II SA/Po 536/22

II SA/Po 536/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-01-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-07-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Kara administracyjna
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 6, art. 7, art. 7a, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 104, art. 105 § 1, art. 107, art. 138 § 1-2, art. 189g, art. 189h
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 916
art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 1, art. 83f ust. 1 pkt 3, art. 83f ust. 1 pkt 3a, art. 84 ust. 1, art. 85 ust. 1-5, art. 86 ust. 1 pkt 7, art. 88, art. 89, art. 89 ust. 10
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j)
Dz.U. 2015 poz 1045
art. 53 ust. 3, art. 53 ust. 4
Ustawa z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, art. 200
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2095
art. 15zzs4 ust. 2
Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Sebastian Michalski Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi R. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia 30 maja 2022 r., nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę 5.417,00 zł (pięć tysięcy czterysta siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Decyzją z dnia 17 grudnia 2020 r., [...], Wójt Gminy S. , działając na podstawie art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn zm., dalej "K.p.a."), art. 86 ust. 1 pkt 7, art. 88 ust. 1 pkt 1, ust. 2 i ust. 3 oraz art. 89 ust. 1, ust. 3, ust. 5, ust. 6 w zw. z art. 84 ust. 1 i art. 85 ust. 1-5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 916 z późn. zm., dalej "u.o.p.") oraz w związku z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 3 lipca 2017 r. w sprawie wysokości stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów (Dz. U. z 2017 r. poz. 1330, dalej "rozporządzenie z 2017 r."), wymierzył R. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]), obręb B., gmina S. (pkt 1 decyzji) oraz wskazał, że uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od uprawomocnienia się decyzji na podane konto Gminy S. (pkt 2 decyzji).
Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie Wójt opisał przebieg postępowania wskazując, że w związku z zawiadomieniem o możliwości popełnienia wykroczenia polegającego na usunięciu drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia w dniu 31 marca 2015 r. wszczął postępowanie administracyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 28 lipca 2015 r., nr [...], wymierzającej R. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. Strona odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od tej decyzji. Decyzją Kolegium z dnia 23 marca 2016 r., [...], decyzja Wójta z dnia 28 lipca 2015 r. została uchylona i sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wójt decyzją z dnia 18 listopada 2016 r., [...], wymierzył administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł. R. J. ponownie odwołał się do Kolegium od wydanej decyzji.
Decyzją z dnia 28 maja 2020 r., [...], Kolegium uchyliło decyzję Wójta z dnia 18 listopada 2016 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W związku z powyższym, pismem z dnia 29 lipca 2020 r. Wójt zawiadomił stronę o ponownym rozpoznaniu sprawy.
Stosując się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia 28 maja 2020 r., [...], Wójt zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu. Postanowieniem z dnia 23 września 2020 r. Wójt powołał profesora Uniwersytetu [...] w P. – dr hab. M. T., biegłego z zakresu dendrometrii, dendrologii i pielęgnacji roślin – do wydania opinii w toku toczącego się postępowania administracyjnego. Oględziny zostały przeprowadzone w dniu 25 listopada 2020 r. przy udziale przedstawiciela organu – A. S., pełnomocnika R. J. – r. pr. A. L. oraz powołanego biegłego – M. T.. Podczas oględzin stwierdzono, iż większość terenu została uporządkowana oraz usunięto pniaki po wyciętych drzewach. Odnaleziono tylko trzy drzewa z numerami nadanymi w opinii sporządzonej w 2016 r,, tj. nr [...], [...], [...]. Teren jest niezagospodarowany, nieogrodzony, pojawiły się pryzmy ziemi. Od strony Osiedla [...] widoczne są pojedyncze wywroty drzew. Z oględzin sporządzono na miejscu protokół. W dniu 27 listopada 2020 r. biegły przekazał opracowaną ekspertyzę.
W świetle zebranego zebranego materiału dowodowego organ I instancji uznał za wykazane, że R. J. wiedział o toczących się pracach na jego nieruchomości (działce nr [...]). Powyższe wynika choćby z pisma skierowanego w dniu 15 lipca 2015 r. do Wójta, w którym R. J. przyznał, że jako właściciel nieruchomości zlecił jej uporządkowanie, w tym wykonanie "cięć odmładzających i pielęgnacyjnych krzewów", które w istocie doprowadziły do nielegalnej wycinki drzew i krzewów. Uznać zatem należy, że do wycinki drzew i krzewów doszło na zlecenie R. J., za jego wiedzą i zgodą. Potwierdza to także pismo pełnomocnika strony z dnia 6 września 2016 r., w którym poinformowano, że "przy okazji czynności porządkujących zdewastowaną nieruchomość ze zwałów nielegalnie na niej składowanych śmieci dokonano cięć pielęgnacyjnych zdewastowanych krzewów". W tym samym piśmie wskazano, że R. J. wielokrotnie występował do Urzędu Gminy S. o wydanie zezwoleń na wycinkę drzew znajdujących się na innych jego nieruchomościach. Oznacza to, że strona znała procedurę związaną z wycinką drzew i krzewów oraz konsekwencje niezastosowania się do przedmiotowej procedury.
Wójt zaznaczył, iż Kolegium nie zakwestionowało faktu, że w marcu 2015 r. na nieruchomości R. J. prowadzone były prace, w wyniku których usunięto drzewa i krzewy. Istotne jest, iż strona w żaden sposób nie udowodniła, że to nie ona dokonała wycinki drzew, bądź wycinka została wykonana przed nabyciem nieruchomości przez stronę.
Organ ustalił również, że na wniosek R. J., decyzją z dnia 3 listopada 2016 r., [...], dokonano podziału działki ewidencyjnej nr [...] na dwie działki o numerach: [...] i [...]. W momencie dokonania wycinki drzew działka nr [...] stanowiła w całości własność R. J.. W obecnym stanie prawnym działka nr [...] stanowi własność R. J. i jest w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczona pod teren sportu i rekreacji oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z kolei działka o nr ewidencyjnym [...] została nabyta przez Gminę S. na podstawie umowy sprzedaży z dnia 16 grudnia 2016 r., a w miejscowym planie zagospodarowania przeznaczona jest pod teren zieleni.
Wójt zaznaczył, że w aktualnym stanie faktycznym – z uwagi na brak pniaków – nie jest możliwe dokonanie ponownych pomiarów. Organ do ustalenia wysokości kary administracyjnej posłużył się materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, w tym materiałem pochodzącym z ekspertyz dendrologicznych i dendrometrycznych sporządzonych w 2016 r. oraz w 2020 r. W przypadku krzewów, zastosował art. 89 ust. 5 u.o.p., zgodnie z którym, jeżeli ustalenie wielkości powierzchni usuniętych lub zniszczonych krzewów jest niemożliwe, z powodu usunięcia pędów i korzeni, wielkość tę przyjmuje się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego. Biorąc pod uwagę, iż ustalenie dokładnej powierzchni krzewów w postępowaniu przeprowadzonym w 2016 r. oraz sporządzonej w tym czasie przez biegłego ekspertyzie było niemożliwe (za wyjątkiem jednego przypadku), organ wziął w niniejszym postępowaniu pod uwagę jedynie potwierdzoną i ustaloną przez biegłego (wskazaną w ekspertyzie z 2020 r.) powierzchnię krzewów, która wynosi nie mniej niż 3,66 m2. Mając na uwadze art. 83f ust. 1 pkt 1 u.o.p., zgodnie z którym do wyjątków od obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów należą m.in. krzewy rosnące w skupisku o powierzchni do 25 m2, organ przyjął, iż udokumentowana powierzchnia krzewów nie przekraczała 25 m2. Uwzględniając art. 7a K.p.a., organ przyjął rozstrzygnięcie na korzyść strony i nie wymierzył w tym zakresie administracyjnej kary pieniężnej.
