Pełny tekst orzeczenia II SA/PO 588/22

II SA/Po 588/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-08
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-08-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Arkadiusz Skomra
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 741
art. 53 ust. 4 pkt 6
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 4 pkt 29, art. 4 pkt 30, art. 6 ust. 1, art. 7 ust. 2a
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Publikacja w u.z.o.
ONSAiWSA Nr 5/2023, poz. 69
Tezy
art. 7 ust. 2a pkt 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 1326 ze zm.) umożliwia lokalizację nowej zabudowy na gruntach rolnych klas I-III, wyłącznie w sytuacji gdy grunty te znajdują się w granicach działki ewidencyjnej, na której posadowiony jest już istniejący budynek wchodzący w skład obszaru zwartej zabudowy.
Sentencja
Dnia 8 listopada 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 8 listopada 2022 roku sprawy ze skargi D. D. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 31 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") postanowieniem z 31 maja 2022 r., nr [...], po rozpoznaniu zażalenia D. D. (dalej: "strona") od postanowienia Starosty [...] (dalej: "Starosta") z 17 stycznia 2022 r., nr [...], o odmowie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy w zakresie ochrony gruntów rolnych, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym.
Pismem z 10 stycznia 2022 r. Wójt Gminy R. zwrócił się do Starosty o uzgodnienie w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid. [...], położonej w obrębie M., gmina R..
Starosta postanowieniem z 17 stycznia 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 i ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.p.z.p."), art. 5 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej: "u.o.g.r.l.") oraz art. 106 § 5 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla podanej powyżej inwestycji.
W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że znajdujące się w granicach działki o nr ewid. [...], obręb M., gmina R., grunty rolne klasy IIIa nie uzyskały zgody właściwego organu na zmianę ich przeznaczenia na cele nierolnicze, zaś w wyniku przeprowadzonej analizy w oparciu o art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. stwierdzono, że grunty te nie spełniają łącznie wszystkich zawartych tam warunków.
Kolegium, utrzymując w mocy postanowienie wydane w I instancji, wskazało, że działka nr ewid. [...], obręb M., gmina R., została sklasyfikowana jako grunty orne klasy IIIa (RIIIa). Odnosząc się do nieuznanego przez organ I instancji warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. powołano się na art. 4 pkt 29 i pkt 30 tej ustawy. Odwołując się do zawartej w aktach sprawy mapy ewidencyjnej w skali 1:2.000 Kolegium uznało, że przedmiotowa działka znajduje się poza wykreślonym na tej mapie obszarem zwartej zabudowy. Obwiednię obszaru zwartej zabudowy poprowadzono w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi budynku na działce nr [...], a na pozostałych działkach po granicach działek, gdyż budynki położone są w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki, na której są zlokalizowane, zamykając obszar w miejscu, gdzie odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Nie został zatem spełniony warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Z treści art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. wynika, że muszą zostać spełnione łącznie wszystkie przesłanki w nim przewidziane. Wobec nie spełnienia wszystkich tych przesłanek niemożliwym jest wydanie wnioskowanego uzgodnienia.
Odnosząc się do zażalenia Kolegium zauważyło, że w analizie urbanistycznej wskazano, że: "teren działki o nr ewid. [...] zawiera się w obszarze wyznaczonym przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m po zewnętrznych granicach ww. działek, na których położone są budynki mieszkalne, przy czym odległość budynków od granic działek o nr ewid. [...], [...], [...], [...], [...] jest mniejsza niż 50 m". Zdaniem organu II instancji nie sposób stwierdzić, w jaki sposób ustalono, że prowadzenie obwiedni obszaru zwartej zabudowy po zewnętrznych granicach działek doprowadziło do wniosku, że działka [...] zawiera się w obszarze zwartej zabudowy. Nie można także zgodzić się z twierdzeniem, że budynek na działce nr [...] położony jest w odległości mniejszej niż 50 m od granicy działki, co uzasadniałoby poprowadzenie obwiedni także po zewnętrznej granicy tej działki.
