II SA/PO 465/25

II SA/Po 465/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-27
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 775
art. 152 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 725
art. 40 ust. 1 i 3
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędzia WSA Paweł Daniel po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 27 listopada 2025 r. sprawy ze skargi B. J. i K. M. na postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji oddala skargę
Uzasadnienie
Decyzją nr [...] z dnia 16 czerwca 2023 r. (znak: [...]) Starosta [...] przeniósł decyzję nr [...] z 5 maja 2021 r. (znak: [...]), zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne w m. Borowiec, gmina [...], na działce nr ewid. [...], na nowego inwestora.
B. J., K. M. i A. K. (zwani łącznie skarżącymi lub stroną), reprezentowani przez ad D., wnioskiem z dnia 22 lipca 2024 r., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 poz. 775, dalej: k.p.a.) zwrócili się do Starosty [...] o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienioną decyzją oraz na podstawie art. 152 § 1 k.p.a. o wstrzymanie jej wykonania.
Starosta [...] postanowieniem z 22 stycznia 2025 r. (znak: [...]) działając na podstawie art. 152 § 1 i art. 124 k.p.a. orzekł o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.
W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że postanowieniem z dnia 21 stycznia 2025 r., odmówił wznowienia przedmiotowego postępowania, w uzasadnieniu wskazując, że żądanie wznowienia postępowania zostało wniesione z uchybieniem terminu. Wstrzymanie wykonania decyzji w trybie art. 152 §1 k.p.a. powinno być traktowane jako środek ostateczny, gdy istnieją przesłanki wskazujące na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji ostatecznej.
Zażalenie z 13 lutego 2025 r. na powyższe postanowienie wnieśli do Wojewody B. J., K. M. i A. K., reprezentowani przez ad D., domagając się jego uchylenia i kwestionując uznanie przez organ, że nie dochowali oni terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania.
Wojewoda postanowieniem z dnia 22 kwietnia 2025 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...].
Wojewoda wyjaśnił, że przedmiotowe postępowanie odnosi się do rozstrzygnięcia przez organ kwestii wstrzymania wykonania decyzji ostatecznej. Postępowanie to ma charakter incydentalny w ramach postępowania wznowieniowego, a wstrzymanie wykonania decyzji może mieć miejsce tylko gdy okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wojewoda wskazał, że Starosta [...] odmówił wznowienia postępowania z przyczyn formalnych, uznając że w sprawie skarżący nie dochowali terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 i 2 k.p.a. Wobec tego organ nie był uprawniony do merytorycznej oceny i analizy podnoszonych we wniosku argumentów. Jednocześnie skoro w sprawie postępowanie nie mogło być wszczęte, co w przypadku postępowania wznowieniowego następuje w drodze wydania postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 k.p.a., to organ nie mógł również wydać postanowienia incydentalnego o wstrzymaniu wykonania decyzji.
Ponadto Wojewoda zwrócił uwagę, że w przedmiotowym postępowaniu zachodzi także inna niż tylko brak dochowania terminu do wniesienia podania okoliczność istotna z punktu widzenia dopuszczalności wznowienia postępowania. Decyzja Starosty [...] nr [...] z 16 czerwca 2023 r. (znak: [...]) dotyczy przeniesienia wydanego pozwolenia na budowę, co reguluje art. 40 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2024 r. poz. 725 ze zm. - dalej: Pr. bud.). Stronami w tym postępowaniu są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor (art. 40 ust. 3 Pr. bud.). Wojewoda wskazał, że B. J., K. M. i A. K., nie są ani dotychczasowym ani nowym inwestorem, wobec czego nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu zakończonym decyzją Starosty [...] nr [...] z 16 czerwca 2023 r. (znak: [...]) w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę.
W związku z powyższym Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji co do braku przesłanek warunkujących możliwość natychmiastowego wstrzymania wykonania decyzji nr [...] z 16 czerwca 2023 r. (znak: [...] ) w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę.
W skardze do WSA w Poznaniu B. J. i K. M., reprezentowani przez ad D., zaskarżyli wyżej opisane postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2025 r., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia poprzedzającego je postanowienia Starosty [...] z 22 stycznia 2025 r., nr [...], o odmowie wstrzymania wykonania decyzji z dnia 16 czerwca 2023 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę.
