II SA/Po 752/24

II SA/Po 752/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-02-26
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2025 r. sprawy ze skargi M. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 4 września 2024 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz strony skarżącej kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Prezydent Miasta K. decyzją z 26 kwietnia 2023 r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2023r. poz. 977 z późn. zm. – dalej: "u.p.z.p.") oraz na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu Postępowania Administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024r. poz. 572 – dalej: "k.p.a.") w związku z wnioskiem M. C. z dnia 02 sierpnia 2023r., uzupełnionym pismem z dnia 06 września 2023r., które wpłynęło do Urzędu Miasta K. w dniu 12 września 2023r., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie jedenastu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wraz z wewnętrzną drogą dojazdową, na terenie położonym w K. przy ul. S. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów i budynków jako dz. nr [...] i [...] (obręb [...]).
W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4, w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwymi organami administracji publicznej, w tym zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 wyżej cytowanej ustawy z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, którym w tym przypadku jest Prezydent Miasta K.. W niniejszej sprawie nie było więc wymagane uzgodnienie z "innym organem" w ścisłym tego słowa znaczeniu (dokonywane w formie postanowienia z art. 106 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego). Dalej zauważono, iż przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowiące o konieczności uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, nie zawierają wskazań odnośnie merytorycznego zakresu tego uzgodnienia. Zakres ten wynika natomiast z zadań, jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych. Jak wynika z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych do właściwości zarządcy drogi należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg. Ochrona drogi oznacza zaś działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania oraz pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu - art. 4 pkt 21 ustawy o drogach publicznych. Zarządca drogi powinien mieć na względzie zgodność planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi jedną z przesłanek oceny dopuszczalności uzgodnienia przez zarządcę drogi zmiany zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego i mieści się w pojęciu "możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego", o jakim mowa w art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Jest to więc przesłanka dopuszczalności inwestycji mającej powstać przy drodze. Niezapewnienie konieczności poziomu bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowi uzasadnioną przesłankę odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Następnie przytoczono opinię Zarządu Dróg Miejskich w K. znak [...] z dnia 04 kwietnia 2024r. w której stwierdzono, że szerokość jezdni ulicy [...] wynosi w najwęższym miejscu 2,50 m (na odcinku bezpośrednio przyległym do terenu objętego planowaną inwestycją), której nie należy utożsamiać z szerokością pasa drogowego ul. [...], która jest zmienna na długości i waha się w przedziale wynoszącym od ok. 5 m (na odcinku od skrzyżowania tej ulicy z ul. [...]) do ok. 10-11 m (w rejonie działki [...]). Tymczasem zgodnie z Załącznikiem nr 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 24 czerwca 2022r. w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących dróg publicznych szerokość miarodajna samochodu osobowego to 1,85 m. Oczywiste zatem jest, że jezdnia o szerokości 2,5 m jest niewystarczająca, by zapewnić bezpieczną obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji zarówno na etapie realizacji (dojazd maszyn budowlanych oraz dostawy materiałów) jak i na etapie użytkowania (zwiększone natężenie ruchu pojazdów mieszkańców i pojazdów obsługujących nieruchomości), wymijanie pojazdów poruszających się w przeciwnych kierunkach. Zauważono przy tym, iż na znacznym odcinku brak jest chodnika, tym samym ulica nie jest przystosowana do obsługi ruchu pieszych. Aktualnie ulica [...] zapewnia przede wszystkim dojazd do pól uprawnych i w niewielkim stopniu do istniejących posesji zlokalizowanych przy tej ulicy. Zwiększenie liczby pojazdów, jaka zostałaby wygenerowana w związku z funkcjonowaniem planowanej inwestycji wpłynie negatywnie na poziom bezpieczeństwa użytkowników ruchu, a liczba przejazdów pojazdów wzrosłaby bezspornie, nawet przy założeniu, że mieszkańcy każdego z planowanych budynków mieszkalnych jednorodzinnych użytkowaliby wyłącznie jeden samochód. Zwrócono też uwagę, iż zgodnie z "Wytycznymi projektowania zjazdów, wyjazdów oraz wjazdów na drogach zamiejskich i ulicach" WR-D-33 rekomendowanymi przez Ministra Infrastruktury w dniu 15 grudnia 2022r. ([...]) oraz § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022r. poz. 1225) minimalna szerokość jezdni drogi publicznej, zapewnia właściwe warunki dojazdu do posesji zagospodarowanych na cele mieszkaniowe, nie może być mniejsza niż 3,0 m.