Natomiast do ustalenia obmiarów usuniętych drzew posłużono się materiałem dowodowym zgromadzonym w dotychczas prowadzonym postępowaniu, w tym ekspertyzach biegłego w 2016 r. i 2020 r. Ekspertyza z 2016 r. wykazała, iż łącznie na przedmiotowej nieruchomości wycięto 216 drzew, co potwierdza fakt wystąpienia pozostałości w postaci 216 pniaków. Należy zaznaczyć, iż podczas sporządzania opinii w 2016 r. nie stwierdzono kłód po wyciętych drzewach. Przeprowadzone w dniu 25 listopada 2020 r. oględziny wykazały, iż na przedmiotowym terenie nie ma zinwentaryzowanych w 2016 r. pniaków, a jedynie widoczne są pozostałości po nich w postaci drobnych gałęzi i korzeni. W aktualnym stanie prawnym art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. stanowi, że przepisów art. 83 ust. 1 u.o.p. (wskazujących na konieczność uzyskania zezwolenia na wycięcie drzew), nie stosuje się do drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza:
- 80 cm – w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego,
- 65 cm – w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego,
- 50 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew.
Wójt, w oparciu o dane zawarte w ekspertyzie z 2016 r. oraz na podstawie dokumentacji fotograficznej, do wyliczenia wysokości administracyjnej kary przyjął obwody drzew w miejscu ścięcia, na wysokości, która nie przekraczała 5 cm. Biorąc pod uwagę aktualne przepisy ustawy o ochronie przyrody oraz ustalone obwody w miejscu ich ścięcia, stwierdził, że część drzew nie przekracza obwodów, dla których wymagane jest uzyskanie zezwolenia na ich usunięcie. Przyjęto, że 38 pniaków, w aktualnym stanie prawnym, wymagałoby uzyskania zezwolenia na usunięcie, a co za tym idzie konsekwencją ich usunięcia bez zezwolenia jest obowiązek wymierzenia kary finansowej.
Wyliczając wysokość kary administracyjnej organ, na podstawie art. 89 ust. 1 u.o.p. przyjął, że w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Zważywszy, iż przedmiotowy teren został w 2018 r. objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, uwzględnić należy art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p., który stanowi o wyłączeniu naliczenia opłat w przypadku gdy drzewa, których obwód pnia mierzony na wysokości 130 cm nie przekracza: 1) 120 cm – w przypadku topoli, wierzb, kasztanowca zwyczajnego, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego; 2) 80 cm – w przypadku pozostałych gatunków drzew, które zostały ścięte w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania innego niż rolnicze, zgodnego z przeznaczeniem terenu, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Spośród 38 pniaków objętych niniejszym postępowaniem, większość nie przekracza podanych wyżej obwodów już w samym miejscu ścięcia (tym bardziej na wysokości 130 cm). Drzewa, które znacząco przekraczają obwód 120 cm w miejscu ścięcia należą do gatunku wierzby kruchej i wierzby szarej. Organ nie dysponuje jednak obmiarem pnia na wysokości 130 cm oraz nie jest w stanie ustalić, czy występowała wielopniowość. Mając na uwadze morfologię wierzby szarej, gdzie często występuje pokrój krzewiasty oraz wierzby kruchej posiadającej często krótki pień, jest to tym bardziej trudne do ustalenia. W związku z powyższym, mając na uwadze art. 7a K.p.a., przy wymierzaniu administracyjnej kary pieniężnej należało uznać, że do wszystkich 38 pniaków zastosowanie znajdzie przepis zawarty w art. art. 86 ust. 1 pkt 7 u.o.p. Jednocześnie, przy wyliczaniu administracyjnej kary, z uwagi na brak kłody i pnia, zastosowanie znajdzie art. 89 ust. 3 u.o.p, zgodnie z którym, jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. Do wyliczenia administracyjnej kary, organ wziął pod uwagę ustalony przez biegłego obwód w miejscu ścięcia drzew, przyjmując, że obwód drzewa na wysokości 130 cm nie może być większy od obwodu w miejscu ciecia. Zważywszy, że podane w tabeli stanowiącej załącznik nr 1 do rozporządzenia z 2017 r. stawki do wyliczenia opłaty za 1 cm obwodu są zróżnicowane na dwa przedziały (obwód pnia drzewa w cm mierzony na wysokości 130 cm – do 100 cm i od 101 cm), organ dla wszystkich drzew zastosował pierwszą grupę stawki, czyli w przedziale do 100 cm obwodu pnia.
W ekspertyzie z 2020 r. biegły, poddał dodatkowo 38 pniaków ocenie fitosanitarnej, aby ustalić, czy dane drzewo było obumarłe albo nierokujące szansy na przeżycie. Z dokonanych przez biegłego ustaleń wynika, że jedno drzewo z gatunku brzoza brodawkowata o nr inwentaryzacyjnym [...] było drzewem obumarłym. W takim przypadku zachodzą przesłanki zastosowania przepisu z art. 89 ust. 6 u.o.p., zgodnie z którym w przypadku usunięcia drzewa lub krzewu obumarłego albo nierokującego szansy na przeżycie, złomu lub wywrotu, wysokość administracyjnej kary pieniężnej obniża się o 50%. Przedmiotowe drzewo zostało opisane w tabeli umieszczonej w pkt 1 niniejszej decyzji pod liczbą porządkową nr [...].
Mając na uwadze kolejne nowelizacje ustawy o ochronie przyrody oraz zważywszy, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte 31 marca 2015 r. i niezakończone decyzją ostateczną, Wójt do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej zastosował w niniejszej decyzji aktualne przepisy ustawy o ochronie przyrody, jednocześnie analizując stan faktyczny i prawny oraz biorąc pod uwagę okoliczności wyłączające obowiązek uzyskania zezwolenia oraz wpływające na zmniejszenie kary. Kara administracyjna wyliczona na podstawie przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania, czyli 31 marca 2015 r., wyniosłaby: [...] zł, a wyliczona na podstawie aktualnych przepisów wynosi: [...] zł. Należy stwierdzić, że wyliczenie kary administracyjnej na podstawie aktualnie obowiązujących przepisów jest dla strony względniejsze.
