II SA/Po 480/23

II SA/Po 480/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-01-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-25
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Danuta Rzyminiak-Owczarczak
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 503
art. 53 ust. 4, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 61 ust. 5a
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7, art. 8 par. 1, art. 10, art. 64 par. 2, art. 77 par. 1, art. 79a, art. 80, art. 107 par. 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Sentencja
Dnia 17 stycznia 2024 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 stycznia 2024 roku sprawy ze skargi A. L. i A. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 22 maja 2023 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 31 stycznia 2023 r., nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz skarżących kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "SKO", "Kolegium") decyzją z 22 maja 2023 r., nr [...], po rozpoznaniu odwołania A. L. od decyzji Wójta Gminy B. z 31 stycznia 2023 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym
W dniu 6 października 2022 r. spółka F. Sp. z o.o. z siedzibą w K. wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 0,5 MW wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnej do jej funkcjonowania.
Wójt Gminy B. decyzją z 31 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 54 w zw. z art. 64 oraz art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm., dalej: "u.p.z.p.") i art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., dalej: "K.p.a."), ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 0,5 MW wraz z elementami infrastruktury technicznej, niezbędnej do prawidłowego jej funkcjonowania, na terenie położonym w J. , gm. B. – działki nr [...] i [...], obręb J. .
Kolegium, wydając podaną na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzję, powołując się na art. 61 ust. 3 u.p.z.p., wskazało, że w stosunku do instalacji odnawialnego źródła energii, która jest przedmiotem sprawy, organ nie powinien analizować tzw. zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a więc dostępu do drogi. Organ powinien zatem sprawdzić, czy inwestycja spełnia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p.
Zdaniem SKO spełniony został warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. Odnosząc się natomiast do warunku z pkt 4 organ II instancji stwierdził, że działka inwestycyjna [...] stanowi klasoużytki RV i RVI. Działka inwestycyjna [...] stanowi klasoużytki RV, RVI, Br-RVI. Zatem nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Względem przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. organ ten zwrócił zaś uwagę, że planowana inwestycja to panele fotowoltaiczne o łącznej mocy do 0,5 MW. Wielkość inwestycji wynosi do 0,5 ha. Zatem planowana inwestycja nie wymaga uzyskania decyzji środowiskowej, bowiem nie stanowi przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Ponadto, inwestycja nie znajduje się na obszarze, o którym stanowi art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p.
Organ odwoławczy wskazał w dalszej kolejności, że projekt decyzji został sporządzony przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia, stosownie do treści art. 50 ust. 4 u.p.z.p. Organ I instancji wystąpił o uzgodnienie tego projektu pismem z 3 listopada 2022 r. do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich, Dyrektora Zarządu Zlewni Wód [...], Starosty Powiatu [...], a także Marszałka Województwa [...]. Organy nie odpowiedziały na wezwanie, a zatem dokonały milczącego uzgodnienia projektu.
Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że dla podjęcia decyzji o warunkach zabudowy na określonym terenie nie jest wymagana zgoda właścicieli działki, na której inwestycja jest planowana, a także właścicieli sąsiednich nieruchomości, bowiem decyzja ta nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, co wynika z art. 63 ust. 2 u.p.z.p. Wobec tego zarzut zbadania umowy dzierżawy pozostaje bezzasadny.
Niezasadny jest także zarzut braku przesłania do organów uzgadniających załączników w postaci wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Przepisy prawa stanowią, że do uzgodnienia przesyła się projekt decyzji, a nie wniosek, zaś organ dokonał milczącego uzgodnienia projektu decyzji.
SKO nie podzieliło również zarzutów, aby strona nie miała możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. W kwestii zarzutu dotyczącego pism informujących o treści art. 10 w zw. z art. 79a K.p.a., to jest poinformowania inwestora, że projektowana inwestycja nie spełnia kryterium z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., zdaniem organu jest to omyłka pisarska. W sprawie nie bada się kwestii zgodności z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Co do braku uwzględnienia innych osób Kolegium wskazało, że w sprawie ustalono strony postępowania, zaś odwołująca nie może żądać uznania za stronę innych osób. Osoby te powinny działać we własnym imieniu i na własną rzecz.
