II SA/Po 681/24

II SA/Po 681/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-04-10
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-09-30
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Kara administracyjna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 775
art. 189a par. 1 i 2, art. 189k par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 1336
art. 88 ust. 4, 6 i 8, art. 89 ust. 11
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2025 r. sprawy ze skargi E. K. i M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia 13 maja 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta C. z dnia 18 marca 2024 r. nr [...], II. zasądza solidarnie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżących kwotę 320 zł (trzysta dwadzieścia złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Burmistrz Miasta [...] decyzją z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 oraz art. 189k § 1 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "K.p.a.") w zw. z art. 88 ust. 8 i art. 89 ust. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm.; dalej: "u.o.p."), po rozpatrzeniu wniosku E. K. i M. K. z dnia 13 lutego 2024 r.,
1. nie wyraził zgody na umorzenie 50 % wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł z kwoty [...]zł za usunięcie jednego drzewa z gatunku świerk pospolity bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego usunięcia zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...],
2. nie wyraził zgody na rozłożenie na raty wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie jednego drzewa z gatunku świerk pospolity bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego usunięcia zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...],
3. nie wyraził zgody na umorzenie odsetek za zwłokę zaległej administracyjnej kary pieniężnej.
W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 13 lutego 2024 r. E. i M. K. zwrócili się solidarnie z prośbą o umorzenie kary pieniężnej, względnie o rozłożenie administracyjnej kary pieniężnej na raty oraz o umorzenie odsetek za zwłokę, wymierzonej na podstawie decyzji Burmistrza Miasta [...] nr [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. za usuniecie jednego drzewa z gatunku świerk pospolity bez dokonania zgłoszenia w kwocie [...]zł. Niniejsza decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2023 r, nr [...] Swoją prośbę umotywowali trudną sytuacją materialną i zdrowotną. Wyjaśnili, że oboje są osobami schorowanymi z umiarkowanym stopniem niepełnosprawności, co generuje dodatkowe koszty i uniemożliwia podjęcie innych prac oraz jednocześnie spłacenie nałożonej kary pieniężnej w pełnej wysokości, bez uszczerbku dla utrzymania siebie i rodziny. Z dokumentów dołączonych do wniosku wynika przy tym, że małżonkowie tworzą jedno gospodarstwo domowe i utrzymują się z emerytur i działalności gospodarczej prowadzonej przez E. K.. Z przedłożonego PIT- 36 za 2022 rok wynika, że miesięczna kwota ich dochodów wynosi [...] zł, tj. na jedną osobę miesięcznie przypada kwota [...]zł.
Przechodząc do meritum organ I instancji podkreślił, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie uzasadnia przyznania wnioskowanych ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej. Zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w następstwie naruszenia prawa, w tym przypadku wycięcia drzewa bez wymaganego zgłoszenia zamiaru jego usunięcia. Z systematyki regulacji prawnych wynika, że zawarte w Kodeksie postępowania administracyjnego normy dotyczące umarzania administracyjnych kar pieniężnych mają przymiot ogólnych zasad, w stosunku do których możliwe są regulacje szczególne. Takie szczególne regulacje zawarte są w ustawie o ochronie przyrody. Chodzi mianowicie o art. 89 ust. 11 tej ustawy, gdzie postanowiono, że organ może umorzyć 50 % wymierzonej kary, o której mowa w ust. 1 lub 2, osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku dla utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50 % minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku. Zebrany materiał dowodowy obrazujący sytuację materialną wnioskodawców pozostających we wspólnym gospodarstwie domowym nie daje podstaw do umorzenia 50 % wymierzonej kary za usunięcie drzew bez wymaganego zgłoszenia zamiaru ich usunięcia. Na jednego członka rodziny przypada bowiem dochód miesięczny w wysokości [...] zł netto, z kolei minimalne wynagrodzenie za pracę od 1 stycznia 2024 roku wynosi [...] zł netto, a 50 % minimalnego wynagrodzenia stanowi kwota [...]zł netto. Miesięczny dochód na jednego członka rodziny przekracza więc 50 % minimalnego wynagrodzenia w 2024 r.
Dalej organ I instancji wskazał, że nie mógł uznać prośby wnioskodawców o rozłożenie naliczonej administracyjnej kary na raty, albowiem wbrew treści art. 88 ust. 8 u.o.p. wniosek został złożony po upływie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna.
