpoznając sprawę ponownie organ mając na uwadze niniejsze stanowisko winien rozpoznać sprawę merytorycznie.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego przez wnoszących sprzeciw wpisu od sprzeciwu (100 zł).