W kwestii wydania w przeszłości dla zmarłego męża strony warunków zabudowy dla działki [...] (w wyniku podziału powstała m.in. działka [...]) i uzyskania uzgodnienia Starosty podkreślono, że warunki te wydane zostały dla innej działki, niż będącej przedmiotem obecnie toczącego się postępowania. Ponadto, decyzja z 4 września 2008 r. ustalająca warunki zabudowy została uzgodniona przez Starostę postanowieniem z 20 sierpnia 2008 r., a wówczas obowiązywały inne regulacje w zakresie ochrony gruntów rolnych. Postanowienie to nie podlega ocenie w sprawie, wobec czego Kolegium nie jest uprawnione, aby wypowiadać się o jego motywach.
W skierowanej do tut. Sądu skardze, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego, strona – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie rady prawnego – zarzuciła:
I. naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:
1. art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., przez błędne zastosowanie i uznanie, że teren objęty inwestycją położony jest poza obszarem zwartej zabudowy, co spowodowane było dowolnym i niekorzystnym z punktu widzenia skarżącej wyznaczeniem obwiedni, podczas gdy w oparciu o powyższy przepis możliwym było wyznaczenie jej w sposób odmienny,
2. art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., przez niewłaściwe zastosowanie oraz błędne i bezpodstawne przyjęcie, że warunek określony w tym przepisie nie został spełniony,
3. art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., przez błędną i bezpodstawną odmowę uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji skarżącej;
II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj.:
1. art. 7, art. 7a § 1 oraz art. 77 § 1 K.p.a., przez zebranie materiału dowodowego w sposób niepełny i niewłaściwy, nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej ani też nierozstrzygający wątpliwości interpretacyjnych co do normy prawnej na korzyść skarżącej, a w konsekwencji poczynienie całkowicie nieuprawnionych ustaleń faktycznych polegających na uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia w sposób łączny warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l.,
2. art. 8 K.p.a., przez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, zasady ochrony praw nabytych, zasady trwałości i przewidywalności prawa, a w konsekwencji wydanie postanowienia skrajnie niekorzystnego dla skarżącej,
3. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., przez utrzymanie w mocy wadliwego postanowienia organu I instancji, podczas gdy jego wadliwość obligowała organ do wydania postanowienia uchylającego i orzekającego co do istoty sprawy, tj. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.
Jednocześnie strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi: a) wydruków z portalu Google Maps i Geoportal w celu wykazania, że możliwym jest odmienne wyznaczenie obwiedni określającej teren zwartej zabudowy, to jest na okoliczność spełnienia warunku, o którym mowa w art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l., a w konsekwencji nieuzasadnionej odmowy uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, b) decyzji z 12 kwietnia 2011 r. Wójta Gminy R. w celu wykazania, że wydane postanowienie narusza zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a.
Skarżąca wniosła także, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: "P.p.s.a."), o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym.
W uzasadnieniu skargi podniesiono, że redakcja art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. jest skonstruowana w sposób niejednoznaczny i pozostawiający przestrzeń do zastosowania go w różny sposób. Wszystko to za sprawą spójnika "lub". Z wykładni logicznej tej definicji ustawowej wynika, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór między dwiema możliwościami (alternatywa łączna), na zasadzie każda z nich z osobna, ale także obie razem. Organ przeprowadził obwiednię obszaru zwartej zabudowy w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi budynku wyłącznie na działce nr [...], a na pozostałych działkach obwiednia wiedzie po granicach działek. Jednak z wykładni językowej w ocenie skarżącej wynika, że także w sytuacji, gdy odległość budynku od granicy działki będzie mniejsza niż 50 m, to ze względu na użycie w definicji spójnika "lub" jej warunki spełni zarówno obwiednia prowadzona w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi tych budynków, jak i linia wyznaczona przez zewnętrzne granice działek. Brak precyzji ustawodawcy powoduje, że organ powinien wyznaczyć obszar zwartej zabudowy na kilka sposobów, a następnie dokonać oceny, czy obszar planowanej inwestycji mieści się co najmniej w 50% na którymkolwiek z wyznaczonych w ten sposób obszarów.