Pismem z dnia z dnia 31 grudnia 2020 r. R. J., reprezentowany przez radcę prawnego A. L., złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego odwołanie od decyzji organu I instancji, wnosząc o jej uchylenie oraz umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:
1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i 81 K.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Wójta z obowiązku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w ten sposób, że:
a) organ wydał decyzję w oparciu o ustalenia opinii biegłego z 2016 r., co do której Kolegium w decyzji z dnia 28 maja 2020 r. stwierdziło, że została sporządzona z ewidentnym naruszeniem przepisów prawa procesowego;
b) organ nie ustalił kluczowych dla sprawy okoliczności jak to kto usunął drzewa z nieruchomości R. J.; daty usunięcia drzew (czy zostały usunięte w czasie gdy właścicielem nieruchomości był R. J. czy wówczas gdy właścicielem była jeszcze Gmina S. – R. J. nabył bowiem nieruchomość od Gminy na 4 miesiące przed wszczęciem postępowania); obwodu pnia na wysokości 5 cm oraz obwodu pnia na wysokości 130 cm; czy usunięte drzewa i krzewy nie stanowiły złomów i wywrotów – biegły w opinii uzupełniającej z 2020 r. ograniczył się wyłącznie do oceny czy drzewa nie były obumarłe, podczas gdy w świetle wymiaru kary i art. 89 ust. 6 u.o.p. znaczenie ma także czy drzewa nie stanowiły złomów lub wywrotów;
c) organ prowadząc sprawę od 2015 r. nie ustalił i nie utrwalił w żaden sposób kluczowych dla sprawy okoliczności, takich jak np. wymiary drzew oraz ich stan, w efekcie czego wydając zaskarżoną decyzję nie był już w stanie w sposób precyzyjny i niebudzący wątpliwości ustalić: kiedy, jakie drzewa, o jakich wymiarach i w jakim stanie zostały z nieruchomości usunięte- konsekwencje własnych zaniedbań organ przerzucił na stronę, obliczając karę na podstawie "obwodu drzew w miejscu ścięcia" i bezpodstawnie, z naruszeniem art. 89 ust. 3 u.o.p., powiększając jej wysokość o 50%.
2) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez niezastosowanie się do wskazań Kolegium zawartych w decyzji z dnia 28 maja 2020 r., co do obowiązku:
a) podania rzeczywistego obwodu pnia usuniętego drzewa zamiast posługiwania się terminem "obwód do naliczenia kary" (strona nie wie na jakiej wysokości pnia dokonano pomiaru);
b) ustalenia, z uwzględnieniem kolejnych nowelizacji u.o.p., za usunięcie których drzew i krzewów jest możliwe wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej i w jakiej wysokości, z uwzględnieniem okoliczności wyłączających obowiązek uzyskania zezwolenia oraz wpływających na zmniejszenie wymiaru kary.
3) art. 6 K.p.a.:
a) art. 88 ust. 1 w zw. z 88 ust. 10 oraz art 83f ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 28 sierpnia 2015 r. do dnia 1 stycznia 2017 r.) w zw. z art 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw, poprzez nieustalenie jaką karę należałoby wymierzyć na gruncie wymienionych przepisów i czy wysokość tak ustalonej kary nie byłaby względniejsza w okolicznościach sprawy;
b) art. 88 ust. 1 w zw. z art 88 ust. 10 oraz art 83f u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r, do dnia 17 czerwca 2017 r.) w zw. z art 4 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, poprzez nieustalenie jaką karę należałoby wymierzyć na gruncie wymienionych przepisów i czy wysokość tak ustalonej kary nie byłaby względniejsza w okolicznościach sprawy, w szczególności czy postępowania nie należałoby umorzyć z uwagi na przesłankę z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. w obowiązującym wówczas brzmieniu.
W uzasadnieniu wskazano, że R. J. nie popełnił zarzucanego mu czynu. Polecił on wykonać cięcia pielęgnacyjne krzewów, czego w toku postępowania nigdy nie kwestionował. Z tego faktu organ wywiódł jednak bezpodstawnie, że R. J. wiedział i godził się na wycinki drzew na jego działce. Tymczasem osoby, które dopuściły się wycinek, działały z przekroczeniem wydanego im polecenia, obejmując cięciami nie tylko krzewy, ale również drzewa (czego R. J., będąc świadomy obowiązków związanych z pozyskiwaniem pozwoleń na wycinkę i sankcji z tym związanych nigdy by im nie polecił). Organ nie poczynił w tym zakresie żadnych ustaleń, w szczególności nie przesłuchał np. w charakterze świadków osób, które usunęły drzewa, mogłyby zeznać, jaki był zakres wydanego im polecenia. Jest to okoliczność kluczowa dla sprawy, na którą strona konsekwentnie od 2015 r. wskazuje, a którą organ równie konsekwentnie ignoruje.
Od momentu wszczęcia postępowania upłynęło już ponad 5 lat. Jak słusznie zauważył organ, w tym czasie nieruchomość, na której miała miejsce wycinka, została podzielona na dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...] i pozbawiona (w efekcie późniejszych legalnych wycinek) drzew i krzewów. Jednocześnie działka [...] stanowi własność Gminy S. już od 2016 r. Na obu działkach nie zachowały się kłody, ani pnie drzew wyciętych w latach 2014-2015, przy czym na działce nr [...] zostały one usunięte w związku z przygotowaniem działki do zagospodarowania zgodnego z planem miejscowym; natomiast na usunięcie pni i kłód z działki [...] R. J. nie miał wpływu, bowiem nie jest już jej włascicielem.
Już w decyzji z dnia 28 maja 2020 r. Kolegium zwróciło uwagę, że przekształcenia nieruchomości związane z jej przygotowaniem pod zabudowę mogą utrudnić ustalenie stanu faktycznego sprawy, ale "są to kwestie, które będzie musiał rozstrzygnąć Wójt Gminy S. ponownie rozpatrując sprawę (biorąc pod uwagę chociażby fakt, że wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy, mając świadomość, że toczy się postępowanie w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia)".
Mając od 2016 r. świadomość zarzutów jakie formułuje R. J. względem opinii biegłego M. T. z 2016 r. organ nie zrobił nic aby ustalić np. kiedy poszczególne drzewa zostały wycięte, jakie były wymiary pni i kłód na wysokości istotnej dla sprawy (5 cm, 130 cm), zbadać stan drzew (w szczególności ustalić czy nie były złomami i wywrotami), na wypadek gdyby jego decyzja z 2016 r. została uchylona i przyszło mu orzekać w sytuacji, gdy pnie wyciętych drzew ulegną – z upływem czasu – zniszczeniu. R. J. nigdy nie czynił organowi żadnych trudności ze wstępem na działkę. Także pnie i kłody na tej działce, która w 2016 r. stała się własnością Gminy S. , organ bez trudu mógł zmierzyć, ocenić oraz zabezpieczyć.
W efekcie zaniechań organu w wyżej opisanym zakresie, nie dysponuje on materiałem dowodowym, na podstawie którego mógłby w sposób precyzyjny i nie budzący wątpliwości ustalić czy na R. J. w ogóle można nałożyć administracyjną karę pieniężną, a jeśli tak, to w jakiej wysokości kara ta powinna zostać wymierzona.
Wydając zaskarżoną decyzję organ bazował przede wszystkim na opinii biegłego z 2016 r., co do której Kolegium w decyzji z dnia 28 maja 2020 r. orzekło, iż została sporządzona z ewidentnym naruszeniem prawa procesowego, a jako dowód w sprawie dyskwalifikuje ją przede wszystkim fakt, że została opracowana w warunkach pozbawienia strony prawa do udziału w postępowaniu.
Dodatkowo organ naruszył art. 89 ust. 3 u.o.p., powiększając na jego podstawie obliczoną karę o 50%. Zgodnie z powołanym przepisem, jeżeli ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%. Organ nie może przerzucać na R. J. odpowiedzialności za to, że kłody i pnie usuniętych drzew zostały po 5 latach od wycinki usunięte (w tym z działki stanowiącej własność Gminy S. , w sytuacji gdy miał możliwość prowadząc postępowanie dokonać niezbędnych pomiarów i zabezpieczyć dowody wycinki.