Odnośnie zarzutu dotyczącego projektu decyzji SKO wskazało zaś, że projekt musi być sporządzony przez uprawnioną osobę. W praktyce wygląda to tak, że zazwyczaj osoba ta wykonuje projekt decyzji na zlecenie organu I instancji i sporządzony projekt przesyła do organu drogą elektroniczną (bez własnoręcznego podpisu), co jest uzasadnione szybkością postępowania. Jednak projekt decyzji musi być podpisany przez osobę sporządzającą, stąd zachodzi konieczność złożenia do akt spawy podpisanego projektu. W sprawie niniejszej miała miejsce taka sytuacja, co potwierdza przeklejona karteczka koloru żółtego z odręcznym zapiskiem.
W kwestii podnoszonych rozbieżności co do planowanego obszaru inwestycji organ II instancji stwierdził, że z decyzji jednoznacznie wynika, że obszar ten nie może przekroczyć 0,5 ha.
Kolegium spostrzegło także, że w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie powołuje się biegłych celem sprawdzenia spadku wartości nieruchomości. Ewentualne kwestie odszkodowawcze reguluje art. 63 w zw. z art. 36 i 37 u.p.z.p.
W skardze do tut. Sądu złożonej przez A. i A. L., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucono brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i dokonanie ustaleń faktycznych niezgodnie z zasadami logiki oraz doświadczenia życiowego, naruszenie prawa stron do czynnego udziału w postępowaniu, między innymi przez odmowę uznania za stronę osób mających interes prawny w toczącym się postępowaniu, nie uzyskanie dokumentacji mogącej mieć wpływ na prawidłowe rozstrzygnięcie.
W uzasadnieniu zwrócono kolejno uwagę na następujące kwestie: - zaniechanie uzyskania umowy dzierżawy zawartej pomiędzy właścicielem działek [...] i [...] a wnioskodawcą, także w kontekście planów rozbudowy spornej elektrowni, jej wielkości i mocy; - zaniechanie uzyskania oświadczenia E. SA o zapewnieniu dostosowania istniejącej sieci energetycznej na odbiór tak dużej energii elektrycznej oraz braku przeciwwskazań i możliwości prawidłowego funkcjonowania sieci energetycznej; - zaniechanie przesłania wniosku do Państwowego Gospodarstwa Wodnego [...], Dyrektora Zarządu Zlewni w K. w sprawie uzgodnienia projektu decyzji wraz z załącznikami w postaci wniosku i mapy terenu celem wykluczenia naruszenia ustawy – Prawo wodne; - zaniechanie przesłania wraz z pismami do Marszałka Województwa [...], Starosty Powiatu [...], [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich załączników w postaci wniosku o ustalenie warunków zabudowy i mapy terenu objętego wnioskiem, co dałoby obraz całości planowanej inwestycji, w tym w kontekście drogi wewnętrznej, która stanowić ma dojazd do terenu inwestycji; - brak informacji o realizacji lub odrzuceniu składanych wniosków dowodowych oraz brak spełnienia wszystkich wniosków dowodowych; - brak uznania za stronę A. i M. K.; - rozbieżność między danymi na mapie załączonej do wniosku, gdzie wskazano obszar inwestycji do ok. 0,6 ha, a zapisami decyzji, w których wskazano obszar podlegający przekształceniu do 0,5 ha; - nie powołanie rzeczoznawcy, a tym samym nie wyjaśnienie, czy nie doszło do naruszenia interesów osób trzecich w związku z powstającą inwestycją przez zaniżenie wartości ich działek; - przesłanie dwóch pism jednego powołującego się na treść art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a., a drugiego z pominięciem art. 79a K.p.a.; - projekt decyzji, na który przyklejona była karteczka koloru żółtego z odręcznym zapiskiem; - nie wzięcie pod uwagę warunku dobrego sąsiedztwa i kontynuacji funkcji tej inwestycji; - brak informacji od odpowiednich służb o wykluczeniu zagrożenia pożarowego z uwagi na pobliski las.
Kolegium w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
W piśmie z 31 października 2023 r. spółka F. wniosła o oddalenie skargi, zgadzając się ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji.
W piśmie z 21 listopada 2023 r. skarżący rozwinęli dotychczasową argumentację.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga okazała się zasadna, choć większości podniesionych w niej zarzutów nie można podzielić.