Organ pominął alternatywną, dopuszczalną możliwość poprowadzenia obwiedni i wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy w sposób przedstawiony na załączniku graficznym do skargi, tj. przez wyznaczenie obwiedni w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi budynku położonego na działce nr [...]. Po wyznaczeniu obwiedni w ten sposób, co najmniej 50% działki [...] zawiera się w obszarze zwartej zabudowy, a zatem warunek z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. jest spełniony. Zaniechanie analizy takiego rozwiązania świadczy o niedokładnym i błędnym ustaleniu stanu faktycznego, co miało istotny wpływ na jej wynik, bowiem prawidłowa i pełna analiza istniejących okoliczności powinna doprowadzić do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.
Skarżąca podniosła, że zaproponowany sposób przeprowadzenia obwiedni zdaje się być całkowicie zgodny z celem istnienia w aktualnym porządku prawnym przedmiotowego przepisu. Jest on zgodny z zamierzeniem ustawodawcy.
Także z punktu widzenia systemu podatkowego przedmiotowa działka mogłaby zostać uznana za działkę budowlaną, pomimo że aktualnie skarżąca nie jest w stanie uzyskać na nią decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe wynika z faktu, że działka [...] powstała z wydzielenia z działki [...], na którą zostały uprzednio wydane warunki zabudowy.
Mając zatem na względzie wykładnię językową, a ponadto celowościową i systemową organ powinien dokonać wyznaczenia obwiedni co najmniej w dwojaki sposób, a następnie wybrać ten, który jest korzystniejszy dla skarżącej. W wyniku jednostronnego i dowolnego zastosowania tylko jednej z możliwości wyznaczenia obwiedni stojącej w zgodzie z treścią art. 4 pkt 30 w zw. z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. organ naruszył art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.
Skarżąca wskazała w dalszej kolejności, że warunki zabudowy na zmarłego męża wydane były na potrzeby podziału gruntu [...] na mniejsze działki. Teren uzyskał uzgodnienie Starosty [...] pismem nr [...] Po uzyskaniu warunków zabudowy działka została podzielona. Działki powstałe z podziału są uzbrojone. Teren od dawna nie był wykorzystywany na cele rolnicze. Działka zlokalizowana jest w sąsiedztwie licznych działek budowlanych o zabudowie jednorodzinnej. Okoliczności te, jak również niewielka powierzchnia gruntu i jego kształt, wskazują, że nie ma on charakteru gruntu rolnego. Skarżąca wskazała na konieczność uwzględnienia w sprawie niecelowości wykorzystania działki na cele rolne. Nie bez znaczenia jest także, że decyzją z 12 kwietnia 2011 r. Wójt Gminy R. ustalił dla męża skarżącej opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości powstałych w wyniku podziału działki [...]. Opłata została uiszczona. Tak wysoka opłata została nałożona przede wszystkim ze względu na zmianę przeznaczenia nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową, co wynika z uzasadnienia załączonej decyzji. Skarżąca, jako żona i jedna ze spadkobierców zmarłego męża, będącego adresatem uprzednio wydanych decyzji, miała pełne prawo oczekiwać, że jej sprawa zostanie rozpatrzona w sposób tożsamy i dla działki [...] zostaną wydane uzgodnienia umożliwiające wydanie warunków zabudowy.
Oba organy zebrały materiał dowodowy w sposób niepełny i niewłaściwy, nieuwzględniający słusznego interesu skarżącej ani nierozstrzygający wątpliwości interpretacyjnych na jej korzyść, a w konsekwencji poczyniły całkowicie nieuprawnione ustalenia faktyczne polegające na uznaniu, że planowana inwestycja nie spełnia łącznie warunków określonych w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a. doprowadziło w konsekwencji do wydania decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.
SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. Ustosunkowując się do zarzutów skargi organ podniósł, że skarżąca domagając się wyznaczenia obszaru zwartej zabudowy przez wyznaczenie obwiedni w odległości 50 m od zewnętrznej krawędzi budynku położonego na działce nr [...] nie dostrzega, że sposób poprowadzenia obwiedni tego obszaru determinowany jest położeniem budynku względem granic działki, co wynika bezpośrednio z treści art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. Ustawodawca przewiduje poprowadzenie obwiedni obszaru zwartej zabudowy w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m. W rozpatrywanej sprawie taka sytuacja nie występuje w przypadku budynku na działce nr [...].