Z art. 89 ust. 3 u.o.p. nie można wywodzić obowiązku właściciela nieruchomości do zachowania na niej pni i kłód usuniętych drzew aż zakończenia postępowania w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej pod rygorem zwiększenia wysokości kary. O tym rygorze można mówić tylko wówczas gdy właściciel "zaciera ślady" wycinki uniemożliwiając organowi wykonanie pomiarów i ustalenie gatunków drzew. Tymczasem R. J. umożliwiał organowi i biegłemu zarówno w 2015 r., jak i 2016 r. wykonywanie na jego nieruchomości wszelkich niezbędnych czynności dowodowych. Nawet gdyby nałożenie administracyjnej kary pieniężnej było w niniejszej sprawie uzasadnione (co strona kwestionuje), to podstawą do ustalenia obwodu usuniętych drzew mógłby być najwyżej (w stosunku do tych drzew, dla których w 2015 r. nie zachowały się kłody) art. 89 ust. 4 u.o.p., zgodnie z którym jeżeli ustalenie obwody usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%.
Usunięcie drzew będących przedmiotem niniejszego postępowania miało miejsce na początku 2015 r. Stan prawny na przestrzeni ponad 5 lat, które upłynęły od tamtego czasu aż do wydania zaskarżonej decyzji, wielokrotnie się zmieniał, co jest kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy. Na doniosły charakter zmian stan prawnego na przestrzeni lat, Kolegium zwróciło uwagę Wójtowi, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium, w decyzji z dnia 28 maja 2020 r., zamieściło wskazania, zgodnie z którymi organ rozpoznając sprawę ponownie, powinien w szczególności ustalić, czy mając na uwadze kolejne nowelizacje u.o.p., za usunięcie których drzew i krzewów jest możliwe wymierzenie R. J. administracyjnej kary pieniężnej i w jakiej wysokości, mając na uwadze okoliczności wyłączające obowiązek uzyskania zezwolenia oraz wpływające na zmniejszenie wymiaru kary. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej Kolegium wskazało na zmiany art. 83f u.o.p.
Mając na uwadze częste zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody Kolegium słusznie wskazało, że wymierzenie kary powinno następować według przepisów najwzględniejszych dla podmiotu, któremu kara jest wymierzona. Zatem obowiązkiem Wójta było obliczyć wysokość administracyjnej kary pieniężnej w czterech stanach prawnych, jakie zaistniały w okresie od daty wszczęcia postępowania do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary, porównać wysokość tak naliczonych kar i ustalić, która z nich byłaby względniejsza. Organ nie wywiązał się z powyższego w sposób należyty – porównał bowiem tylko wysokość kary, którą należałoby nałożyć wedle przepisów obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania (31 marca 2015 r.) z wysokością kary, którą wyliczył wedle przepisów obowiązujących w dniu wydania decyzji (17 grudnia 2015 r.) i uznał, że kara wyliczona wedle przepisów aktualnie obowiązujących jest względniejsza. Pominął natomiast zupełnie przepisy, jakie obowiązywały w okresie od 28 sierpnia 2015 r. do 17 czerwca 2017 r. Tymczasem, gdyby wziąć te przepisy pod uwagę to należałoby przeanalizować czy nie zachodziła przesłanka wyłączająca odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów z art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 do 17 czerwca 2017 r.), tzn. czy drzew i krzewów, które rosły na nieruchomości stanowiącej własność osoby fizycznej nie usunięto na cele niezwiązane z prowadzeniem działalności gospodarczej, co skutkować powinno umorzeniem postępowania. Po drugie, należałoby ze względu na przesłankę wyłączającą odpowiedzialność za usunięcie drzew i krzewów z art. 88 ust. 10 w zw. z art. 83f ust. 1 pkt 3 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2017 do 17 czerwca 2017 r.), odstąpić od naliczenia kary za wycinkę drzew, których obwód pnia na wysokości 130 cm nie przekraczał 100 cm – w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego, klonu srebrzystego, kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego (byłyby to drzewa ujęte w tabeli pod poz. 1-6 i 13-34, a więc do objęcia karą kwalifikowałoby się – już tylko ze względu na ten przepis –10, a nie 38 drzew).
W podsumowaniu odwołania wskazano, że zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. Ze względu na zaniedbania po stronie organu, nie jest możliwe już ustalenie czy kara w ogóle powinna być nałożona na R. J., a nawet gdyby hipotetycznie przyjąć że tak, to nie jest możliwe precyzyjne ustalenie w jakiej wysokości kara powinna być wymierzona. Już z tego względu sprawę należy umorzyć, gdyż wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy uniemożliwiają wydanie decyzji, a jednocześnie mają one charakter nieusuwalny. Kolejne uchybienia, których dopuścił się organ nie ustalając wysokości kary we wszystkich stanach prawnych, które powinien wziąć pod uwagę, mogłyby wprawdzie skutkować przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania gdyby nie fakt, że wyliczenie kar w poszczególnych stanach prawnych wymagałoby danych, którymi organ nie dysponuje i z racji własnych zaniedbań nie jest w stanie już pozyskać.
Decyzją z dnia 30 maja 2022 r., [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze:
1) uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta w części stanowiącej pkt 1 i:
a) wymierzyło R. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie 37 drzew (wymienionych w tabeli pod l.p. 1-5 i 7-38) bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]), obręb B., gmina S. ,
b) umorzyło postępowanie w przedmiocie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 1 sztuki drzewa klon jesionolistny (l.p. w tabeli [...] nr drzewa [...]).
2) utrzymało w mocy decyzję w pozostałej części.
W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, dalej "ustawa nowelizująca") do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza. Natomiast stosownie do art. 53 ust. 4 ustawy nowelizującej postępowanie w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczęte i niezakończone decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, umarza się w przypadku gdy postępowanie to dotyczy kary pieniężnej za czyn, który nie jest zagrożony karą pieniężną na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą.
Mając na uwadze powyższe Kolegium podkreśliło, że bez wątpienia w sprawie nie została spełniona przesłanka do umorzenia postępowania. Przepis mówiący, że nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat wprowadzono ustawą nowelizującą, przy czym czynu dokonano i postępowanie w sprawie wszczęto przed datą jego wprowadzenia, a mianowicie przed 28 sierpnia 2015 r. Przepis ustawy nowelizującej zacytowany powyżej przewiduje możliwość umorzenia postępowania w sytuacji, gdy postępowanie to dotyczy kary pieniężnej za czyn, który nie jest zagrożony karą pieniężną na podstawie przepisów ustawy o ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą nowelizującą. Zarówno według ustawy zmienianej, jak i nowelizującej administracyjną karą pieniężną zagrożone jest usunięcie drzewa bez wymaganego zezwolenia.
Nie ma zatem podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w zakresie usunięcia bez zezwolenia drzew wymienionych w tabeli umieszczonej w punkcie 1 zaskarżonej decyzji Wójta Gminy S. poza l.p. [...] (nr drzewa [...]) tutaj bowiem trudno przyjąć, przy informacji o 58 cm obwodu klonu jesionolistnego w miejscu ścięcia, że na wysokości 5 cm mogliśmy mieć do czynienia z co najmniej 80 cm obwodu. Co do pozostałych drzew na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności danych zawartych w opiniach biegłego, Kolegium przyjęło, że spełniły one kryteria objęcia obowiązkiem uzyskania zezwolenia na ich usunięcie, który to obowiązek nie został spełniony.