W ocenie organu równie stan nawierzchni jedni na ul. [...], która nie jest przeznaczona i przystosowana do intensywnego użytkowania. Możliwa budowa, przebudowa lub rozbudowa ulicy [...], ze względu na charakter i zakres prac niezbędnych do wykonania, traktowana winna być jako inwestycja, co wymaga zabezpieczenia odpowiednich środków finansowych w budżecie Miasta K., w pierwszej kolejności na opracowanie niezbędnej dokumentacji technicznej.
Zauważono też, że ulica [...] została zaliczona do kategorii dróg gminnych na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej K. z dnia 26 kwietnia 2001 roku w sprawie zaliczenia ulic w mieście K. do kategorii dróg gminnych. Nie jest to jednak tożsame z tym, że Zarząd winien opiniować pozytywnie każdą inwestycję, która zlokalizowana będzie na gruncie posiadającym dostęp wyłącznie do tej drogi. Jeżeli zarządca drogi stwierdzi, że realizacja planowej inwestycji wpłynie negatywnie na bezpieczeństwo ruchu drogowego, zobowiązany jest odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. C. podnosząc, iż postępowaniu o uzgodnienie warunków zabudowy w odniesieniu do obszaru przyległego do pasa drogowego zarządca wypowiada się o możliwości skomunikowania inwestycji, natomiast kwestia stosownych parametrów tego skomunikowania, podlega rozstrzygnięciu w odrębnym postępowaniu. Konieczność przebudowy zjazdu o charakterze indywidualnym do stosownych parametrów nie stanowi przeszkody do wydania postanowienia o uzgodnieniu projektu decyzji o warunkach zabudowy. Zatem jakiekolwiek kwestie dotyczące stanu technicznego drogi są nieistotne dla wydania warunków zabudowy. Wykraczają poza kompetencje organu, które ma on ocenić na etapie wydawania warunków zabudowy. Kwestia prawidłowości dojazdu jest badana na etapie pozwolenia na budowę, a nie w ramach uzyskiwania warunków zabudowy. Kwestia parametrów zjazdu także jest badana na etapie pozwolenia na budowę zjazdu z działki na drogę publiczną, a nie na etapie warunków zabudowy. Odwołujący się wskazał następnie regulacje prawne potwierdzające to stanowisko.
Zaznaczono, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w żadnym przepisie ( w przeciwieństwie do prawa budowlanego) nie wskazuje jakie przesłanki pozytywne lub negatywne muszą zaistnieć, aby opinia uzgodnieniowa mogła zostać wydana pozytywnie lub negatywnie, a szukanie takich przesłanek w innych ustawach wykracza poza możliwość interpretacji norm prawnych. Ustawa ta nie zawiera odesłania do konkretnej ustawy, normy prawnej, instytucji, definicji a tym samym brak jest normy prawnej spełniającej wymogi określone w art 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej umożliwiające stosowanie jakieś normy prawnej z innej ustawy wobec braku do niej odesłania ustawowego. O tym czy dojazd jest prawidłowy rozstrzyga się dopiero na etapie pozwolenia na budowę a nie w ramach art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Skoro teren ma dostęp do drogi publicznej obowiązkiem organu jest wydanie warunków zabudowy i nie może w żadnym wypadku odmowę tłumaczyć stanem technicznym drogi publicznej.
Zgodnie z art. 43 ustawy o drogach publicznych obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej 6 metrów. Wobec zatem sytuacji, iż obiekty zlokalizowane będą w dalszej odległości w ogóle nie trzeba wydawać opinii przez zarządcę drogi.
Strona wyraziła stanowisko, iż albo coś jest drogą publiczną albo nie, albo jest ruch dozwolony dla wszystkich albo nie.