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wskazać trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest m.in. postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty. Jako że skarga złożona została na postanowienie wydane na skutek rozpatrzenia zażalenia ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Jednocześnie skarżąca, w powołaniu na art. 119 pkt 2 P.p.s.a., wystąpiła o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Kolegium nie zażądało przeprowadzenia rozprawy. Jak stanowi przy tym art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Jest to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw, wyrażonej w art. 10 P.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 31 maja 2022 r., nr [...], nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu, który stosownie do art. 145 § 1 P.p.s.a. oznaczałby konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.
Istota sporu do jakiego doszło w kontrolowanej sprawie sprowadza się do stwierdzenia, czy działka ewid. nr [...], co do której wniesiono o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy, mieści się w obszarze zwartej zabudowy, a konkretniej rzecz ujmując, czy obszar ten został przez organ administracyjny prawidłowo wyznaczony, czy też powinien być on wyznaczony w inny, wskazany przez skarżącą sposób, który powoduje objęcie tym obszarem rzeczonej działki.
W tak zakreślonym sporze nie można uznać za trafne stanowiska skarżącej ani prezentowanej na poparcie tego stanowiska argumentacji.
W rozpatrywanej sprawie przedmiotem uzgodnienia – wymaganego w świetle art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. – stał się projekt decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid. [...] położonej w obrębie M., gmina R., stanowiącej grunty rolne opisane jako grunty orne klasy IIIa. Okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy są w zasadzie bezsporne pomiędzy stronami. Skarżąca nie kwestionuje bowiem poczynionych przez organ administracji publicznej ustaleń faktycznych w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, lecz przede wszystkim podważa przyjęty ten organ sposób wykładni art. 7 ust. 2a w zw. z art. 4 pkt 29 i pkt 30 u.o.g.r.l. Dopiero z uwagi na własną wykładnię tych przepisów skarżąca dochodzi do wniosku o konieczności uzupełnienia materiału dowodowego w sprawie.
Rozważania zacząć trzeba w konsekwencji od przytoczenia i wyjaśnienia istotnych w powyższym względzie regulacji prawa materialnego. Konieczny zakres postępowania wyjaśniającego jest bowiem uwarunkowany przesłankami prawa materialnego. To prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, a bez uprzedniej wykładni prawa materialnego nie można ocenić czy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący czy też wymaga uzupełnienia w zakresie mającym wpływ na rozstrzygniecie sprawy (por. wyroki NSA z 15 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2386/18, z dnia 10 kwietnia 2019 r., sygn. II OSK 1317/17, dostępne w CBOSA). Inaczej rzecz ujmując to prawidłowa wykładnia prawa materialnego stanowi podstawę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego wskazując jakie okoliczności są w danej sprawie istotne prawnie.
Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l. na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku – inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Przeznaczenia użytków rolnych klas I-III na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wymaga ono, w świetle art. 7 ust. 2 pkt 1 w zw. z ust. 1 u.o.g.r.l., uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, z zastrzeżeniem ust. 2a.
Przepisy te ustanawiają zatem obowiązującą względem użytków rolnych klas I-III zasadę, od której wyjątek przewidziany został w art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. Od razu zaś przypomnieć trzeba, że jakiekolwiek wyjątki od zasad nie mogą być wykładane w sposób rozszerzający.
Zgodnie z art. 7 ust. 2a u.o.g.r.l. nie wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli grunty te spełniają łącznie następujące warunki: 1) co najmniej połowa powierzchni każdej zwartej części gruntu zawiera się w obszarze zwartej zabudowy; 2) położone są w odległości nie większej niż 50 m od granicy najbliższej działki budowlanej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.); 3) położone są w odległości nie większej niż 50 metrów od drogi publicznej w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 470 ze zm.); 4) ich powierzchnia nie przekracza 0,5 ha, bez względu na to, czy stanowią jedną całość, czy stanowią kilka odrębnych części.
Spełnienie warunków z art. 7 ust. 2a pkt 2-4 u.o.g.r.l. nie jest w sprawie kwestionowane. Kwestionowane jest natomiast spełnienie warunku, o którym przepis ten stanowi w pkt. 1.