Na wstępie wskazać trzeba, że sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 1 zd. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1327 ze zm.) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania tego z nich, który obowiązywał jako ostatni, wojewódzkie sądy administracyjne i Naczelny Sąd Administracyjny mogą rozpoznać sprawę na posiedzeniu niejawnym, chyba że strona lub uczestnik postępowania wniosą o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z 14 czerwca 2023 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U. z 2023 r., poz. 1118) z dniem 1 lipca 2023 r. odwołano stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Zarządzeniem z 4 października 2023 r. Przewodniczący Wydziału II tut. Sadu skierował zaś – w oparciu o powyższą podstawę prawną – rozpoznawaną sprawę na posiedzenie niejawne, o czym poinformowano strony i uczestników postępowania, którzy nie zażądali rozpoznania jej na rozprawie.
Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 22 maja 2023 r., nr [...], jak i poprzedzająca jej wydanie decyzja Wójta Gminy B. z 31 stycznia 2023 r., nr [...], naruszają przepisy postępowania w sposób, który może mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") stanowi podstawę ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p.; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r., poz. 428 ze zm.), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
W sprawie poddanej kontroli tut. Sądu wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy budowy elektrowni fotowoltaicznej o łącznej mocy do 0,5 MW wraz z elementami infrastruktury technicznej niezbędnej do prawidłowego jej funkcjonowania. Nie budzi wątpliwości i nie jest kwestionowane przez żadną ze stron, że inwestycja ta stanowić ma instalację odnawialnego źródła energii. Zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1378 ze zm.) określenie "instalacja odnawialnego źródła energii" oznacza - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń stanowiących całość techniczno-użytkową służący do wytwarzania biogazu rolniczego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej lub magazyn biogazu rolniczego. Jak przewidziano zaś w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się m.in. do instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu ostatnio przywołanej definicji. Ostatnie oznacza, że pozytywne rozpoznanie wniosku złożonego przez spółkę F. nie wymagało spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., a więc warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" i dostępu terenu do drogi publicznej, w konsekwencji czego warunki te nie powinny stanowić oceny organu rozstrzygającego tę sprawę.
Od razu wskazać zatem należy, że chybione są te zarzuty skargi, w których odwołano się zarówno do problematyki zachowania zasady "dobrego sąsiedztwa", jak i dostępu inwestycji do drogi publicznej.
Rozpoznanie złożonego wniosku nadal wymagało jednak przeprowadzenia nie budzącej wątpliwości oceny spełnienia pozostałych warunków, określonych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Pomimo istotnego zawężenia badanych w tym względzie kwestii konieczne było przy tym przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak stanowi art. 61 ust. 5a zd. 1 u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, którym służy przeprowadzenie rzeczonej analizy, ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną, stosownie do § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wyniki analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a u.p.z.p., zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, co wynika z § 9 ust. 2 przywołanego ostatnio rozporządzenia.
Procedura ustalania warunków zabudowy powinna zatem przebiegać w ten sposób, że organ powierza uprawnionej osobie sporządzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a osoba ta po przeprowadzeniu rzeczonej analizy, z uwzględnieniem poczynionych w niej ustaleń, sporządza projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak stanowi bowiem art. 60 ust. 4 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie, o której mowa w art. 5, albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej. Bez wątpienia projekt tej decyzji powinien odpowiadać już wszelkim wymogom, jakie stawiane są tego rodzaju decyzji w przepisach powszechnie obowiązującego prawa, w tym zwłaszcza wymogom określonym w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r.
Przenosząc te rozważania do rozpatrywanej obecnie sprawy zauważyć trzeba, że projekt decyzji przygotowany został 24 października 2022 r. przez M. K., a więc osobę posiadającą uprawnienia do wykonywania funkcji projektanta planów miejscowych (por. art. 5 pkt 1 u.p.z.p.), jak i kwalifikacje do wykonywania zawodu urbanisty (por. art. 5 pkt 3 u.p.z.p.). W oparciu o przekazane do tut. Sądu akta administracyjne stwierdzić jednak trzeba, że projekt ten nie obejmował jako załącznika wyników analizy, której przeprowadzenie powinno poprzedzać jego sporządzenie. Pomimo, że w jego treści przywołano jako załącznik nr 2 wyniki analizy w części tekstowej i graficznej, w aktach brak jest dokumentu, a zwłaszcza rzeczonych wyników, który potwierdzałby, że na tym etapie postępowania analiza taka została rzeczywiście wykonana. W aktach znajduje się analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji oznaczona jako projekt i sygnowana także przez M. K., jednak datowana dopiero na 9 grudnia 2022 r.
