II SA/Po 458/25

II SA/Po 458/25 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2025-11-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-06-16
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra
Robert Talaga
Tomasz Świstak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono postanowienie I i II instancji
Sentencja
Dnia 26 listopada 2025 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędzia WSA Robert Talaga po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2025 roku sprawy ze skargi M. B. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 16 kwietnia 2025 r., nr [...] w przedmiocie opłaty legalizacyjnej I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 5 lutego 2025 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.
Uzasadnienie
Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "WINB") postanowieniem z 16 kwietnia 2025 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 123 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "K.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia M. B. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej: "PINB") z 5 lutego 2025 r. (organ omyłkowo wskazał 5 marca 2025 r. – przyp. tut. Sądu), nr [...], znak [...], w przedmiocie opłaty legalizacyjnej, uchylił postanowienie I instancji w części w jakiej określono sposób uiszczenia opłaty legalizacyjnej i orzekł w tym zakresie, że opłatę legalizacyjną należy uiścić na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego w P., Biuro Organizacyjno-Administracyjne w [...], a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym.
W dniu 14 września 2023 r. przeprowadzono kontrolę zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia na działce nr [...] w miejscowości K.. Stwierdzono zaadaptowanie pomieszczenia gospodarczego na kotłownię. Zmiana sposobu użytkowania polegała na ustawieniu i zamontowaniu pieca CO – opalanego paliwem stałym. Piec został podłączony do znajdującego się w pomieszczeniu komina wentylacyjnego. I. Ł. oświadczył, iż uzyskał decyzję o warunkach zabudowy nr [...] na powyższą zmianę oraz wystąpił ze zgłoszeniem, a w terminie późniejszym o pozwolenie na zmianę sposobu użytkowania. Złożony wniosek o pozwolenie został wycofany.
Postanowieniem z 15 września 2023 r., nr [...], znak [...], PINB wstrzymał użytkowanie pomieszczenia gospodarczego, które jest nielegalnie użytkowane jako kotłownia na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w miejscowości K., nakładając na I. Ł. obowiązek przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów.
PINB postanowieniem z 5 października 2023 r., nr [...], znak [...], ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. WINB postanowieniem z 11 grudnia 2023 r., nr [...], uchylił postanowienie I instancji w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Postanowieniem z 8 stycznia 2024 r., nr [...], znak [...], organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. WINB postanowieniem z 21 lutego 2024 r., nr [...], uchylił postanowienie I instancji w całości, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia.
PINB postanowieniem z 5 marca 2024 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 71a ust. 1 i 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682) oraz art. 123 K.p.a., wstrzymał właścicielowi R. Ł. użytkowanie pomieszczenia gospodarczego, które jest nielegalnie użytkowane jako kotłownia na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w miejscowości K., nakładając na właściciela tego obiektu obowiązek przedstawienia wymienionych w tym postanowieniu dokumentów.
Postanowieniem z 25 marca 2024 r., nr [...], znak [...], organ I instancji ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej. Postanowieniem z 10 marca 2024 r., nr [...], WINB uchylił ostatnio podane postanowienie w części, w jakiej określono sposób uiszczenia opłaty legalizacyjnej, orzekając w tym zakresie, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy postanowienie I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 419/24, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. B., uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie PINB z 25 marca 2024 r., nr [...], znak [...]