Dla właściwego zrozumienia tego warunku konieczne pozostaje sięgnięcie do definicji legalnych zawartych w art. 4 pkt 29 i pkt 30 u.o.g.r.l. Pierwszy z tych przepisów przewiduje, że ilekroć w ustawie mowa jest o "zwartej zabudowie" – rozumie się przez to zgrupowanie nie mniej niż 5 budynków, za wyjątkiem budynków o funkcji wyłącznie gospodarczej, pomiędzy którymi największa odległość sąsiadujących ze sobą budynków nie przekracza 100 m. Drugi z nich stanowi zaś, że ilekroć mowa jest o "obszarze zwartej zabudowy" – rozumie się przez to obszar wyznaczony przez obwiednię prowadzoną w odległości 50 m od zewnętrznych krawędzi skrajnych budynków tworzących zwartą zabudowę lub po zewnętrznych granicach działek, na których położone są te budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50m.
Nie sposób zgodzić się z wykładnią art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., jaką prezentuje strona skarżąca w uzasadnieniu złożonej skargi. Dokonując tej wykładni skarżąca pomija końcową treść rzeczonego przepisu wyrażającą zastrzeżenie, od którego uzależniona została metoda wyznaczenia obwiedni w danych okolicznościach faktycznych wskazujących na posadowienie budynku tworzącego zwartą zabudowę względem granic działki, na której jest położony. Inaczej rzecz ujmując skarżąca ignoruje zastrzeżenie, zgodnie z którym obwiednie wyznacza się: "po zewnętrznych granicach działek, na których położone są budynki, jeśli ich odległość od tych granic jest mniejsza niż 50 m".
Zastrzeżenie to prowadzi do jednoznacznego wniosku, zgodnie z którym w oparciu o art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. – celem właściwego zastosowania tego przepisu – rozróżnić trzeba dwie sytuacje. Pierwsza zachodzi wówczas, gdy odległość od granicy działki skrajnego budynku mieszczącego się w zwartej zabudowie jest większa niż 50 m. Druga ma natomiast miejsce, gdy odległość ta jest mniejsza niż 50 m. W tej pierwszej sytuacji obwiednię wyznacza się z wykorzystaniem odległości 50 m liczonych od zewnętrznej krawędzi budynku. Zaś w drugiej sytuacji, obwiednię wyznacza się po zewnętrznych granicach działki. Prawidłowo zwróciło na to uwagę Kolegium w odpowiedzi na skargę, choć już poszczególne metody wyznaczenia obwiedni odniosło do złego przypadku. Ta omyłka Kolegium, która popełniona została jedynie w odpowiedzi na skargę, pozostaje jednak bez znaczenia dla wyniku sprawy, bowiem przy rozstrzygnięciu sprawy przyjęto już właściwe zasady wyznaczenia obwiedni.
Z przepisów art. 7 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 29 i pkt 30 u.o.g.r.l., które wprowadzone zostały do ustawy z dniem 10 października 2015 r. na mocy ustawy z 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (test jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1338), jednoznacznie wynika, że zamierzeniem prawodawcy było wyłączenie spod wymogu zgody właściwego ministra na przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne jedynie takich użytków rolnych klasy I-III, które oprócz wymogów odnoszących się do ich stosunkowo małej powierzchni (0,5 ha) i odpowiedniego położenia względem działek budowlanych oraz drogi publicznej, co najmniej w połowie powierzchni znajdują się już w obszarze zwartej zabudowy. Regulacje te nie mają w konsekwencji prowadzić do nadmiernej ekspansji zwartej zabudowy, kosztem użytków rolnych, lecz do akceptacji przez ustawodawcę tego, że użytki rolne określonej, wysokiej klasy położone są już w obrębie takiej zabudowy i mogą być wobec tego przeznaczone przez właściciela na inne cele niż rolne i leśne.
Wbrew temu oczywistemu celowi regulacji występuje wykładnia proponowana przez skarżącą, która w swej istocie mogłaby prowadzić do niekontrolowanego rozszerzenia zwartej zabudowy, poprzez wyłączanie spod rolniczego przeznaczenia kolejnych, sąsiadujących ze sobą użytków rolnych.