Co do brzmienia przepisów i wysokości wymierzanej kary to przepisami najwzględniejszymi są te obowiązujące od 17 czerwca 2017 r., które w art. 89 ust. 1 stanowią, że administracyjną karę pieniężną, o której mowa w art. 88 ust. 1 pkt 1-3, 5 i 6, ustala się w wysokości dwukrotnej opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu, o której mowa w art. 84 ust. 1, a w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było. Przy czym opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. Stawki opłat za usuwanie drzew nie mogą przekraczać 500 zł.
Zgodnie z rozporządzeniem z 2017 r. stawki w zł za 1 cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew dla: klonu jesionolistnego i wierzby wynoszą 12 zł; dla: brzozy, jesionu, lipy wynoszą 25 zł, jak i dla bzu czarnego jako pozostałych drzew; dla: głogu – 170 zł. W tym zakresie uznać należy, że Wójt przyjął do wyliczeń kary prawidłowo ustalone stawki opłaty.
Przepisy ustawy o ochronie przyrody w brzmieniu stosowanym przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy w zakresie wymierzenia kary względniejszej (zgodnie z zaprezentowaną powyżej argumentacją) w art. 89 ust. 4 u.o.p. w aktualnym brzmieniu stanowią, że jeżeli ustalenie obwodu usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszą średnicę pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. I z takim przypadkiem w ocenie Kolegium mamy do czynienia, a nie jak przyjął Wójt, że mamy do czynienia z sytuacją, gdzie ustalenie obwodu lub gatunku usuniętego lub zniszczonego drzewa jest niemożliwe z powodu wykarczowania pnia i braku kłody, i wówczas dane do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się na podstawie informacji zebranych w toku postępowania administracyjnego, powiększając ją o 50%.
Jak wynika z zebranego materiału dowodowego w sprawie istnieją/istniały pnie, które z uwagi na ich ścięcie poniżej granicy 130 cm (właściwej dla potrzeb wyliczenia opłaty, a w jej wyniku kary), nie pozwalają na wyliczenie administracyjnej kary pieniężnej z powodu braku kłody. Zatem wyliczenie powinno pomniejszać wyliczony przez Wójta obwód o 10%. Następnie należało pomnożyć tak wyliczony obwód i stawkę opłaty, i zasadniczo dalej pomnożyć razy 2, jednakże objęcie przedmiotowego terenu w 2018 r. miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego pozwoliło na zwolnienie z naliczania opłat.
W niniejszej sprawie, na podstawie art. 89 ust. 1 u.o.p. (w brzmieniu aktualnym i zarazem najkorzystniejszym oraz faktem uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego), uznano, że "w przypadku, w którym usunięcie drzewa lub krzewu jest zwolnione z obowiązku uiszczenia opłaty, administracyjną karę pieniężną ustala się w wysokości takiej opłaty, która byłaby ponoszona, gdyby takiego zwolnienia nie było".
Zgodnie z art. 83 ust. 1 u.o.p. w wersji obowiązującej na dzień dokonywania usunięcia drzew, jak i orzekania przez organy, obowiązuje zasada uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów z terenu nieruchomości lub jej części. Ustawa o ochronie przyrody przewiduje enumeratywnie wyliczone wyłączenia od tej zasady. Przepisu art. 83 ust. 1 u.o.p. nie stosuje się m.in. do: drzew, których obwód pnia na wysokości 5 cm nie przekracza: a) 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego, b) 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego, c) 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew.
Kolegium doszło do tych samych wniosków co Wójt w zakresie ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za usuniecie drzew bez zezwolenia. Zdaniem Kolegium w sprawie nie powstały jakiekolwiek wątpliwości co do odpowiedzialności właściciela nieruchomości, R. J., za usunięcie drzew bez zezwolenia. Jak wynika z całości akt sprawy i nie było kwestionowane – teren, z którego usunięto drzewa bez zezwolenia stanowił w momencie usuwania drzew własność R. J.. Strona nie wskazywała w toku sprawy, by usuwanie drzew z terenu posesji nie odbywało się na polecenie R. J., ani że zakupił teren, na którym leżały kłody po świeżo ściętych drzewach, strona wręcz potwierdziła swoje działania, jedynie nazywając je cięciami pielęgnacyjnymi. Dopiero ustalenie, że sprawca nielegalnej wycinki działał bez zgody posiadacza nieruchomości i ponosi za to odpowiedzialność administracyjną, wyłącza możliwość karania posiadacza nieruchomości, a z taką sytuacją w ocenie Kolegium nie mieliśmy do czynienia. Co do zasady posiadacz nieruchomości ponosi bowiem odpowiedzialność za działanie własne, jak i swojego kontrahenta, także w wymiarze ewentualnych kar administracyjnych, jakie zobligowany jest nałożyć organ administracji stwierdzając popełnienie deliktu, przy nienależytym wykonaniem zobowiązania. Tylko ustalenie, że posiadacz nieruchomości w relacji z innym podmiotem dokonującym na jego zlecenie czynności objętych dyspozycją art. 88 u.o.p. zachował należytą staranność, zwalania go od odpowiedzialności deliktowej, o której mowa w art. 88 ust. 2 u.o.p.
Mając na uwadze powyższe, Kolegium postanowiło uchylić decyzję w części i orzec co do meritum przychylając się częściowo do zarzutów odwołania, które odnosiły się do kwestii obwodów pnia (wykluczenie z wymierzenia kary co do klonu jesionolistnego z pozycji [...] w tabeli) oraz faktu, że w sprawie nie mieliśmy do czynienia z brakiem pni licząc od momentu wszczęcia postępowania (co potwierdzają zdjęcia każdego z pni drzew ujętych w tabeli) – stąd obniżenie wymierzonej kary, w miejsce jej powiększenia o 50%.
Kolegium uznało, że w pozostałym zakresie Wójt nie naruszył przepisów postępowania, w tym art. 7, art. 77 § 1 w zw. z art. 80 i 81 K.p.a., w szczególności organ zebrał i rozpoznał w sposób wszechstronny materiał dowodowy, starając się ustalić jak najdokładniej stan faktyczny, w tym okres usunięcia drzew, biorąc pod uwagę dostępne możliwości.
Kolegium nie przychyliło się do wniosku odwołania o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość uznając, że nie ma ku temu podstaw, a uzasadnienie tego stanowiska przedstawiło na wstępie niniejszego uzasadnienia po części historycznej. W tej części uzasadnienia Kolegium również wyjaśniło, które przepisy prawa, tzn. z jakiego okresu obowiązywania i na jakich podstawach, wzięło pod uwagę.