Zarzucono brak ustaleń w zakresie wpływu planowanej inwestycji na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Brak jest uzasadnienia w decyzji w jaki sposób naruszone zostaną zasady bezpieczeństwa poprzez umożliwienie zjazdu z działek objętych wnioskiem na asfaltową ul. [...] o szerokości 10 metrów, która obecnie stanowi dojazd do kilku budynków mieszkalnych, szklarni oraz w głąb pól uprawnych. Kierując się stanowiskiem organu należałoby uniemożliwić korzystanie przez te osoby z tej drogi skoro zagrożone jest bezpieczeństwo. Podniesiono, że działka [...] posiada bezpośredni dostęp do asfaltowej ul. [...] usytuowanej na działce nr [...]. Działka [...] wbrew opinii zarządu dróg miejskich ma szerokość w całym jej biegu minimum 10 metrów. Ul. [...] jest wykorzystywana obecnie i od kilkudziesięciu lat jako dojazd do budynków mieszkalnych przy tej ulicy posadowionych, przedsiębiorstwa ogrodniczego zlokalizowanego na przeciwko działki Skarżącego jak również okolicznych mieszkańców oraz właścicieli okolicznych nieruchomości. Tych mieszkańców jest kilku i wszyscy korzystają z ulicy [...]. Z każdej z nich jest usytuowany zjazd na ul. [...] i mieszkańcy sąsiednich działek korzystają z drogi w sposób normalny. Nikomu korzystanie z tej drogi nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia. Trudno o takie zagrożenie, gdy w przeliczeniu na mieszkańców samochód przejeżdża średnio co 2-3 godziny w ciągu dnia. Skoro stan drogi jest zły dla odwołującego to winien być zły także dla wszystkich pozostałych. Jeśli jest dobry to powinien być dobry dla wszystkich. Nie można bowiem rozróżniać starych od nowych sąsiadów. ZDM pomimo obowiązku, wynikającego z art. 7 ust 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym, utrzymania stanu drogi w należytym stanie nie wykonuje swoich obowiązków skoro droga jest w złym stanie. Pomimo jednak tego, iż droga jest rzekomo w złym stanie drogi nie zamyka, a umożliwia korzystanie z niej przez mieszkańców, właścicieli firm, i pól uprawnych.
Strona zauważyła też, że ogromna ilość inwestycji jest lokowana na terenach gdzie brak jest dróg asfaltowych i dojazd jest prowadzony drogami gruntowymi czasami tymczasowo utwardzanymi. Powołano się na orzeczenia sądów administracyjnych z których wynika, że w decyzji o warunkach zabudowy nie określa się zasad korzystania z drogi publicznej, do której teren ma dostęp, brak też podstaw do badania przepustowości i wydolności drogi publicznej. W toku ustalania warunków zabudowy brak jest procedur umożliwiających przeprowadzenie takich badań, sprawdzających wydolność układu komunikacyjnego. Norma art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie zawiera żadnych uwarunkowań co do tego, jaka ma być droga publiczna i jakie warunki techniczne ma ona spełniać.
Dopiero na etapie pozwolenia na budowę wnioskodawca musi wykazać możliwość realizowania prawidłowego dojazdu. Dopiero zatem na tym etapie wnioskodawca winien wykazać, iż powstała nowa działka ma dostęp do drogi publicznej czy to poprzez wjazd bezpośredni, drogę wewnętrzną czy poprzez służebności gruntowe. Na etapie warunków zabudowy ocenie nie podlegają parametry dojazdu lecz tylko i wyłącznie parametry zjazdu tj. czy prowadzenie zjazdu z działki na drogę publiczną będzie stanowić zagrożenie dla bezpieczeństwa użytkowników drogi publicznej i osób w nią się włączających z terenu inwestycji. Tym samym np. szerokość drogi publicznej nie może być oceniana na etapie opinii do warunków zabudowy.