Warte uwagi jest przy tym to, że skarżąca powołuje się na uzasadnienie do projektu ustawy z 10 czerwca 2014 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (zob. poselski projekt ustawy z 22 lipca 2013 r., druk nr 1783), która została zawetowana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej i nie została ponownie uchwalona przez Sejm w głosowaniu 10 października 2014 r. Obecny stan prawny – na co już prawidłowo wskazuje skarżąca – ukształtowany został przez ustawę 10 lipca 2015 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 1338), która weszła w życie 10 października 2015 r. Ustawa ta uchwalona została w wyniku wniesienia poselskich oraz prezydenckiego projektu ustawy o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (druki nr 2968, 3139 i 3157). W uzasadnieniu do projektu z 12 grudnia 2014 r. przedstawionego przez Prezydenta (druk nr 3157) – który jest najbardziej zbliżony do ostatecznie przyjętej ustawy – zwrócono uwagę m.in. na mające miejsce w stanie prawnym sprzed 26 maja 2013 r. niekontrolowane przeznaczania na cele nierolnicze gruntów klas I-III w oparciu o możliwość dokonania tego w przypadku, gdy zwarty obszar projektowany do zmiany przeznaczenia nie przekraczał 0,5 ha. Aby przeciwdziałać opisanym praktykom uchwalona 8 marca 2013 r. ustawa o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wprowadziła obowiązek uzyskania zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia wszystkich gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III. Ta słuszna co do zasady nowelizacja okazała się jednak zbyt daleko idąca. W tej sytuacji niezbędne stało się wniesienie projektu, który znosi konieczność uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po uprzednim uzyskaniu zgody właściwego ministra na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III w przypadkach oczywistych, gdy planowana inwestycja prowadzi jedynie do uzupełnienia już istniejącej gęstej zabudowy. Podkreślono przy tym, że celem nie jest ułatwienie urbanizacji użytków rolnych klas I-III znajdujących się w terenach do tej pory niezainwestowanych.
Skarżąca słusznie wprawdzie zwraca uwagę na użycie przez prawodawcę w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. alternatywy łącznej "lub", stanowiącej przeciwieństwo dla alternatywy rozłącznej "albo". Spójnik ten dopuszcza możliwość współwystępowania sytuacji komunikowanych przez zdanie, które jest za jego pomocą łączone, a zatem możliwe jest spełnienie warunków wynikających z jednego lub kilku, a także z wszystkich zdań oddzielonych spójnikiem "lub". Wobec tego z wykładni logicznej definicji ustawowej zawartej w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. wynikałoby, że rola spójnika "lub" sygnalizuje wybór pomiędzy dwiema możliwościami na zasadzie każda z nich z osobna, albo także obie razem (zob. przywołany w skardze wyrok WSA w Poznaniu z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Po 949/17, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Skarżąca z powodu użycia spójnika "lub" – ignorując wskazany powyżej fragment art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. – wyciąga jednak nieprawidłowe wnioski, prowadzące do stwierdzenia, że w każdej sytuacji organ powinien stosować dwie metody wyznaczenia obwiedni, wykorzystując ostatecznie tę, która okaże się bardziej korzystna dla podmiotu administrowanego. Tymczasem użycie spójnika "lub" w art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l. jest spowodowane tym, że nie można wykluczyć sytuacji, w której wyznaczenie obwiedni będzie konieczne przy jednoczesnym zastosowaniu obydwu metod, z tym jednak zastrzeżeniem, że poszczególne metody dotyczyć będą różnych jej odcinków. Będzie tak wówczas, gdy na danym obszarze znajdą się skrajne budynki tworzące zwartą zabudowę będące zarówno w odległości większej, jak i mniejszej niż 50 m od granicy działki. Wówczas obwiednia zostanie częściowo poprowadzona w odniesieniu do zewnętrznych krawędzi takich budynków, a częściowo po zewnętrznych granicach działki, do czego właśnie uprawnia użycie wskazanego spójnika.
Z ostatnio podaną sytuacją mamy zresztą do czynienia w realiach kontrolowanej sprawy, bowiem w przypadku działki ewid. nr [...] obwiednia poprowadzona została 50 m od zewnętrznej krawędzi znajdującego się na niej budynku, w pozostałych zaś przypadkach obwiednia ta biegnie po granicy poszczególnych działek. Działka ewid. nr [...], do której wprost odnosi się spór zaistniały w niniejszej sprawie, nie pozwala przy tym na zastosowanie innej metody wyznaczenia obwiedni, niż przyjęta przez organ metoda poprowadzenia jej po granicy działki, jako że bezspornie budynek, który się na niej znajduje usytuowany jest względem jej granicy w odległości mniejszej niż 50 m.