W skardze podniesiono, że organy obu instancji wadliwie uznały, że termin do złożenia podania o wznowienie postępowania upłynął, co z kolei przełożyło się na odmowę wstrzymania wykonania decyzji.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Wojewody z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z 22 stycznia 2025 r., znak [...], o odmowie wstrzymania wykonania ostatecznej decyzji Starosty [...] nr [...] z 16 czerwca 2023 r. (znak: [...]), o przeniesieniu pozwolenia nr [...] z 5 maja 2021 r. na budowę dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z czterema zbiornikami bezodpływowymi na ścieki sanitarne w m. B. , gmina [...], na działce nr ewid. [...], na rzecz nowego inwestora.
Zgodnie z treścią art. 152 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej właściwy w sprawie wznowienia postępowania wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli okoliczności sprawy wskazują na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania.
Wobec powyższego stwierdzić należy, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji, której wznowione postępowanie dotyczy, jest prawdopodobieństwo jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania. Ocena tego prawdopodobieństwa musi być jednocześnie dokonana przez pryzmat możliwości zaistnienia zgłoszonej we wniosku podstawy wznowienia postępowania w świetle zebranego dotychczas materiału dowodowego oraz możliwości uchylenia badanej decyzji. Interpretacja tych przesłanek z uwagi na zasadę trwałości decyzji ostatecznych powinna mieć jednak charakter ścieśniający. Wstrzymanie wykonania decyzji na żądanie strony jest uwarunkowane wykazaniem przez tę stronę okoliczności wskazujących na występowanie prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z 21 października 2020 r., sygn. akt II OSK 1520/20, publ. CBOSA). Prawdopodobieństwo uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania wymaga szacowania przez organ możliwości wystąpienia skutku w postaci uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania (zob. wyrok NSA z 9 października 2018 r., sygn. akt II OSK 2456/16, publ. CBOSA). Nie wystarczy tu zatem samo istnienie przesłanki wznowieniowej – w postępowaniu o wstrzymanie wykonania decyzji nawet ustalenie istnienia przesłanki wznowieniowej nie przesądza o wstrzymaniu wykonania decyzji, ale dopiero uprawdopodobnienie, że przesłanka wznowieniowa doprowadzi do uchylenia decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., obliguje organ do wstrzymania wykonania decyzji w trybie art. 152 § 1 k.p.a. Co równie istotne w orzecznictwie wskazuje się, że samo wszczęcie postępowania wznowieniowego nie jest tożsame z prawdopodobieństwem uchylenia weryfikowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji i automatycznego zastosowania art. 152 § 1 (zob. wyrok NSA z 15 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3060/14, publ. CBOSA).
W okolicznościach niniejszej sprawy organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stwierdził brak podstaw do wstrzymania wykonania decyzji będącej przedmiotem wniosku o wznowienie postępowania, co powiązał z faktem wydania postanowienia z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr [...], o utrzymaniu w mocy postanowienia Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2025 r., znak [...], którym odmówiono wznowienia postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] nr [...] z 16 czerwca 2023 r. o przeniesieniu pozwolenia na budowę.
Zdaniem Sądu słusznie organ odwoławczy stwierdził, że prawdopodobieństwo, o którym mowa w art. 152 § 1 k.p.a. może zachodzić jedynie w toku postępowania wznowieniowego, bowiem w przypadku nieistnienia takiego postępowania nie sposób twierdzić, że zachodzi ustawowa przesłanka w postaci prawdopodobieństwa uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania. Rozumowanie to potwierdzone zostało w judykaturze (zob. np. wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1552/18, publ. CBOSA).
Przypomnieć należy, że wznowienie postępowania daje możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zakończonej ostateczną decyzją, jeżeli została ona wydana w postępowaniu dotkniętym przynajmniej jedną z wad określonych w art. 145 § 1 k.p.a. lub w sytuacji przewidzianej w art. 145a albo art. 145b k.p.a. Postępowanie o wznowienie postępowania składa się z dwóch etapów. Podanie o wznowienie postępowania wszczyna postępowanie wstępne, które powinno się zakończyć załatwieniem sprawy w sposób przewidziany w art. 149 k.p.a., a więc wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania lub o odmowie jego wznowienia. Pierwszy etap ogranicza się do badania przesłanek formalnych wniosku, do których należy stwierdzenie: czy podanie pochodzi od osoby uprawnionej do złożenia wniosku, czy wniosek dotyczy ostatecznego rozstrzygnięcia organu, czy wskazano podstawę wznowienia, a także czy zachowany został termin do złożenia wniosku. Na tym etapie organ nie bada, czy wskazana we wniosku podstawa wznowienia rzeczywiście istnieje. Jeżeli zostały spełnione wszystkie przesłanki formalne, organ wydaje postanowienie o wznowieniu postępowania, o którym mowa w art. 149 § 1 k.p.a. Natomiast, gdy z wniosku o wznowienie postępowania wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot w sposób oczywisty niebędący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W myśl art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania.