Na koniec zauważono, że stosunku do działki skarżącego wydana została prawomocna decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 28 września 2022r, która między innymi w punkcie 3 ust. o i p wskazuje na obsługę komunikacyjną z ulicą [...] poprzez realizację zjazdu o parametrach zjazdu indywidualnego wskazując, iż zjazd należy wykonać zgodnie z opinią Zarządu Dróg Miejskich w K. znak [...] z dnia 28 kwietnia 2022r. Całkowicie niezrozumiałe jest zatem dla odwołującego obecne stanowisko organu oraz Zarządu Dróg Miejskich wprost sprzeczne z poprzednią opinią i decyzją o warunkach zabudowy dnia 28 września 2022r. Organ nie wskazał także jakichkolwiek przyczyn zmiany stanowiska.
Zarzucono, że organ I instancji uchylił się od oceny zasadność przesłanek dotyczących drogi wskazanych w opinii ZDM. Opinia ta mogła by być wskazówką, która winna być jednakże zweryfikowana przez organ administracji w toku postępowania. Nie mogła być tak, jak uczynił to organ, automatyczną podstawą do decyzji odmownej. W uzasadnieniu decyzji winna zarazem się znaleźć podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz szczegółowa argumentacja. W decyzji tymczasem organu I instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia oprócz odniesienia się do treści opinii ZDM. Brak jest samodzielnych ustaleń organu. Wreszcie co najważniejsze brak jest wskazania podstawy prawnej do decyzji odmownej. Art 53 ust 4 oraz art. 64 ust 1 stanowi jedynie o konieczności zasięgnięcia opinii. Przepisy te nie wskazują sytuacji gdy nie może być wydana decyzja pozytywna. Podstawą prawną nie mogą być też cyt art. 4 ustawy o drogach publicznych oraz rozporządzenie z 24 czerwca 2022r i 12 kwietnia 2002r albowiem przepisy te mówią jedynie co jest słownikową definicją ustawową i jak droga powinna wyglądać. Nie ustosunkowano się też do zarzutów odwołującego, w szczególności zawartych w ostatnim złożonym piśmie. Jeśli nawet organ negatywnie zaopiniował inwestycję winien wskazać konkretne przepisy prawa będące podstawą takiej, a nie innej decyzji.
Brak powyższego uniemożliwia poznanie przez strony i organ odwoławczy podstaw rozstrzygnięcia i narusza art. 7, 8 § 1, 107 § 3 kpa. Mamy bowiem suche stanowisko negatywne zarządu dróg, a nie jest znane jakiekolwiek uzasadnienie takiego a nie innego stanowiska organu. Nadto brak jest wskazania podstawy prawnej, na mocy której zarządca dróg wydał opinię negatywną. Uniemożliwia to tym samym zweryfikowanie przesłanek jakimi kierował się organ, wreszcie uniemożliwia weryfikacje czy ZDM wydał prawidłową opinię stosując prawidłowo przepisy prawa.
Zaznaczono, że nieprawdziwe jest stwierdzenie organu o szerokości jezdni. Nie zostało to zweryfikowane np. przez biegłego jak również nie przeprowadzono oględzin, o które wnioskował wnioskodawca. Tym samym całkowicie niezrozumiałe jest stanowisko organu I instancji o szerokości drogi, a tym samym braku podstaw do przeprowadzenia dowodu z opinii geodety. Organ nie wskazał w jaki sposób zweryfikował szerokość. Tymczasem był to podstawowy zarzut do treści opinii ZDM. Organ arbitralnie przedstawił swoje stanowisko nie wyrażając żadnego uzasadnienia. Nie wskazał jak zweryfikował twierdzenie odwołującego o 10 metrowej szerokości drogi z twierdzeniem zarządu dróg o 2.5 m szerokości jezdni.
Podniesiono, że na przedmiotowej drodze nie istnieją jakiekolwiek ograniczenia w postaci np. znaków drogowych ograniczające w jakikolwiek sposób korzystanie z tej drogi. Oznacza to tym samym, iż nic nie stoi na przeszkodzie temu aby wjechało tam 50 tirów, aby np. odwołujący lub sąsiad zorganizowali ognisko lub imprezę w domu na 100 osób i każda z nich przyjechałaby jednym samochodem. Żaden przepis prawa nie zabrania bowiem tego, iż w danej chwili z tej drogi korzystać będzie taka liczba osób. Tym samym skoro z drogi publicznej może obecnie korzystać duża, nieokreślona liczba osób to trudno przyjąć, iż sporadyczny ruch samochodowy generowany przez pojazdy z inwestycji stanowić będzie dla kogokolwiek jakieś zagrożenie. Pomimo jednak tego, iż droga jest rzekomo w złym stanie zarządca jej nie zamyka i umożliwia korzystanie z niej przez mieszkańców, właścicieli firm, i pól uprawnych.