Pismem z dnia 29 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego R. J. zaskarżył opisana decyzję Kolegium w części stanowiącej pkt 1, dotyczącej wymierzenia mu administracyjnej kary pieniężnej w wysokości [...] zł za usunięcie 37 drzew (wymienionych w tabeli pod l.p. [...] i [...]) bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce [...] (obecnie działki nr [...] i [...]) obręb B., Gmina S. , wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości (z uwagi na nałożenie nią kary na skarżącego pomimo upływu terminu przedawnienia karalności czynu, co czyni zaskarżoną decyzję obarczoną kwalifikowaną wadą prawną) oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta i umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na przedawnienie karalności, jak również zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:
1) art. 89 ust. 10 u.o.p. w zw. z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej polegające na:
- błędnej wykładni art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej i w jej efekcie niezastosowaniu art. 89 ust. 10 u.o.p. w niniejszej sprawie i uznaniu, iż uregulowane tym przepisem przedawnienie karalności czynu jako przesłanka uzasadniająca umorzenie postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za usunięcie drzew nie znajduje zastosowania na gruncie przedmiotowej sprawy pomimo, że w świetle art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej przepis ten powinien znaleźć zastosowanie również w odniesieniu do sprawy wszczętej i niezakończonej przed wejściem w życie znowelizowanych przepisów, gdyż wynika z niego jednoznacznie nakaz stosowania regulacji względniejszych dla sprawcy czynu, na podstawie których kara byłaby względniejsza, a oczywistym jest, iż względniejszy dla Skarżącego jest brak kary związany z umorzeniem postępowania niż jej wymierzenie w jakiejkolwiek wysokości, na podstawie rzekomo względniejszych regulacji prawnych,
- błędnym przyjęciu, iż na gruncie niniejszej spawy znajdują zastosowanie przepisy nowe, chyba, ze kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów u.o.p. sprzed nowelizacji z 2015 r. byłaby względniejsza i jednoczesnym niezastosowaniu art. 89 ust. 10 dodanego tą właśnie nowelizacją;
- nieuchyleniu kwestionowanej decyzji organu I instancji oraz nieumorzeniu postępowania pomimo upływu terminu przedawnienia nałożenia kary decyzją ostateczną z końcem roku 2020, a więc 1,5 roku przed datą wydawania zaskarżonej decyzji Kolegium (w dacie, w której orzekało Kolegium, tj. 30 maja 2022 r. upłynął już niewątpliwie pięcioletni okres przedawnienia karalności czynu liczony od końca roku 2015);
2) art. 53 ust. 4 ustawy nowelizującej poprzez błędne uznanie, iż ten przepis stanowi jedyną i wyłączną podstawę prawną do ewentualnego umorzenia niniejszego postępowania w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę umorzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, w sytuacji gdy dotyczą kar za czyny, które nie są zagrożone karą pieniężną po nowelizacji, niezależnie od czasu trwania tych postępowań, a odrębną podstawę prawną umorzenia postępowania w sprawie o karę z uwagi na upływ czasu na ukaranie sprawcy stanowi art. 89 ust. 10 u.o.p. stosowany do postępowań w toku z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej.;
3) art 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez uchylenie w części zaskarżonej decyzji Wójta i wymierzenie skarżącemu kary w innej wysokości, niż to uczynił organ I instancji, podczas gdy jedynym słusznym rozstrzygnięciem w niniejszej sprawie było uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wójta i umorzenie w całości postępowania administracyjnego w sprawie z uwagi na upływ 5 letniego terminu nałożenia kary przed wydaniem w sprawie decyzji ostatecznej.
Z ostrożności procesowej, na wypadek nieuwzględnienia przez Sąd podniesionego powyżej zarzutu przedawnienia nałożenia kary, zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie następujących przepisów prawa:
1) art. 7, 77 § 1 oraz art. 80 i 81 K.p.a. poprzez niewywiązanie się przez Kolegium z obowiązku wszechstronnego i dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w ten sposób, że:
- organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o ustalenia opinii biegłego z 2016 r., co do której sam w decyzji własnej z dnia 28 maja 2020 r. stwierdził, że została sporządzona z ewidentnym naruszeniem ww. przepisów prawa procesowego, albowiem została opracowana w warunkach pozbawienia strony możliwości wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów, polegającego na pozbawieniu jej możliwości wzięcia udziału w dokonanych oględzinach (przeprowadzonych również bez udziału pracowników organu administracji), którego to naruszenia nie usunięto pomimo przeprowadzenia kolejnych oględzin i sporządzenia opinii uzupełniającej z uwagi na zmianę uwarunkowań faktycznych do jakich doszło w ciągu kilku lat od wykonania pierwszych oględzin przez biegłego i sporządzenia na ich podstawie opinii;
- organ odwoławczy nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości tak kluczowych dla sprawy okoliczności jak, czy drzewa objęte zaskarżoną decyzją usunięto na zlecenie R. J., data usunięcia drzew, obwód pnia na wysokości 5 cm oraz obwodu pnia na wysokości 130 cm (podczas gdy są to okoliczności kluczowe dla rozstrzygnięcia sprawy w świetle kolejnych nowelizacji art. 83f ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 o ochronie przyrody i dla przesądzenia, czy do drzew objętych zaskarżoną decyzją odnosił się w ogóle obowiązek uzyskania zezwolenia);
- czy usunięte drzewa nie stanowiły złomów i wywrotów- biegły w opinii uzupełniającej z 2020 r. – bazując na opinii z 2016 r. wykonanej z naruszeniem przepisów prawa procesowego – ograniczył się wyłącznie do oceny czy drzewa nie były obumarłe, podczas gdy w świetle wymiaru kary i art. 89 ust. 6 u.o.p. znaczenie ma także czy drzewa nie stanowiły złomów lub wywrotów, gdyż również wówczas wymierzana kara winna być obniżona o 50%;
2) art. 6 K.p.a. poprzez nieobliczenie wysokości administracyjnej kary pieniężnej w czterech stanach prawnych, jakie zaistniały w okresie od daty wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia kary, nieporównanie wysokości tak naliczonych kar i nieustalenie, która z nich byłaby względniejsza, mimo, że na ten obowiązek Kolegium zwracało szczególną uwagę Wójtowi w decyzji kasatoryjnej;
3) art. 88 ust. 1 w zw. z art. 83f ust 1 pkt 3 u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 17 czerwca 2017 r.) w zw. z art 4 ust 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach, poprzez nieumorzenie postępowania w odniesieniu do drzew, które na wysokości 130 cm nie miały obwodów przekraczających 100 lub 50 cm w zależności od gatunku, podczas gdy w toku niniejszego postępowania obowiązywały regulacje, w świetle których usunięcie tychże drzew objętych zaskarżoną decyzją nie wymagało zezwolenia, a tym samym ich usunięcie bez zezwolenia nie podlega karze pieniężnej, w związku z czym postępowanie w tym zakresie należało umorzyć;
4) art 88 ust. 1 w zw. z art 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. (w brzmieniu obowiązującym od dnia 1 stycznia 2017 r. do dnia 17 czerwca 2017 r.) poprzez nieodniesienie się do zarzutów odwołania w zakresie tego, iż postępowanie w sprawie należało umorzyć z uwagi na przesłankę z art. 83f ust. 1 pkt 3a u.o.p. w obowiązującym wówczas brzmieniu.
W uzasadnieniu wskazano, że w niniejszej sprawie najistotniejsze znaczenie ma zastosowanie instytucji przedawnienia karalności czynu, którego dotyczy postępowanie. Nie ulega bowiem wątpliwości, iż od końca roku, w którym usunięto drzewa których dotyczy niniejsza sprawa upłynęło 5 lat (wycinki dokonano z początkiem 2015 r., a więc 5 letni okres liczony od końca 2015 r. upłynął z końcem 2020 r.). Do tego czasu organy administracji publicznej nie wydały ostatecznej decyzji administracyjnej w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, przez co niniejsze postępowanie podlegało umorzeniu.
Jako, iż instytucję przedawnienia karalności czynów sankcjonowanych karami pieniężnymi na gruncie u.o.p. wprowadzono do tejże ustawy na mocy ustawy nowelizującej, która weszła w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r., a więc po usunięciu drzew, których dotyczy niniejsza sprawa, niebagatelne znaczenie ma zastosowanie i wykładnia przepisów przejściowych.