Podsumowując powyższe rozważania stwierdzić należy, iż art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. umożliwia lokalizację nowej zabudowy na gruntach rolnych klas I-III, wyłącznie w sytuacji gdy grunty te znajdują się w granicach działki ewidencyjnej na której posadowiony jest już istniejący budynek wchodzący w skład obszaru zwartej zabudowy. Nie stanowi natomiast podstawy dla zabudowy gruntów rolnych klas I-III znajdujących się w granicach działek ewidencyjnych jedynie sąsiadujących z działkami na których znajdują się już budynki, wchodzące w skład obszaru zwartej zabudowy.
Stanowczo podkreślić w tym miejscu należy, iż przyjęcie wykładni tego przepisu proponowanej przez stronę skarżącą czyniłoby fikcyjną ochronę gruntów rolnych klas I-III, albowiem poprzez zabudowę kolejnych sąsiadujących ze sobą działek, które w ten sposób włączane byłyby do obszaru zwartej zabudowy umożliwiałoby lokalizację nowej zabudowy na dalszych gruntach rolnych klas I-III, stanowiących kolejne działki i w ten sposób skutkowałoby postępującym "rozlewaniem się" nowej zabudowy na prawnie chronione grunty rolne wysokich klas bonitacyjnych.
Wobec tego proponowane przez skarżącą rozwiązanie nie znajduje podstawy w przepisach prawa materialnego.
W świetle powyższego za bezzasadne uznać trzeba podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 4 pkt 30, jak i art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. oraz art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Wobec braku wątpliwości interpretacyjnych nie sposób także podzielić zarzutu naruszenia art. 7a § 1 K.p.a. W okolicznościach sprawy organ zasadnie odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na brak spełnienia warunku z art. 7 ust. 2a pkt 1 u.o.g.r.l. Jednocześnie bez istotnego znaczenia pozostaje pozostała argumentacja, jaka przedstawiona została na poparcie przyjętego w skardze sposobu wykładni art. 4 pkt 30 u.o.g.r.l., w tym podniesione zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 oraz art. 77 § 1 K.p.a.
Przede wszystkim bez znaczenia pozostaje to, że w przypadku działki ewid. nr [...], z której powstała m.in. przedmiotowa działka [...], wydana została uprzednio na męża skarżącej przez Wójta Gminy R. decyzja z 4 września 2008 r. o warunkach zabudowy, uzgodniona przez Starostę. Obowiązujący wówczas stan prawny nie przewidywał – jak obecnie – regulacji, które odstąpienie od konieczności uzyskania zgody właściwego ministra uzależniałyby od wymogu odnoszącego się do zwartej zabudowy, który to wymóg nie został spełniony w kontrolowanej sprawie. Art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l., w ówczesnym brzmieniu, przewidywał, że przeznaczenie gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody właściwego ministra, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha. Z uwagi na istotne zmiany stanu prawnego do jakich doszło na przestrzeni lat, które zostały pokrótce wspomniane powyżej, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, aby w kontrolowanej sprawie mogło dojść do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), czy też konstytucyjnie chronionej zasady równości (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). Nie można wymagać od organów administracji, aby te niezmiennie pozostawały przy stanowisku wyrażonym przed laty, nie zważając na zachodzące w tym względzie zmiany prawodawstwa.
Zważywszy na bezsporny w sprawie stan faktyczny i przyjętą przez skarżącą błędną wykładnię przepisów prawa materialnego Sąd nie stwierdził naruszenia art. 7, czy art. 77 § 1 K.p.a. mogącego mieć wpływ na wynik sprawy.
Brak było podstaw do uwzględnienia zawartych w skardze wniosków dowodowych. Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wobec tego, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i poczynione na jego podstawie ustalenia faktyczne nie budzą jakichkolwiek wątpliwości, wnioskowane przez skarżącą dowody z załączonych do skargi dokumentów nie mogły zostać przez tut. Sąd przeprowadzone.
Mając powyższe na względzie skargę oddalono, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.