Odnosząc się do kwestii ważnego interesu strony lub interesu publicznego, organ wskazał, że o ważnym interesie strony można mówić np. w przypadku znacznego obniżenia zdolności płatniczych zobowiązanego, spowodowanych ważnym zdarzeniem losowym. Chodzi tu między innymi o okoliczności o charakterze nadzwyczajnym, na które strona nie miała wpływu, spowodowane zdarzeniami noszącymi cechy czynników niezależnych od jej postępowania. Pojęcie interesu publicznego powinno być natomiast oceniane z uwzględnieniem wartości wspólnych dla całego społeczeństwa takich jak sprawiedliwość, bezpieczeństwo, zaufanie do organów państwa. Z drugiej strony interes społeczny nie może być utożsamiany z subiektywnym przekonaniem wnioskodawcy o zasadności udzielenia ulgi. Zawsze bowiem ulga w zapłacie zobowiązania leży w interesie (faktycznym) ukaranego. Dlatego ważne jest wykazanie nadzwyczajności tej sytuacji, w której strona znalazła się niezależnie od swojego postępowania. Dopiero zaistnienie przesłanek z art. 89 ust. 11 i art. 88 ust. 8 u.o.p. daje organowi potencjalną możliwość udzielenia ulgi. Nawet wówczas oznacza to jednak dla organu podejmującego rozstrzygnięcie jedynie możliwość umorzenia należności, a nie prawny obowiązek zastosowania tej instytucji. Przepis art. 89 ust. 11 i art. 88 ust. 8 ustawy jest bowiem oparty na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego", co oznacza, że decyzja w przedmiocie ulgi przysługuje każdorazowo organowi, który nawet w przypadku stwierdzenia którejkolwiek z przesłanek może, ale nie musi jej zastosować. Nie zwalnia to oczywiście organu z obowiązku zebrania i wyczerpującego rozważenia zebranego materiału dowodowego.
W odwołaniu z dnia 5 kwietnia 2024 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. K. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w zakresie punktów 1, 2 i 3 oraz orzeczenie o umorzeniu w 50 % administracyjnej kary pieniężnej, ewentualnie rozłożeniu na co najmniej 40 rat, z czego każda po [...] zł wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej, a ponadto wyrażenie zgody na umorzenie odsetek za zwłokę zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie 1) art. 8 § 1 K.p.a. i art. 9 K.p.a. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a.; 2) art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., 3) art. 189k pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., 4) art. 189k pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a., 5) art. 189k pkt 3 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a.
W uzasadnieniu odwołujący odnosząc się do kwestii przekroczenia terminu do złożenia wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty wskazali, że organ I instancji całkowicie pominął, że odwołujący mylnie rozumieli pojęcie decyzji ostatecznej. Odwołujący przyjęli, że skoro przysługuje im jeszcze prawo złożenia skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2023 r., to decyzja nie jest ostateczna. Z błędu wyprowadziło ich dopiero pismo Burmistrza Miasta [...] z dnia 31 stycznia 2024 r. Skarżący nabyli jednak tę wiedzę po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 88 ust. 8 u.o.p. Odwołujący uchybili zatem przedmiotowemu terminowi bez swojej winy. Pouczenia stanowiące część decyzji Burmistrza Miasta [...] okazały się niewystarczające dla odwołujących. Dopiero pismo Burmistrza Miasta [...] wskazało odwołującym prawidłowy tok rozumowania.
Odwołujący podkreślili przy tym, że pomimo uchybienia czternastodniowemu terminowi do złożenia wniosku o rozłożenie administracyjnej kary pieniężnej na raty stosownie do art. 88 ust. 8 u.o.p., organ I instancji działając w interesie odwołujących mógł zastosować art. 189k pkt 2 K.p.a. Na ten właśnie przepis powoływali się odwołujący we wniosku z dnia 13 lutego 2024 r. Organ administracji publicznej nie rozważył jednak jego zastosowania. Tymczasem w sprawie występuje ważny interes strony, który wbrew decyzji Burmistrza Miasta [...] uzasadniony jest trudną sytuacją zdrowotną, życiową i finansową odwołujących.
Odnosząc się natomiast do odmowy umorzenia odsetek ustawowych za zwłokę odwołujący podnieśli, że organ I instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał jedynie, że nie przychylił się do wniosku odwołujących w tym zakresie. Nie wyjaśnił jednak podstawy faktycznej swojej decyzji, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. i art. 107 § 1 pkt 6 K.p.a.