Ocena przedłożonych akt administracyjnych prowadzi wobec tego do wniosku, że analiza ta została przeprowadzona już po przygotowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy, co nie tylko pozostaje w sprzeczności z powyższymi regulacjami, lecz ponadto budzi poważne wątpliwości z perspektywy zachowania zasady wyrażonej w art. 8 § 1 K.p.a., to jest wzbudzania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej. Dopuszczenie bowiem do sytuacji, w której analiza przeprowadzana jest już po opracowaniu projektu decyzji o warunkach zabudowy niesie istotne ryzyko, że to uprzednio przyjęte w tym projekcie rozstrzygnięcia determinować będą jej przeprowadzenie i wyniki. To analiza wyznaczać ma zaś wymogi, jakie powinny zostać uwzględnione w projekcie, a następnie w wydawanej już przez organ decyzji o warunkach zabudowy, a nie na odwrót.
Już powyższe powoduje, że skierowana do tut. Sądu skarga podlegać musi uwzględnieniu. Zważywszy, że objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy inwestycja spotyka się z wyraźnym sprzeciwem lokalnej społeczności – niezależnie od tego, czy argumenty podnoszone na uzasadnienie tego sprzeciwu są słuszne, czy też nie – organ powinien zachować szczególną staranność przy przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, tak aby zarówno jego przebieg, jak i w dalszej perspektywie jego wyniki, nie budziły żadnych wątpliwości.
W sprawie postępowanie to zostało natomiast przeprowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 4 i art. 61 ust. 5a u.p.z.p., a także w zw. z § 9 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. Bez znaczenia pozostaje już przy tym argumentacja skarżących, w której wskazują oni na znajdującą się na projekcie kartkę z odręczną adnotacją, na co już na etapie odwołania przedstawiali dokumentację zdjęciową. Zauważyć jednak wypada, że w tym ostatnim względzie wiarygodne pozostają wyjaśnienia Kolegium, w których wskazano na nieuregulowaną prawem praktykę procedowania w takich sprawach, polegającą na przesyłaniu drogą elektroniczną projektu decyzji bez podpisu, przed złożeniem do akt wersji ostatecznej, podpisanej przez uprawnioną osobę. Praktyka taka - co do zasady - sama w sobie nie może świadczyć o wadliwości podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Poza powyżej wykazanym uchybieniem zwrócić jeszcze trzeba uwagę na dalsze, trzy istotne kwestie, które także przemawiająca za uwzględnieniem skargi w niniejszej sprawie
Po pierwsze, w sprawie nie zostało dostatecznie wyjaśnione, czy nie znajduje w niej zastosowania § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zgodnie z tym przepisem do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zabudowę przemysłową, w tym zabudowę systemami fotowoltaicznymi, lub magazynową, wraz z towarzyszącą jej infrastrukturą, o powierzchni zabudowy nie mniejszej niż 0,5 ha na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy. Od razu zauważyć należy, że zaliczenie objętej wnioskiem inwestycji do takiego rodzaju przedsięwzięcia skutkowałoby zwłaszcza potrzebą uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jej realizacji (por. art. 71 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.).
Nie sposób zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że z uwagi na to, iż wielkość objętej wnioskiem inwestycji wynosi do 0,5 ha, to nie stanowi ona przedsięwzięcia, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 54 cytowanego rozporządzenia. Skoro wydana w sprawie decyzja nie wyklucza zabudowy obszaru o wielkości 0,5 ha, nawet gdyby obszar ten miał stanowić w tym względzie maksymalną, wyznaczoną tą decyzją powierzchnię, to konieczne pozostaje jednoznaczne ustalenie, czy obszar, na którym inwestycja ta ma być zrealizowana objęty jest formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 bądź 9 ustawy o ochronie przyrody, lub otuliną formy ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, czego w kontrolowanej sprawie zabrakło. Słusznie zwracają uwagę skarżący, że organy nie wyjaśniły przy tym w dostateczny sposób, czy obszar podlegający przekształceniu wynosić ma maksymalnie 0,5 ha, czy 0,6 ha. W decyzji wydanej w I instancji przez Wójta Gminy B. podano, że obszar podlegający przekształceniu wynosi do 0,5 ha, jednak już w załączniku nr 1 do tej decyzji wskazano, że planowany obszar inwestycji wynosi do ok. 0,6 ha. Te rozbieżne informacje przyjęte zostały za złożonym przez inwestora wnioskiem, gdzie w treści tegoż także podano, iż powierzchnia terenu inwestycji i powierzchnia podlegająca przekształceniu wynosi maksymalnie 0,5 ha, zaś już na załączonych do wniosku mapach obszar inwestycji określono, jako wynoszący do ok. 0,6 ha. Na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniono zachodzących w tym względzie rozbieżności.