Po rozpoznaniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławczego (dalej: "Kolegium" , "SKO"), decyzją z 4 września 2024 r. o nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję w całości.
W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło w skrócie stan faktyczny sprawy oraz zarzuty odwołania, przywołało też treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., art. 60 ust. 1 w zw. z art. 64 u.p.z.p. oraz art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 u.p.z.p. Następnie SKO w skrócie przytoczyło treść opinii Zarządu Dróg Miejskich w K. z dnia 4 marca 2024 r. i zauważyło, że organ I instancji wziął pod uwagę treść ww. opinii i uznał, że planowana inwestycja nie może zostać uzgodniona pozytywnie.
Na zakończenie SKO wskazało, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny, że planowana inwestycja ograniczy funkcję ulicy [...] i wpłynie negatywnie na warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego.
W skardze na powyższą decyzję, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, M. C. (Skarżący) zarzucił naruszenie:
- art. 61 ust 1 ustawy z dnia 27 marca .2003r o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, iż pomimo ustaleń organu, że spełnione są wszystkie przesłanki pozytywne umożliwiające wydanie decyzji o warunkach zabudowy, taka decyzja pozytywna nie może zostać wydana z uwagi na rzekomy brak prawidłowego dojazdu;
- art. 6, 7, 8 § 1, 107 § 1 pkt 6 i 107 § 3, 136 § 1 k.p.a. poprzez nie ustalenie faktów i braku przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego i oparcie się na jednostronnym nie weryfikowalnym oświadczeniu Zarządu Dróg Miejskich, iż nie jest możliwe zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej, w sytuacji gdy oświadczenie to wprowadza w błąd co do szerokości jezdni (stanowi jedynie oświadczenie organu) i wypowiada się o kwestii pozaustawowej nieistotnej w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a istotnej dopiero na etapie pozwolenia na budowę, a nadto poprzez nieprzeprowadzenie wnioskowanych dowodów i niewskazania przyczyn ich nieprzeprowadzenia.
W obszernym uzasadnieniu skargi Skarżący powtórzył uwagi i argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji.
Zaważono, że w uzasadnieniu decyzji winna zarazem się znaleźć podstawa prawna rozstrzygnięcia oraz szczegółowa argumentacja. Tymczasem w decyzji organu I i II instancji brak jest jakiegokolwiek uzasadnienia oprócz odniesienia się do treści opinii ZDM.
Organ II instancji pomimo zarzutów skarżącego nie wskazał także podstawy prawnej na jakiej wydawana jest opinia ZDM. W u.p.z.p. określono jedynie konieczność uzgodnienia. Natomiast jakie przesłanki pozytywne lub negatywne istnieją za takim uzgodnieniem pozytywnym lub negatywnym winny wynikać z konkretnych przepisów prawa ustawy czy rozporządzenia. Skarżący nie poznał tych przepisów w decyzji organu II instancji.
Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podnosząc, iż w ocenie Kolegium organ I instancji wnikliwie rozpoznał sprawę i wydał prawidłowe rozstrzygniecie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje
Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2024 r., nr [...] , wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W okolicznościach rozpoznanej sprawy zauważyć należy, że decyzja ta wydana została na zakończenie uregulowanego przepisami k.p.a. postępowania odwoławczego. Wprowadzenie tego postępowania stanowi realizację wyrażonej w art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności, zgodnie z którą postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Konsekwentnie zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. od decyzji wydanej w I instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji. Odwołanie, co wynika z art. 128 k.p.a., nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Wystarczy, jeżeli z odwołania wynika, że strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji. Przepisy szczególne mogą ustalać inne wymogi co do treści odwołania.