W kwestii odmowy umorzenia w 50% odsetek za zwłokę w zapłacie administracyjnej kary pieniężnej odwołujący wskazali, że organ I mógł zastosować art. 189k pkt 3 K.p.a. Sytuacja zdrowotna, życiowa odwołujących, wywołana zdarzeniem losowym, tj. chorobami, niepełnosprawnością odwołujących ogranicza ich zdolności płatnicze. Za zastosowaniem przedmiotowej ulgi przemawia zatem ważny interes odwołujących. Organ administracji publicznej nie rozważył jednak zastosowania tego przepisu.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 maja 2024 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy powołując się na treść art. 88 ust. 8 i art. 88 ust. 11 u.o.p. podkreślił, że skoro w ustawie o ochronie przyrody uregulowano kwestię odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, to przepisy ogólne zawarte w dziale IVa K.p.a. ("Administracyjne kary pieniężne") nie mogą mieć zastosowania. Zawarty w tym dziale przepis art. 189a § 2 K.p.a. wyraźnie wskazuje, że w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia, terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej, terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się. Skoro więc w ustawie o ochronie przyrody przewidziana została możliwość odstąpienia od wymierzania kary lub umorzenia wymierzonej kary, to nie będą miały zastosowania przepisy K.p.a. regulujące tą kwestię - w tym art. 189f, w myśl zasady lex specialis derogat legi generali. W ocenie Kolegium, skoro ustawa o ochronie przyrody przewiduje rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej (art. 88 ust. 8) oraz umorzenie tej kary w całości lub części (art. 89 ust. 11) to niemożliwe jest jednoczesne korzystanie z przepisu art. 189k K.p.a.
W odniesieniu do możliwości rozłożenia kary pieniężnej (całości lub jej części) na raty organ I instancji prawidłowo przywołał okoliczność złożenia wniosku o ulgę po terminie przewidzianym w art. 88 ust. 8 u.o.p. Przepis stanowi bowiem o terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej, co formalnie w tym przypadku nastąpiło w dniu 20 grudnia 2023 r. Decyzja SKO w [...] utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. wydania bowiem została w dniu 18 października 2023 r., ale jej doręczenie stronom nastąpiło dopiero w dniu 20 grudnia 2023 r. W tym wypadku zatem termin na złożenie wniosku o rozłożenie kary pieniężnej na raty minął w dniu 3 stycznia 2024 r. Wniosek o rozłożenie kary pieniężnej na raty wpłynął zaś do organu dopiero w dniu 13 lutego 2024 r. W przepisie art. 88 ust. 8 u.o.p. mowa jest przy tym o ostateczności decyzji administracyjnej, a nie jej prawomocności. Pojęcie ostateczności decyzji wynika z wyrażonej w art. 16 § 1 zd. 1 K.p.a. definicji, zgodnie z którą decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Okoliczność pozostawania stron w niewiedzy co do terminu ostateczności decyzji nakazującej uiszczenie kary pieniężnej jest zatem w tym wypadku bez znaczenia. Istotne jest bowiem to, że strony nie dopełniły koniecznego warunku, tj. wystąpiły o ulgę, ale uczyniły to z uchybieniem ustawowego terminu 14 dni, który został wyznaczony na złożenie tego typu prośby.
Rozpatrując z kolei możliwość umorzenia części kary pieniężnej organ I instancji słusznie i prawidłowo zastosował treść art. 89 ust. 11 u.o.p. przewidujący badanie dochodu wnioskodawców. W chwili rozpatrywania wniosku minimalne wynagrodzenie za pracę od dnia 1 stycznia 2024 r., na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2023 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2024 r. (Dz. U. poz. 1893) wynosiło [...] zł brutto, tj. netto [...] zł. Połowa tej kwoty wynosi [...] zł. Wyliczenie na podstawie deklaracji podatkowej dochodu miesięcznego wnioskodawców dowiodło natomiast, że ich dochód indywidualny jest znacznie wyższy i wynosi [...] zł. W tej sytuacji przekroczenie kryterium dochodowego nie daje możliwości skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 89 ust. 11 u.o.p.