Kolegium w zaskarżonej decyzji dokonało błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 53 ust. 3 i 4 ustawy nowelizującej. Kolegium rozważyło konieczność umorzenia niniejszego postępowania przez pryzmat art. 53 ust. 4 ustawy nowelizującej i doszło do przekonania, że niniejsze postępowanie podlega umorzeniu wyłącznie w zakresie drzewa nr [...], iż w tym zakresie mamy do czynienia z depenalizacją czynu (postępowanie dotyczy kary za czyn, który nie jest obecnie zagrożony karą z uwagi na to, iż obwód usuniętego drzewna na wysokości 5 cm był poniżej 80 cm, a więc zezwolenie na jego usunięcie nie było wymagane). W pozostałym zakresie uznało, iż nie są spełnione przesłanki do umorzenia postępowania. Kolegium błędnie uznało, iż art. 53 ust. 4 ustawy nowelizującej stanowi jedyną i wyłączną podstawę prawną do ewentualnego umorzenia niniejszego postępowania w niniejszej sprawie, w sytuacji, gdy przepis ten stanowi podstawę umorzenia postępowań wszczętych i niezakończonych przed wejściem w życie nowelizacji, jeśli dotyczą kar za czyny które nie są zagrożone karą pieniężną po nowelizacji, niezależnie od czasu trwania tych postępowań, a odrębną podstawę prawną umorzenia postępowania w sprawie o karę z uwagi na upływ czasu na ukaranie sprawcy stanowi art. 89 ust. 10 u.o.p., stosowany do postępowań w toku z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej.
Kolegium zignorowało regulację art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej. W świetle tego przepisu, w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 u.o.p., w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie (w omawianym zakresie) ustawy nowelizującej – tj. przed 28 sierpnia 2015 r. – stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów w brzmieniu znowelizowanym, byłaby względniejsza.
Z literalnego brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że w sprawach o kary będących w toku stosuje się przepisy dotychczasowe lub nowe, w zależności od tego na postawie których z nich wymierzona kara byłaby względniejsza. Istotne znaczenie ma fakt, iż chodzi o całokształt regulacji prawnych względniejszych dla sprawcy czynu.
Celem ustawodawcy nowelizującego u.o.p. w 2015 r. było stosowanie do spraw w toku w przedmiocie kar pieniężnych przepisów względniejszych dla sprawcy czynu i to nie tylko w zakresie wymiaru kary, lecz całokształtu regulacji względniejszych dla sprawcy, w efekcie zastosowania których, kara pieniężna wymierzona sprawcy byłaby względniejsza. Innymi słowy, z uwagi na art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej istniała podstawa do stosowania w sprawach będących w toku nowego brzmienia regulacji w zakresie wymierzania kar za usunięcie drzew bez zezwolenia, w tym w szczególności regulacji dotyczących przedawnienia możliwości ich ustalania – w ramach instytucji umorzenia postępowania. Jakkolwiek na gruncie przytoczonego powyżej literalnego brzmienia art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej można by powziąć wątpliwość, czy przepisy nowe znajdują zastosowanie do spraw w toku w pełnym zakresie czy też tylko w zakresie wymiaru kary (jako iż w przepisie wskazano na zastosowanie nowych regulacji jeżeli kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy ochronie przyrody, w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą u.o.p. nowelizowanych byłaby względniejsza), to należy wskazać, iż truizmem jest twierdzenie, że karą względniejsza dla sprawcy jest kara w wysokości 0 zł, a więc w istocie brak kary (w związku z umorzeniem postępowania ze względu na przedawnienie karalności), niż kara w jakiejkolwiek wyższej kwocie (z tego względu nie można podzielić odmiennych poglądów prezentowanych w orzecznictwie co do konieczności stosowania do spraw wszczętych przepisów dotychczasowych, nieprzewidujących przedawnienia karalności czynu).
Dokonując wykładni unormowania zawartego w art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej należy mieć na uwadze, że art. 88 u.o.p. w okresie sprzed zmiany regulował jedynie przedawnienie wymierzonej a nieuiszczonej kary, nie przewidywał natomiast przedawnienia karalności. Nie ulega wątpliwości, że obecne rozwiązania dotyczące kar są dla sprawcy względniejsze, a tym samym to nowe regulacje ustawowe powinny stanowić podstawę orzekania. Sąd jednoznacznie przesądził, że wśród tych dotyczących kar nowych unormowań zastosowanie znaleźć zatem powinien obecnie obowiązujący art. 89 ust 10 u.o.p. przewidujący przedawnienie karalności czynu.
Jako, że miały miejsce kolejne nowelizacje u.o.p., nie bez znaczenia dla niniejszego postępowania mają kolejne przepisy przejściowe. Z dniem 1 stycznia 2017 r. weszła w życie ustawa z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r., poz. 2249). Z art. 4 ust. 2 przywołanej ustawy wynika, iż do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 u.o.p. wszczętych a niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy nowe. Stosowaniu przepisów nowych do spraw w toku nie stoi na przeszkodzie również kolejna nowelizacja u.o.p., która weszła w życie 17 czerwca 2017 r. jako, iż nie zawierała przepisów przejściowych, co oznacza, iż zastosowanie znajdzie zasada bezpośredniego działania nowego prawa do spraw w toku.
W decyzji Kolegium wskazało, że mając na uwadze częste zmiany przepisów ustawy o ochronie przyrody, wymierzenie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia powinno następować według przepisów najwzględniejszych dla podmiotu, któremu kara jest wymierzana, co wyraźnie było celem ustawodawcy. W zaskarżonej decyzji uznano, iż przepisami najwzględniejszymi dla sprawcy są regulacje obowiązujące od 17 czerwca 2017 r. Wskazano jednak, iż są to przepisy najwzględniejsze "co do brzmienia i wysokości wymierzanej kary (...)". Całkowicie przy tym pominięto okoliczność, że począwszy od 28 sierpnia 2015 r. po dzień dzisiejszy niezmiennie obowiązuje art. 89 ust. 10 u.o.p. przewidujący przedawnienie karalności czynu, który znajduje na gruncie niniejszej sprawy znajduje zastosowanie jako, iż jest przepisem na podstawie którego kara pieniężna jest względniejsza.
W sprawie bez wątpienia doszło do upływu terminu przedawnienia karalności, gdyż organy nie doprowadziły do wydania decyzji ostatecznej w przedmiocie kary przed upływem tegoż terminu.
Stanowisko, że na gruncie art. 189g K.p.a. termin przedawnienia nałożenia administracyjnej kary pieniężnej zostanie zachowany wtedy, jeśli przed jego upływem decyzja nakładająca karę w I instancji zyska walor ostateczności lub jeśli decyzja II instancji zostanie doręczona stronie, należy uznać za ugruntowane. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, z uwagi na analogiczne brzmienie art. 89 ust. 10 u.o.p. należy przyjmować, że w 5 letnim terminie przedawnienia musi dojść do wydania w sprawie kary decyzji ostatecznej.
Zatem z uwagi na brzmienie art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej znajduje zastosowanie art. 89 ust. 10 u.o.p., przez co Kolegium powinno było uchylić decyzję Wójta i umorzyć postępowanie administracyjne, z uwagi na upływ terminu przedawnienia karalności czynu w dacie orzekania przez Kolegium.