Przedmiotem postępowania odwoławczego jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Druga instancja postępowania administracyjnego to także instancja merytoryczna, co wynika z treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla decyzję organu pierwszej instancji w całości lub części - i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Przyznanie przez ustawodawcę temu organowi uprawnień reformatoryjnych oznacza, że organ ten ma obowiązek oceny nie tylko ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji, ale również rozpatrzenia sprawy w pełnym zakresie. Podkreślić ponadto należy, że organ odwoławczy rozpatruje sprawę, a nie odwołanie. Zasada dwuinstancyjności oznacza, że w wyniku złożenia odwołania lub zażalenia sprawa administracyjna będzie w całości przedmiotem postępowania przed organem drugiej instancji. Rodzi to obowiązek dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, dwukrotnego ustalenia stanu faktycznego i dwukrotnej wykładni przepisów prawa. Zasada ta nie wyklucza przy tym dokonania odmiennej oceny materiału dowodowego zgromadzonego już w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. Organ odwoławczy nie jest bowiem organem stricte kontrolującym prawidłowość rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale samodzielnie, w oparciu o już zgromadzone (ewentualnie uzupełnione) dowody, ponownie rozstrzyga sprawę.
Innymi słowy wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania oznacza, że każda sprawa administracyjna, jeżeli zawiśnie przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia przez stronę środka zaskarżenia, wymaga przede wszystkim ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia. Obowiązujący model postępowania odwoławczego nie ma charakteru kasacyjnego, co wyklucza ograniczenie postępowania przed organem drugiej instancji jedynie do kontroli orzeczenia wydanego przez organ pierwszej instancji. Zasada dwuinstancyjności jest zrealizowana, gdy rozstrzygnięcia obu organów zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez nie postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone, czyli postępowania merytorycznego w zakresie ustalenia stanu faktycznego, zebrania i oceny dowodów, przeanalizowania wszystkich argumentów i żądań strony oraz rozważań prawnych stosownych dla rozstrzygnięcia. Wszystko to powinno znaleźć dodatkowo odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Podstawowym celem zasady przekonywania zawartej w art. 11 k.p.a. jest bowiem wyjaśnienie stronom przesłanek, jakimi organ kierował się przy załatwieniu sprawy (por. wyrok NSA z dnia 14 maja 2024 r. o sygn. akt III OSK 1303/23 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2022 r. o sygn. akt II SA/Po 260/22 - wszystkie przywołane orzeczenia dostępne są na: orzeczenia.nsa.gov.pl).
W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że treść uzasadnienia decyzji powinna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy powinno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu. Prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno bowiem umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Zasada przekonywania nabiera szczególnego znaczenia w przypadku podejmowania przez organy negatywnych z punktu widzenia strony rozstrzygnięć, które powinny być przekonująco i jasno uzasadnione. Istotną rolę w omawianym zakresie przypisuje się uzasadnieniu decyzji administracyjnej, które stanowi integralną część każdej decyzji i jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Legalność decyzji administracyjnej wymaga bowiem jej zgodności nie tylko z prawem materialnym, lecz także z przepisami postępowania administracyjnego (por wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. o sygn. akt III OSK 2859/21). Zasada przekonywania nie jest realizowana, gdy organ pominie milczeniem większość twierdzeń strony lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Wszelkie okoliczności i zarzuty strony, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, muszą być rzetelnie omówione i wnikliwie przeanalizowane.
Przenosząc powyższe na grunt rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium nie pozwala stwierdzić, iż organ odwoławczy po raz drugi rozpatrzył sprawę merytorycznie. Zdaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze rozpatrując odwołanie M. C. nie wywiązało się z obowiązków orzeczniczych wynikających z zasady dwuinstancyjności postępowania i zasady przekonywania.