W konsekwencji w kontrolowanej sprawie powinny zostać w pierwszej kolejności przeprowadzone czynności zmierzające do jednoznacznego określenia obszaru podlegającego przekształceniu, a następnie organ powinien wyjaśnić, czy obszar ten objęty jest którąś z form ochrony przyrody, bądź czy znajduje się w otulinie formy ochron przyrody, o których stanowi § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a powołanego powyżej rozporządzenia.
Brak wyjaśnienia tych kwestii przez organy powoduje, że w kontrolowanej sprawie doszło do istotnego uchybienia wymogom wynikającym z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. Warto przy tym zauważyć, że ustalenie iż w sprawie mamy do czynienia z obszarem objętym ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody prowadzić również może do potrzeby przeprowadzenia dodatkowych uzgodnień (zob. art. 53 ust. 4 pkt 7 i 8 u.p.z.p., por. jednak art. 53 ust. 5b tej ustawy).
Po drugie, w wydanej przez Wójta Gminy B. decyzji w ramach ustaleń dotyczących obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury przyjęto, że zaopatrzenie w energię elektryczną ma mieć miejsce z sieci elektroenergetycznej w uzgodnieniu i na warunkach z zarządcą tej sieci. Pozostaje to w sprzeczności z treścią wniosku, w którym odnośnie informacji dotyczących infrastruktury technicznej zaznaczono wprawdzie, że inwestycja wymaga dostępu do energii elektrycznej, lecz wskazano jednocześnie, że jest to instalacja pozyskująca energię elektryczną ze źródeł odnawialnych, a co więcej wprost określono, iż zapotrzebowanie w wysokości 10 kW zaspokajane będzie z produkcji własnej. Z wniosku tego nie wynika zatem, jak przyjął organ I instancji, że zaopatrzenie w energię elektryczną planowanej inwestycji ma następować z sieci elektroenergetycznej. Na żadnym etapie postępowania nie wyjaśniono przy tym dlaczego zawarte w tym względzie w decyzji ustalenie odbiega od treści wniosku, a zwłaszcza nie zwrócono się do inwestora o ewentualną zmianę wniosku, czy przedstawienie dodatkowych wyjaśnień, które pozwoliłyby na przyjęcie innych ustaleń niż te, które wynikają z wniosku. Także w tym względzie dopuszczono się istotnego uchybienia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a.
Przy tej okazji wskazać trzeba, że wbrew twierdzeniom skarżących na etapie postępowania w sprawie warunków zabudowy organ nie był zobowiązany do wyjaśniania, czy istnieje możliwość odbioru energii elektrycznej, która ma być produkowana w ramach planowanego przedsięwzięcia. Jedna z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy wskazuje na to, aby istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego (por. powołany już powyżej art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.). Problematyka przyłączenia instalacji odnawialnego źródła energii do sieci elektroenergetycznej uregulowana została jednak w ustawie z 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 1385 ze zm.). W art. 7 ust. 8d pkt 1 tej ustawy wskazano zaś, że do wniosku o określenie warunków przyłączenia podmiot, o którym mowa w ust. 8a (a więc podmiot ubiegający się o przyłączenie źródła lub magazynu energii elektrycznej do sieci elektroenergetycznej o napięciu znamionowym wyższym niż 1 kV – przyp. tut. Sądu), dołącza w szczególności, w przypadku przyłączania do sieci źródeł innych niż mikroinstalacje, wypis i wyrys z miejscowego planu z planu miejscowego, a w przypadku braku takiego planu, decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla nieruchomości określonej we wniosku, jeżeli jest ona wymagana na podstawie przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tego ostatniego przepisu jasno zatem wynika, że to decyzja o warunkach zabudowy powinna poprzedzać ewentualne określenie warunków przyłączenia do sieci elektroenergetycznej, a nie odwrotnie.