W uzasadnieniu Sąd przyznał rację organowi nadzoru budowlanego, że skoro ostateczną i prawomocną decyzją wniesiono sprzeciw co do zamiaru dokonania zmiany przeznaczenia pomieszczenia, a Wojewoda ostateczną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu zainicjowanego przez inwestora postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na tę zmianę, to koniecznym było prowadzenie postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego. Niemniej w ramach oceny warunków samowolnej zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na kotłownię organ poza zakresem rozważań pozostawił kwestię budowy komina dymnego. Uznał bowiem, że ta kwestia zakończona została decyzją ostateczną, co nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy i budzi wątpliwości. Organ pominął okoliczność, że od początku trwania postępowania istnienie komina dymnego związane było z wykorzystaniem pomieszczenia gospodarczego na kotłownię, a fakt jego budowy przy granicy z działką skarżącego nie był sporny. Strona już w odpowiedzi na zawiadomienie o planowanej kontroli kotłowni wyjaśniła organowi, że wnosząc pismo do Wójta, a nie organu nadzoru budowlanego, wyrażała konsekwentny sprzeciw wobec istnienia komina dymnego, a nie przebudowy pomieszczenia. Wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji twierdzenia organu o legalizacji budowy komina dymnego nie znajdują odzwierciedlenia w materiale dowodowym, bo nie zawiera on wskazanych przez organ decyzji ostatecznych. W aktach brak bowiem zarówno ostatecznej decyzji WINB z 15 stycznia 2020 r., jak i decyzji PINB z 29 września 2020 r. (daty tych decyzji w ocenie Sądu są błędnie podane, bo wykluczają chronologię zapadłych rozstrzygnięć). Co istotne organ sam przyznał, że decyzje te dotyczyły komina z przewodami wentylacyjnymi, a nie spalinowymi.
Poza oceną organu zdaniem Sądu pozostała więc faktyczna, a nie tylko w sensie budowlanym zmiana użytkowania tego obiektu. Sąd wskazał na niespójność działań organu odsyłającego z jednej strony do ostatecznych i zakończonych postępowań w sprawie budowy komina spalinowego, przy jednoczesnym ich braku w materiałach sprawy i wskazaniu, że załączone do wniosku o legalizację zmiany przeznaczenia części budynku gospodarczego dokumenty nie zawierają danych odnośnie komina spalinowego. Konsekwencją takiego stanowiska było zaniechanie dokonania wszechstronnych ustaleń i ocen w tym zakresie stosownie do treści art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.
Organ wszczął 15 września 2023 r. postępowanie w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego, gdy tymczasem strona konsekwentnie, bo od momentu złożenia pisma z 15 sierpnia 2023 r. podnosiła, że celem jej wniosku jest kwestia komina spalinowego istniejącego przy granicy jej działki, a nie samego istnienia pomieszczenia gospodarczego czy kotłowni. Zarówno zawiadomienie o oględzinach. jak i same oględziny z 14 września nie dotyczyły wcale pierwotnego wniosku strony z 15 sierpnia 2023 r. skierowanego do Wójta, ale kolejnego już pisma będącego następstwem zawiadomienia o oględzinach. Rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7 i art. 77 K.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy podejmowały wszelkie niezbędne kroki do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc, by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego. Jakkolwiek uprawnionym było postępowanie w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej, to jednak strona żądała działań organu związanych z kwestią komina spalinowego i taka była intencja w zainicjowaniu postępowania, co jak wskazał Sąd pozostało poza uwagą organu. Tymczasem wymaganym było dokonanie ustaleń wskazujących na rzeczywiste wykorzystywanie obiektu lub jego części. Tylko bowiem ustalenie faktycznego sposobu użytkowania obiektu, zakresu i rozmiaru ewentualnej zmiany bezpośrednio rzutuje na załatwienie sprawy w postaci legalizacji zmiany sposobu użytkowania należącej do skarżącego nieruchomości. Będzie to obowiązkiem organu w ponownie prowadzonym postępowaniu.