Powyższe okoliczności braku podstaw prawnych do rozłożenia kary pieniężnej na raty oraz umorzenia jej części spowodowały też niemożność umorzenia odsetek ustawowych wyliczonych z tytułu opóźnienia w uregulowaniu kary pieniężnej. Kolegium w całości podziela rozstrzygnięcie organu I instancji i nie dostrzega naruszenia jakichkolwiek przepisów postępowania. Przyznanie stronom ulgi w uiszczeniu kary pieniężnej będącej sankcją administracyjną za działanie niezgodne z prawem może mieć miejsce przy spełnieniu ściśle określonych w ustawie przesłanek, a te - w badanej sprawie - nie zaistniały.
W skardze z dnia 10 września 2024 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu E. K. i M. K. wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie: 1) art. 88 ust. 8 u.o.p. w zw. z art. 16 § 1 K.p.a. w zw. z art. 9 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.; 2) art. 189k § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a.; 3) art. 189k § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 189a § 2 pkt 6 K.p.a.; 4) art. 64 ust. 1 pkt 2 lit. a i b ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1089; dalej: "u.o.f.p.") w zw. z art. 60 pkt 7 u.o.f.p.; 5) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a.
W uzasadnieniu skarżący powtórzyli argumentację zawartą w odwołaniu. Podkreślili, że to brak wiedzy prawniczej skutkował brakiem prawidłowego rozumienia pojęć takich jak "prawomocność decyzji" i "ostateczność decyzji". Trudno wymagać od obywatela, który nie posiada wykształcenia prawniczego, aby rozumiał kierowane do niego prawne pojęcia. To właśnie dla ochrony interesów i praw obywateli zostały ustanowione w K.p.a. zasady postępowania administracyjnego takie jak zasada pogłębiania zaufania obywatela do organów władzy publicznej oraz udzielania stronom wskazówek i wyjaśnień. Zdaniem skarżących to w głównej mierze niezrozumiałe pouczenie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta [...] skutkowało niewiedzą skarżących co do momentu rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o rozłożenie administracyjnej kary pieniężnej na raty. Wymóg "należytego" i "wyczerpującego" informowania strony oznacza m.in., że pisma kierowane do strony muszą być tak sformułowane, aby zrozumiała ona ich treść. Pouczenie zawarte w decyzji Burmistrza Miasta [...] nie spełnia wyżej wymienionych wymogów informowania obywatela i udzielania mu wskazówek.
Skarżący wskazali także, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniło w uzasadnieniu przyczyn faktycznych i prawnych, dla których utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] w zakresie odmowy umorzenia odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Organ ten wskazał jedynie, że okoliczności braku podstaw prawnych do rozłożenia kary pieniężnej na raty oraz umorzenia jej części spowodowały też niemożność umorzenia odsetek ustawowych wyliczonych z tytułu opóźnienia w uregulowaniu kary pieniężnej. Każda ze wskazanych ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej jest natomiast niezależna od pozostałych. Stwierdzenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że brak podstaw do przyznania ulgi w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przesądza automatycznie o braku podstaw do przyznania innej ulgi jest nieuzasadnione.
Dodatkowo skarżący zaakcentowali, że skoro przepisy u.o.p. są przepisami wyższej rangi niż przepisy K.p.a. w sprawie ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, a przepisy u.o.p. nie wymieniają ulgi w postaci umorzenia odsetek za zwłokę w zapłacie administracyjnej kary pieniężnej, to powinna ona znaleźć zastosowanie w przypadku spełnienia przesłanek wskazanych w art. 189k § 1 pkt 4 K.p.a.
Skarżący podnieśli także, że odrębną ustawą regulującą ulgi w wykonywaniu administracyjnych kar pieniężnych jest oprócz u.o.p. również u.o.f.p. Należności z tytułu administracyjnych kar pieniężnych w związku z wycięciem drzewa bez wymaganego zezwolenia stanowią dochód gminy. Są one należnościami publicznoprawnymi. Organ administracji publicznej jakim jest Burmistrz Miasta [...] powinien więc rozważyć zastosowanie przepisów u.o.f.p. Po stronie skarżących występuje przesłanka ważnego interesu zobowiązanego związana z sytuacją zdrowotną, życiową i finansową skarżących. Za umorzeniem w całości lub w części administracyjnej kary pieniężnej przemawia w szczególności trudna sytuacja finansowa skarżących.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługują na uwzględnienie.