Po trzecie, na uwagę zasługuje także to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy złożony został w imieniu spółki F. przez pełnomocnika, jednak w aktach administracyjnych brak jest dokumentu tego pełnomocnictwa. Za dokument taki nie może być uznany załączony do wniosku wydruk pełnomocnictwa nie zawierający stosownego podpisu osoby, która uprawniona byłaby do działania w imieniu spółki. Z tego wydruku wynika, że pełnomocnictwo mogło zostać podpisane elektronicznie, jednak jednocześnie widnieje na nim adnotacja, że podpis nie został zweryfikowany. Organ I instancji powinien w konsekwencji wystąpić do inwestora o uzupełnienie braków formalnych wniosku w trybie art. 64 § 2 K.p.a., czego w kontrolowanej sprawie zaniechano.
Odnosząc się końcowo do pozostałej argumentacji prezentowanej przez skarżących nie można na obecnym etapie postępowania zgodzić się z tym, aby w sprawie nie wystąpiono o wszystkie wymagane prawem uzgodnienia, w tym zwłaszcza, aby zaniechano podjęcia uzgodnienia z Dyrektorem Zarządu Zlewni w K., bądź z organami Państwowej Straży Pożarnej. Organ I instancji przeprowadził wymagane art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p. uzgodnienie z Dyrektorem Zarządu Zlewni Wód [...] w K.. Z kolei uzgodnienie z właściwym organem Państwowym Straży Pożarnej uregulowane zostało w art. 53 ust. 4 pkt 12 u.p.z.p., a w sprawie brak jest podstaw do twierdzenia, by było ono wymagane, zwłaszcza, aby planowana inwestycja należała do bądź znajdowała się w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącymi, aby uzgodnieniu podlegać miało coś więcej niż sam projekt decyzji o warunkach zabudowy. Zastrzec jednak trzeba, że przesyłany do uzgodnienia projekt tejże decyzji powinien zawierać wszystkie załączniki, a w sprawie – o czym była mowa powyżej – nie zawierał on załącznika w postaci wyników analizy, co pośrednio pozwala także zakwestionować wszelkie dokonane w niej uzgodnienia.
Bez znaczenia pozostaje kwestia wysłania przez organ I instancji różnych informacji w trybie art. 10 § 1 i art. 79a K.p.a., to jest pierwszej informacji zawierającej stwierdzenie o nie spełnieniu warunku z art. 10 ust. 2a u.p.z.p., a także drugiej informacji nie zawierającej takiego zastrzeżenia. O zasadności tego zarzutu nie może świadczyć subiektywne przeświadczenie skarżących, jakoby miałoby to prowadzić do wprowadzenia w błąd tej części podmiotów uczestniczących w postępowaniu, która sprzeciwia się planowanej inwestycji. Zresztą nie jest jasne, jaki cel miałby być osiągnięty przez tego rodzaju wprowadzenie w błąd, skoro na dalszym etapie postępowania, tym samym podmiotom doręczona zostaje decyzja ustalającą warunki zabudowy, od której podmioty te mogą złożyć odwołanie, a w dalszej perspektywie skierować skargę do Sądu.
Nie jest także trafny sam zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a., co miałoby polegać na pozbawieniu skarżących możliwości aktywnego udziału w postępowaniu. Skarżący mieli zapewnioną możliwość udziału w postępowaniu na wszystkich jego etapach, z czego zresztą aktywnie korzystali. Zgodzić się wprawdzie trzeba z tym, że ewentualne wnioski dowodowe powinny spotkać się z odpowiednią reakcją organu polegającą bądź na ich przeprowadzeniu, bądź na wydaniu postanowienia, w którym organ ten odmówi ich przeprowadzenia (por. art. 78 K.p.a.). Pochodzące od skarżących pismo z 27 grudnia 2022 r., zatytułowane jako "wnioski dowodowe", wyraża jednak w istocie stanowisko skarżących co do prawidłowości przeprowadzonego w I instancji postępowania, w tym podejmowanych w tym postępowaniu czynności.