Organ odwoławczy w motywach swojego rozstrzygnięcia ograniczył się bowiem jedynie do wskazania konieczności uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi w przypadku obszaru przyległego do pasa drogowego oraz do przytoczenia stanowiska wyrażonego w sprawie przez Zarząd Dróg Miejskich w K., a powyższe podsumował stwierdzeniem że organ I instancji prawidłowo uznał, iż planowana inwestycja ograniczy funkcję ulicy [...] i wpłynie negatywnie na warunki bezpieczeństwa drogowego. Kolegium w uzasadnieniu swojej decyzji odwołało się w rzeczywistości do uzasadnia decyzji organu I instancji pomijając przy tym całkowicie zarzuty i argumenty przytoczone w obszernym odwołaniu M. C..
W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że nie jest naruszeniem zasady dwuinstancyjności sytuacja, w której organ rozpoznając odwołanie w uzasadnieniu ostatecznej decyzji nie ustosunkuje się tylko do niektórych z zarzutów zawartych w odwołaniu, zwłaszcza tych dotyczących kwestii nie mających istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Niemniej całkowite pominiecie wszystkich zarzutów i argumentów powołanych w odwołaniu, zarówno tych dotyczących błędnej wykładni zastosowanych przez organ I instancji przepisów prawa materialnego jak też tych dotyczących ustaleń faktycznych uznać należy za naruszenie wskazanych wyżej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego oraz zasady przekonywania. Przede wszystkim Kolegium całkowicie uchyliło się od odniesienia się do argumentacji Skarżącego dotyczącej zakresu, wynikającego z treści art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.
Zdaniem Sądu sytuacja, w której organ odwoławczy w zasadzie nie zajmuje własnego stanowiska w rozpoznawanej sprawie, nie dokonuje własnych ocen i ogranicza się do kontroli zaskarżonej decyzji bez szczegółowego uzasadnienia i odniesienia się do zarzutów odwołania, prowadzi wprost do naruszenia zasady wynikającej z art. 15 k.p.a. oraz pozostaje w sprzeczności z regułami wynikającymi z art. 8 ust. 1 i art. 11 k.p.a. Rozpoznając odwołanie Skarżącego Kolegium działało niestarannie, co nie daje gwarancji zachowania standardów działania administracji i publicznej wyrażonych w powołanych wcześniej art. 8 i art. 11 k.p.a. Zauważenia przy tym wymaga, że w rozpoznawanej sprawie kluczowe stało się właśnie odniesienie do zarzutów odwołania, skoro skarżący wskazał na błędną wykładnię przepisów prawa materialnego tj. ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz o ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.
Nie można zatem wykluczyć, że gdyby organ rozpatrzył odwołanie wywiązując się z obowiązku ponownego rozpatrzenia sprawy, a nie ograniczył się tylko do powtórzenia stanowiska organu I instancji , to poczynione oceny mogłyby go doprowadzić do innego rozstrzygnięcia. Jednocześnie wyjaśnić należy, że ustaleń w tym zakresie nie może dokonywać rozpoznający sprawę Sąd, gdyż sprawuje on jedynie kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rolą sądu administracyjnego nie jest "zastępowanie" organu w jego obowiązkach i rozstrzyganie za niego konkretnej sprawy objętej skargą. To obowiązkiem organu administracji publicznej (a nie sądu) jest jej rozpatrzenie i wydanie zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa właściwego rozstrzygnięcia kończącego postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2018 r. , sygn. akt: II OSK 1419/17).
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 4 września 2024 r. o nr [...], albowiem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj art. 8 ust. 1, art. 11, art. 15 oraz art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organ odwoławczy zastosuje się do wskazówek zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności zgodnie z zasadą dwuinstancyjności ponownie rozpatrzy sprawę co do jej istoty, tj. dokona ustaleń i rozważań prawnych odnośnie zaistniałego stanu faktycznego i zapadłego rozstrzygnięcia. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie szczegółowe odniesienie się do zarzutów odwołania tak, aby strona z uzasadnienia decyzji mogła jednoznacznie wywieźć, które z tych zarzutów organ odwoławczy uznał za zasadne lub niezasadne i dlaczego, przy tym argumentacja musi odnosić się do brzmienia konkretnych przepisów zestawionych z materiałem dowodowym zgromadzonym w sprawie.
O kosztach postępowania, na które składa się kwota wpisu od skargi oraz wynagrodzenie pełnomocnika, Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935 z późn. zm.).