Kontroli Sądu poddano decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2024 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], który odmówił E. K. i M. K. umorzenia 50 % wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie jednego drzewa z gatunku świerk pospolity bez dokonania zgłoszenia zamiaru jego usunięcia wymierzonej decyzją Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2023 r., nr [...], odmówił rozłożenia tej kary na raty oraz odmówił umorzenie odsetek za zwłokę wskazanej zaległej administracyjnej kary pieniężnej.
Zaprezentowane przez Sąd w niniejszym wyroku stanowisko wymaga na wstępie poczynienia kilku uwag o charakterze ogólnym, odnoszących się do kwestii udzielania ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych w kontekście przepisów regulujących tę problematykę.
Zauważenia wymaga, że przepisy ustawy o ochronie przyrody przewidują możliwość złagodzenia uciążliwości związanych z koniecznością poniesienia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia. Przewiduje to art. 88 u.o.p. Termin płatności kary może zostać odroczony na okres 5 lat, jeżeli stopień zniszczenia drzewa lub krzewu nie wyklucza zachowania jego żywotności (ust. 4), a po tym terminie kara może zostać umorzona, o ile zostanie stwierdzone zachowanie żywotności drzewa lub krzewu, lub brak żywotności będzie wynikał z przyczyn niezależnych od podmiotu ukaranego (ust. 6). Kara administracyjna może zostać także rozłożona na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat na wniosek złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna, lub od dnia, w którym upłynął termin, na który odroczono uiszczenie kary (ust. 8). Z kolei art. 89 ust. 11 u.o.p. przewiduje umorzenie 50% wymierzonej kary osobom fizycznym, które na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej usunęły lub zniszczyły drzewo lub krzew albo uszkodziły drzewo, w przypadku gdy osoby te nie są w stanie uiścić kary w pełnej wysokości bez znacznego uszczerbku utrzymania koniecznego dla siebie i rodziny, jeżeli dochód miesięczny na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza 50% minimalnego wynagrodzenia za pracę w danym roku.
Tymczasem zgodnie z art. 189a § 1 K.p.a., w sprawach nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu stosuje się przepisy niniejszego działu. Jednakże, jak przy tym stanowi § 2 tego przepisu, w przypadku uregulowania w przepisach odrębnych przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej (pkt 1), odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej lub udzielenia pouczenia (pkt 2), terminów przedawnienia nakładania administracyjnej kary pieniężnej (pkt 3), terminów przedawnienia egzekucji administracyjnej kary pieniężnej (pkt 4), odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej (pkt 5), udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej (pkt 6) - przepisów niniejszego działu w tym zakresie nie stosuje się.
Na gruncie wykładni wyżej zacytowanych przepisów w literaturze przedmiotu oraz orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że przepisy ustawy o ochronie przyrody w zakresie udzielania ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych za usunięcie drzewa lub krzewu bez zezwolenia należy uznać za lex specialis wobec przepisów ogólnych dotyczących udzielania ulg w spłacie administracyjnych kar pieniężnych przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego oraz w ustawie o finansach publicznych. Wskazuje się, że dział IVa "Administracyjne kary pieniężne" do Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzony został ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Projektowane rozwiązania stanowiły uzupełnienie regulacji przewidzianych w przepisach szczególnych, przy poszanowaniu zasady, że przepis szczególny ma pierwszeństwo przed przepisem ogólnym (lex specialis derogat legi generali). Przepisy K.p.a. w zakresie reguł nakładania kar i udzielania ulg w jej wykonaniu będą przepisami ogólnymi, z tym jednakże zastrzeżeniem, że uregulowania w przepisach odrębnych poszczególnych aspektów materii dotyczącej kar administracyjnych, przepisów proponowanego działu nie będzie stosowało się w zakresie tych aspektów (art. 189a § 2 K.p.a.) (por. uzasadnienie do projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw, nr druku: 1183).
Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności należy wskazać, że organy rozstrzygające w sprawie rozpatrując wniosek skarżących o umorzenie w 50 % administracyjnej kary pieniężnej, działając na podstawie art. 89 ust. 11 u.o.p. zasadnie odmówiły skarżącym przyznania ulgi w tym zakresie. Jak słusznie zauważyły organy, z przedłożonego PIT- 36 za 2022 rok wynika, że miesięczna kwota dochodów skarżących wynosi [...] zł, co oznacza, że na jedną osobę miesięcznie przypada kwota [...]zł. Z kolei minimalne wynagrodzenie za pracę od dnia 1 stycznia 2024 r., na mocy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 września 2023 r. w sprawie wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz wysokości minimalnej stawki godzinowej w 2024 r. (Dz. U. poz. 1893) wynosiło [...] zł brutto, tj. [...] zł netto. Połowa tej kwoty wynosi [...] zł, a więc znacznie mniej niż kwota przypadająca na jedną osobę miesięcznie według zeznania podatkowego z 2022 r. Sąd zauważa przy tym, że skarżący złożyli wniosek o udzielenie ulg w dniu 13 lutego 2024 r., a więc jeszcze przed upływem terminu do złożenia zeznania podatkowego za 2023 r. Tym niemniej, w treści wniosku skarżący wyjaśnili, że obecnie (a więc na dzień złożenia wniosku) skarżący otrzymują emerytury w wysokości [...] zł oraz [...] zł miesięcznie. Skarżąca osiąga dodatkowo dochody z prowadzonej działalności gospodarczej w wysokości około [...] zł miesięcznie i suma dochodów wynosi [...] zł miesięcznie. Oznacza to, że w 2024 r. na 1 członka rodziny to kwota [...]zł, która także przekracza kryterium dochodowe. Organy rozstrzygające w sprawie słusznie więc wskazały, że nie było możliwości uwzględnienia wniosku o umorzenie w 50 % nałożonej na skarżących kary pieniężnej. Przekroczenie kryterium dochodowego wykluczało bowiem możliwość skorzystania z uprawnienia, o którym mowa w art. 89 ust. 11 u.o.p. Skoro przy tym przepisy ustawy o ochronie przyrody regulują kwestię ewentualnego umorzenia administracyjnej kary pieniężnej, zastosowania nie znajdą w tym zakresie przepisy ogólne K.p.a.
W kwestii wniosku skarżących o umorzenie odsetek za zwłokę w zapłacie administracyjnej kary pieniężnej wskazać należy, że w przepisach ustawy o ochronie przyrody w ogólnie nie uregulowano umorzenia odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Zastosowania nie znajdzie więc wyłączenie przepisów K.p.a. wskazane w art. 189a § 2 K.p.a. Jak natomiast stanowi art. 189k § 1 K.p.a., organ administracji publicznej, który nałożył administracyjną karę pieniężną, na wniosek strony, w przypadkach uzasadnionych ważnym interesem publicznym lub ważnym interesem strony, może udzielić ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej przez umorzenie odsetek za zwłokę w całości lub części (pkt 4). Należy zauważyć, że organ I instancji powołał w podstawie prawnej swojego rozstrzygnięcia art. 189k § 1 pkt 4 K.p.a. i na str. 3 decyzji wskazał, że nie przychyla się do wniosku o umorzenie należnych odsetek za zwłokę, aby następie odnieść się do kwestii ważnego interesu strony lub interesu publicznego (6 i 7 akapit). Choć rozstrzygnięcie organu I instancji w tym zakresie mogłoby być czytelniej sformułowane, to zdaniem Sądu jest prawidłowe. Wbrew zarzutom skarżących organ I instancji uzasadnił swoje stanowisko w tym zakresie i Sąd uznaje to uzasadnienie za wyczerpujące i słuszne. Rzeczywiście natomiast za dowolne Sąd uznaje stanowisko organu odwoławczego, że brak podstaw prawnych do rozłożenia kary pieniężnej na raty oraz umorzenia jej części automatycznie powodowały niemożność umorzenia odsetek ustawowych wyliczonych z tytułu opóźnienia w uregulowaniu kary pieniężnej. Nie ma to jednak wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie.
Co zaś się tyczy kwestii rozłożenia na raty wymierzonej kary pieniężnej to wskazać należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody odnoszą się do rozłożenia na raty kary administracyjnej, która nie jest jeszcze zaległa, co jasno wynika z art. 88 ust. 8 u.o.p. Uiszczenia kary zgodnie z art. 88 ust. 3 ustawy następuje bowiem w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja w sprawie wymierzenia kary stała się ostateczna i w tym też terminie stosownie do art. 88 ust. 8 u.o.p. możliwe jest złożenie wniosku o rozłożenie tej kary na raty.
W rozpoznawanej sprawie decyzja Burmistrza Miasta [...] z dnia 22 czerwca 2023 r. stała się ostateczna w dniu 20 grudnia 2023 r., tj. w dniu doręczenia skarżącym decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 października 2023 r., co oznacza, że termin na złożenie wniosku w tym zakresie upłynął skarżącym w dniu 3 stycznia 2024 r.