Nie jest także trafna argumentacja skarżących, w której powołują się oni na problematykę utraty wartości ich gruntów, w tym w której zwracają uwagę na potrzebę przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego. Kolegium prawidłowo wyjaśniło w zaskarżonej decyzji, że nie jest to przedmiotem oceny w rozpatrywanej obecnie sprawie. Zgodnie z art. 63 ust. 3 u.p.z.p. jeżeli decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 tej ustawy stosuje się odpowiednio. Koszty realizacji roszczeń, o których mowa w art. 36 ust. 1 i 3, ponosi inwestor, po uzyskaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. W art. 36 ust. 1 u.p.z.p. podano zaś, że jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe lub istotnie ograniczone, właściciel albo użytkownik wieczysty nieruchomości może, z uwzględnieniem ust. 2 i art. 371 ust. 1, żądać od gminy albo od władającego terenem zamkniętym, jeżeli uchwalenie planu lub jego zmiana spowodowane były potrzebami obronności i bezpieczeństwa państwa: 1) odszkodowania za poniesioną rzeczywistą szkodę albo 2) wykupienia nieruchomości lub jej części. Kwestie na które zwracają uwagę skarżący, w rozważanych obecnie aspektach, mogą być zatem przedmiotem oceny na dalszym etapie realizacji inwestycji i to nie tylko po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy, lecz także po uzyskaniu przez inwestora ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
Skarżący nieprawidłowo również wskazują na to, że w sprawie nie zbadano problemu tytułu prawnego do nieruchomości, na której powstać ma sporna inwestycja, z uwagi na brak uzyskania umowy dzierżawy zawartej pomiędzy właścicielem a inwestorem – spółką F. . Z art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p. wprost bowiem wynika, że decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Nie jest to zatem problematyka, która podlegać miałaby badaniu w kontrolowanej sprawie. Przedmiot tej sprawy stanowi jednocześnie inwestycja, która określona została we wniosku, a nie mogąca mieć miejsce w przyszłości - w subiektywnym odczuciu skarżących - jej rozbudowa. Za bezpodstawną ocenić trzeba także obawę skarżących, że wydanie kwestionowanej decyzji prowadzić może do uchwalenia planu miejscowego. W stanie prawnym znajdującym zastosowanie w sprawie są to bowiem oddzielne formy służące określeniu sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy danego terenu. Z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. wynika, że dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.
Wreszcie nie może odnieść zamierzonego przez skarżących skutku zarzut pominięcia w sprawie A. i M. K.. Okoliczność, w której strona bez własnej winy nie bierze udziału w postępowaniu stanowi jedną z podstaw do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). W judykaturze słusznie stwierdza się, że ewentualny zarzut w tym względzie może być skutecznie podniesiony przed sądem administracyjnym wyłącznie przez podmiot, który został pominięty w postępowaniu administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z 26 października 2017 r., sygn. akt II OSK 2711/15, dostępny w CBOSA na stronie: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skarżący nie mogą zatem skutecznie zarzucić, że w postępowaniu pominięto inne osoby, które w ich ocenie powinny być uznane za strony tego postępowania. Skarga kierowana do sądu administracyjnego nie jest co do zasady skargą powszechną, lecz skargą zmierzającą do ochrony interesu prawnego określonego skarżącego (por. art. 50 § 1 P.p.s.a.).
Wobec powyższego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy [...] uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z niniejszego uzasadnienia. Przede wszystkim Wójt podejmie czynności zmierzające do usunięcia braków formalnych wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a także do sprecyzowania występujących w nim rozbieżności dotyczących informacji o obszarze podlegającym przekształceniu. Następnie organ ten na nowo podejmie postępowanie wyjaśniające zmierzające do przeprowadzenia przez uprawnioną osobę wymaganej prawem analizy i sporządzenia projektu decyzji, który uwzględniać będzie m.in. wyniki tejże analizy. Organ w sposób jednoznaczny wykaże przy tym, czy w sprawie nie znajduje zastosowanie § 3 ust. 1 pkt 54 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. Tak sporządzony projekt decyzji, wraz z wszelkimi, prawem wymaganymi załącznikami, powinien w dalszej kolejności podlegać uzgodnieniu stosownie do wymagań wynikających z odnośnych przepisów u.p.z.p. Wydana przez organ decyzja nie może jednocześnie pozostawać w sprzeczności ze złożonym przez inwestora wnioskiem, a gdyby organ powziął jakiekolwiek wątpliwości co do treści tego wniosku, powinny one podlegać wyjaśnieniu, w tym zwłaszcza przy udziale inwestora i z uwzględnieniem jego stanowiska.
O kosztach postępowania postanowiono w pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a.