W pozostałym zakresie w skardze powtórzono zarzuty i argumentację podniesioną w odwołaniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna.
W pierwszej kolejności Sąd dokonał analizy najdalej idącego zarzutu skargi dotyczącego upływu terminu przedawnienia karalności deliktu administracyjnego w postaci usunięcia drzew bez zezwolenia.
Należy podkreślić, że w sprawie nie jest kwestionowany fakt, iż najpóźniej w marcu 2015 r. na nieruchomości R. J. doszło do usunięcia drzew i krzewów. Następnie w dniu 31 marca 2015 r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne mające na celu wymierzenie R. J. administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, rosnących na działce nr [...] (obecnie działki nr [...] i [...]), obręb B., gmina S. .
Zgodnie z obowiązującym, na dzień orzekania przez organ drugiej instancji, art. 89 ust. 10 u.o.p. nie wszczyna się postępowania w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli od końca roku, w którym usunięto lub zniszczono drzewo lub krzew albo uszkodzono drzewo, upłynęło 5 lat.
Przytoczony przepis wszedł w życie z dniem 28 sierpnia 2015 r. na mocy ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o samorządzie gminnym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 1045, dalej "ustawa nowelizująca"). Nowelizacja dokonała istotnej zmiany brzmienia art. 88 i art. 89 u.o.p., stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięć w przedmiocie administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia.
Odniesienie się do zarzutu przedawnienia poprzedzić trzeba uwagą, że z uwagi na unormowanie przepisu art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej w niniejszej sprawie znajduje zastosowanie art. 89 ust. 10 u.o.p. Zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej "do postępowań w sprawach, o których mowa w art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu dotychczasowym, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie art. 29 pkt 11 w zakresie art. 88 i art. 89 ustawy zmienianej w art. 29, stosuje się przepisy dotychczasowe, chyba że kara pieniężna wymierzona na podstawie przepisów ustawy zmienianej w art. 29, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, byłaby względniejsza".
Zgodnie z art. 89 ust. 10 u.o.p., po upływie okresu przedawnienia, postępowanie, które zostało wszczęte należy umorzyć. Bez wątpienia regulacja ta jest "względniejszą" dla strony, a więc zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy nowelizującej należało rozważyć możliwość jej zastosowania w niniejszej sprawie.
Spór w tym zakresie sprowadza się do tego, czy przed upływem okresu przedawnienia wystarczające jest wydanie decyzji przez organ pierwszej instancji, czy też w okresie tym wymagane jest wydanie decyzji ostatecznej. Od razu można stwierdzić, że analizowany przepis art. 89 ust. 10 u.o.p. nie zawiera szczegółowej dyspozycji w tej mierze. Nie zawiera także zastrzeżenia, według którego, umorzenie wszczętego postępowania powinno nastąpić, o ile nie doszło do wydania decyzji ostatecznej. Konieczna jest więc odpowiedź na pytanie, w jakiej sytuacji procesowej, po wszczęciu postępowania, organ administracji może i powinien, na podstawie art. 89 ust. 10 u.o.p., umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Dla uporządkowania dalszych rozważań warto odnotować, że ustawa z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), na mocy której do Kodeksu postępowania administracyjnego dodano "Dział IVa Administracyjne kary pieniężne", weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Z tego powodu w niniejszej sprawie nie można rozważać zastosowania przepisów art. 189g oraz art. 189h K.p.a.
Sąd oczywiście miał na względzie treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2019 r., II OSK 35/18 (CBOSA), który został przywołany w skardze. W przywołanym wyroku NSA stwierdził, że "skoro więc doszło do wydania przez organ pierwszej instancji decyzji załatwiającej sprawę, nie było podstaw procesowych do umorzenia, przez ten organ, postępowania na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.". Należy jednak mieć na uwadze, że wyrok ten został wydany w znacząco odmiennej sytuacji prawnej. A mianowicie, decyzja organu pierwszej instancji w wyniku kontroli instancyjnej okazała się prawidłowa i została utrzymana w mocy przez organ drugiej instancji, a więc pozostała obowiązującą w obrocie prawnym.
W niniejszej sprawie mamy do czynienia z odmienną sytuacją – decyzja Wójta z dnia 17 grudnia 2020 r., [...], wymierzająca R. J. administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, w wyniku kontroli instancyjnej została zakwestionowana przez organ odwoławczy, który stwierdził jej wadliwość w zakresie wysokości wymierzonej kary administracyjnej i wydanie jej z naruszeniem art. 89 ust. 4 oraz ust. 6 u.o.p. Ponadto Kolegium stwierdziło, że nie było podstaw do wymierzenia kary za usunięcie drzewa bez zezwolenia odnośnie drzewa nr [...] (poz. [...] tabeli w decyzji organu I instancji) z uwagi na treść art. 83f ust. 1 pkt 3 lit. a) u.o.p. i wielkość obwodu pnia w miejscu ścięcia. W konsekwencji Kolegium decyzją z dnia 30 maja 2022 r., [...], uchyliło decyzję organu I instancji i orzekło co do istoty sprawy, wymierzając R. J. karę administracyjną w wysokości [...] zł za usunięcie 37 drzew oraz umarzając postępowanie co do jednego drzewa o numerze [...].
Zatem w niniejszej sprawie Kolegium wydając decyzję z dnia 30 maja 2022 r. orzekało merytorycznie (co do istoty) w sprawie, w której termin przedawnienia określony w art. 89 ust. 10 u.o.p. upłynął w dniu 31 grudnia 2020 r.
Należy podkreślić, że także w przywołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "Czym innym byłaby sytuacja, w której doszłoby do wyeliminowania wydanej w dopuszczalnym okresie decyzji załatwiającej sprawę, a przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji, okres przedawnienia już by upłynął". Zatem Naczelny Sąd Administracyjny zróżnicował sytuację, w której decyzja organu pierwszej instancji zostałaby utrzymana w mocy przez organ odwoławczy, od sytuacji, w której decyzja ta okazuje się wadliwa i zostaje uchylona przez organ II instancji.
Sąd stwierdził, że Kolegium wydając decyzję z dnia 30 maja 2022 r., [...], w której rozstrzygnęło merytorycznie sprawę, uchylając decyzję organu pierwszej instancji i wymierzając administracyjną karę pieniężną, orzekło po upływie okresu przedawnienia, czym naruszyło art. 89 ust. 10 u.o.p. W dacie, w której Kolegium orzekało co do istoty sprawy (wymierzając skarżącemu karę administracyjną) upłynął już bowiem pięcioletni okres przedawnienia liczony od końca roku, w którym usunięto drzewa bez wymaganego zezwolenia i brak było podstaw do orzekania w tym przedmiocie. Ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy stanowiło naruszenie art. 89 ust. 10 ustawy, na skutek przedawnienia karalności czynu.
Mając na uwadze powyższe Sąd odstąpił od analizy pozostałych zarzutów skargi, odnoszących się do nieprawidłowej interpretacji przepisów przejściowych znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie – analiza ich była niecelowa.
W tym stanie rzeczy, z powodów opisanych wyżej, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm., dalej "P.p.s.a.").
Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy – kierując się oceną prawną zaprezentowaną przez Sąd powyżej – stwierdzając wadliwość decyzji organu I instancji i eliminując ją z obrotu prawnego winien umorzyć postępowanie administracyjne.
O kosztach postępowania orzeczono zgodnie z art. 200 P.p.s.a. w związku z art. 205 § 1 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804).