Odpowiadając w tym zakresie na zarzuty odwołania i skargi należy wyjaśnić, że w odniesieniu do ustanowionego w art. 9 K.p.a. obowiązku informowania stron oraz czuwania nad tym, aby strony i inni uczestnicy postępowania nie ponieśli szkody z powodu nieznajomości prawa, jednolicie podnosi się, zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, że przepis ten nie stawia organu administracji w pozycji pełnomocnika strony, a samej strony nie zwalnia od wszelkiej aktywności procesowej i należytej dbałości o własne interesy. Wskazuje się, że uregulowany w tym przepisie obowiązek jest mimo wszystko ograniczony, a jego celem nie jest doprowadzenie do rozstrzygnięcia sprawy na korzyść obywatela, lecz jedynie "wyrównanie szans" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2024 r., sygn. akt III OSK 2893/22, dostępny pod adresem publ. bazy CBOSA). Z akt sprawy wynika, że zarówno Burmistrz [...], jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze wywiązali się z obowiązku udzielenia stronie stosownych informacji. Z nadesłanych na wezwanie Sądu akt sprawy dotyczących nałożenia administracyjnej kary pieniężnej wynika, że Burmistrz Miasta [...] w sentencji decyzji z dnia 22 czerwca 2023 r. wskazał wyraźnie, że kwotę wymierzonej kary pieniężnej należy wpłacić na rachunek bankowy Gminy [...] w [...] w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja niniejsza stanie się ostateczna (pkt 2 sentencji). W punkcie 4 pouczenia wskazał natomiast, że na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu kary stała się ostateczna, karę można rozłożyć na raty na okres nie dłuższy niż 5 lat. Co przy tym istotne, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymując tę decyzję w mocy w decyzji z dnia 18 października 2023 r. wyraźnie, widocznie, wytłuszczonym drukiem, jeszcze w części przed pouczeniem zaznaczyło, że decyzja niniejsza jest ostateczna. Zdaniem Sądu nie ma więc żadnych uzasadnionych podstaw sformułowany przez skarżących zarzut naruszenia art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a.
Jednakże, organom rozstrzygającym w sprawie umknęło, że skoro wniosek o rozłożenie administracyjnej kary pieniężnej wpłynął do organu już po terminie wskazanym w art. 88 ust. 8 u.o.p., jest to w istocie wniosek o rozłożenie na raty zaległej administracyjnej kary pieniężnej. Skoro natomiast przepisy K.p.a. wyraźnie odróżniają rozłożenie kary administracyjnej na raty (art. 189k § 1 pkt 1) od rozłożenia zaległej kary administracyjnej na raty (art. 189k § 1 pkt 2), a przepisy ustawy o ochronie przyrody regulują rozłożenie na raty wyłącznie niezaległej kary administracyjnej, to w zakresie kary administracyjnej zaległej zastosowanie znajdzie art. 189k § 1 pkt 2. Obowiązkiem organów rozstrzygających w sprawie przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie więc rozważenie, czy w rozpoznawanej sprawie – w zakresie rozłożenia zaległej administracyjnej kary pieniężnej na raty – występuje ważny interes publiczny lub ważny interes strony uzasadniający udzielenie tej ulgi (czego Sąd nie przesądza), a jeśli tak, czy zasadny jest wniosek o rozłożenie płatności na 40 rat zgodnie z wnioskiem, czy też na udzielenie tej ulgi w innym wymiarze.
Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 13 maja 2024 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta [...] z dnia 18 marca 2024 r., nr [...], albowiem zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 189k § 1 pkt 2 K.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy.
Ponownie prowadząc postępowanie organy rozstrzygające w sprawie zastosują się do oceny prawnej i wytycznych zawartych w uzasadnieniu niniejszego wyroku, mając na uwadze, że konieczne jest rozważenie możliwości rozłożenia na raty zaległej administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 189k § 1 pkt 2 K.p.a. W pozostałym zakresie, tj. w zakresie umorzenia kary pieniężnej, w zakresie umorzenia odsetek za zwłokę i w zakresie rozłożenia na raty niezaległej kary pieniężnej Sąd przesądził, że rozstrzygnięcie organów jest prawidłowe. W tym zakresie konieczne jest więc powielenie dokonanych ustaleń.
O kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi w wysokości [...] zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.
Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 P.p.s.a.