W rozpoznawanej sprawie postanowienia Wojewody z dnia 15 kwietnia 2025 r., nr [...], i Starosty [...] z dnia 21 stycznia 2025 r., znak [...], wydano na podstawie art. 149 § 3 k.p.a. wskazując na przeszkody formalne uniemożliwiające wznowienie postępowania – niezachowanie przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie oraz brak przymiotu strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę. Postanowienia te były przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w sprawie II SA/Po 464/25 na skutek skargi B. J. i K. M.. Wyrokiem z dnia 27 listopada 2025 r. skarga została oddalona.
W sprawie II SA/Po 464/25 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wskazał, że kwestię przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na inny podmiot reguluje art. 40 Pr. bud., zgodnie z którym organ, który wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, jest obowiązany, w drodze decyzji, przenieść to pozwolenie na wniosek nowego inwestora, jeżeli do wniosku inwestor dołączy: (1) oświadczenie: a) o przejęciu warunków zawartych w decyzji o pozwoleniu na budowę, b) o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; (2) zgodę dotychczasowego inwestora, na rzecz którego decyzja została wydana, lub kopię tej zgody.
Stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie dotychczasowy i nowy inwestor (art. 40 ust. 3 Pr. bud.). Zatem w powołanym przepisie ustawodawca wyraźnie przesądził, że stronami w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę są wyłącznie podmioty, między którymi ma być dokonane przeniesienie. Wskazać należy, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie ma na celu przeprowadzenia ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem, a mianowicie, osoba na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zgodą strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane oraz osoba ta musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę.
W takiej sytuacji nie ma zastosowania art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 Pr. bud., ponieważ nikt poza inwestorem i podmiotem mającym realizować określone pozwolenie we własnym imieniu nie ma interesu prawnego w sprawie wydania przedmiotowej decyzji. Interesy pozostałych podmiotów mogą być bowiem naruszone tylko przez samo tworzenie obiektu budowlanego, a nie fakt, że roboty budowlane prowadzi inny niż pierwotnie inwestor (...). Zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest więc środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Jest to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeżeli spełnione zostaną warunki określone w tym przepisie." (A. Kosicki, Komentarz aktualizowany do art. 40 Prawa budowlanego, dost. LEX.; por. wyrok NSA z dnia 5 marca 1999 r., IV SA 1053/97, dost. CBOSA).
Dalej wskazano, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego jednoznacznie wynika, że podmiotami pomiędzy którym zostało dokonane przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę był dotychczasowy inwestor: P. K. i M. K. prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "P. s.c. P. K., M. K." w P. oraz nowy inwestor: P. sp. z o.o. w P.. Zatem skarżącym, którzy domagali się wznowienia postępowania nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o przeniesienie pozwolenia na budowę, a w związku z tym również w postępowaniu wznowieniowym. Krąg stron wznowionego postępowania powinien być tożsamy z kręgiem stron zakończonego postępowania. Skoro więc skarżący zgodnie z art. 40 ust. 3 Pr. bud. nie byli i nie mogli być stroną postępowania, którego wznowienia żądają, to nie mogli uzyskać przymiotu strony w postępowaniu wznowieniowym.
Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe stanowisko.
Wobec powyższego skoro okoliczności sprawy nie wskazywały na prawdopodobieństwo uchylenia decyzji z uwagi na wykluczenie skarżących z kręgu stron postępowania w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę uregulowanego w art. 40 Pr. bud., to nie zachodziły przesłanki do orzeczenia o wstrzymaniu wykonania decyzji, o których mowa w art. 152 § 1 k.p.a.
Reasumując wywiedziona w niniejszej sprawie skarga okazała się niezasadna i z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł o jej oddaleniu.
Sąd na rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do brzmienia przepisu art. 119 pkt 3 P.p.s.a.