PINB postanowieniem z 5 lutego 2025 r., nr [...], znak [...], na podstawie art. 71a ust. 2 i 3 oraz art. 59f Prawa budowlanego i art. 123 K.p.a., ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej dla R. Ł., właściciela działki i użytkowanego pomieszczenia gospodarczego, które jest nielegalnie użytkowane jako kotłownia na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w miejscowości K.. Organ I instancji wskazał, że opłatę legalizacyjną należy wnieść do kasy [...] Urzędu Wojewódzkiego w P. lub na rachunek bankowy [...] Urzędu Wojewódzkiego Biuro Organizacyjno-Administracyjne [...] w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
WINB w postanowieniu wskazanym na wstępie niniejszego uzasadnienia wyjaśnił, że postępowanie prowadzone jest w sprawie nielegalnej zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego na kotłownię na działce nr [...] w granicy z działką nr [...] w miejscowości K. i było ono poprzedzone postępowaniem dotyczącym wykonanego komina wentylacyjnego w pomieszczeniu gospodarczym na działce nr [...] w miejscowości K.. Ostateczną i prawomocną decyzją WINB z 15 stycznia 2021 r., nr [...], utrzymano w mocy decyzję PINB z 29 września 2020 r., nr [...], znak [...], umarzającą w całości postępowanie w sprawie złożonego przez M. B. wniosku dotyczącego wybudowanego komina na działce nr [...] w miejscowości K.. W decyzji tej WINB wyjaśnił, że wykonanie w listopadzie 2019 r. przedmiotowych robót budowlanych (tj. wykonanie komina wentylacyjnego) nie wiązało się z obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę bądź zgłoszenia, uznając, że komin jest zgodny z przepisami techniczno-budowlanymi.
Organ odwoławczy podkreślił, że w dacie wydania decyzji z 15 stycznia 2021 r. – na co zwrócono uwagę w jej uzasadnieniu – sporny komin był wyłącznie kominem wentylacyjnym. Pionowe przewody (kanały) spalinowe i wentylacyjne w kominie zwykle nie różnią się od siebie. Dopiero podłączenie do konkretnego przewodu urządzenia emitującego spaliny powstałe z procesu spalania (np. kotła C.O. na opał stały) powoduje, że dany przewód w kominie zaczyna pełnić funkcję spalinową. Zatem w tym przypadku dopiero montaż w pomieszczeniu gospodarczym kotła C.O. na opał stały i podłączenie go do istniejącego kanału wentylacyjnego doprowadziło po pierwsze do zmiany sposobu użytkowania pomieszczenia gospodarczego (na kotłownię), po drugie do zmiany istniejącego legalnie komina wentylacyjnego na komin spalinowy. Te dwie kwestie są ze sobą ściśle powiązane. Faktyczne działania właściciela pomieszczenia gospodarczego (tj. R. Ł.) doprowadziły do zmiany sposobu użytkowania tej części budynku gospodarczego w sensie budowlanym, a tylko sens budowlany zmiany sposobu użytkowania (a ściślej prawno-budowlany, tj. wynikający z legalnej definicji zmiany sposobu użytkowania zawartej w art. 71 ust. 1 Prawa budowlanego) ma znaczenie dla podjęcia działań i rozstrzygnięcia sprawy przez organ nadzoru budowlanego. W dacie wydania przywołanych decyzji pomieszczenie gospodarcze posiadało tylko komin wentylacyjny i w ogóle nie było kotłownią.
Jednocześnie WINB wskazał, że podania strony stanowiły wyłącznie bodziec do podjęcia przez organ nadzoru budowlanego niniejszego postępowania. PINB mógł wszcząć postępowanie tylko w zakresie określonym zawiadomieniem z 15 września 2023 r. ze względu na istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji WINB z 15 stycznia 2021 r., nr [...]
W dalszej kolejności organ II instancji stwierdził, że PINB trafnie przyjął, że zmiana pomieszczenia gospodarczego (z kominem wentylacyjnym) na kotłownię z kotłem na paliwo stałe (i kominem z przewodami spalinowymi) doprowadziła do zmiany sposobu użytkowania tej części budynku gospodarczego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zmiana ta doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, a wobec tego jest zmianą, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Starosta [...] wniósł w drodze decyzji z 7 listopada 2022 r. sprzeciw w stosunku do zgłoszenia R. Ł. o zamiarze dokonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania, a decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Ponadto, kolejną decyzją z 3 stycznia 2023 r. Starosta umorzył – wszczęte również na wniosek R. Ł. – postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na tę zmianę, a decyzja ta została utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody z 17 lutego 2023 r. Zdaniem WINB doszło zatem do samowolnej zmiany sposobu użytkowania, a sprawa powinna zostać załatwiona w oparciu o przepisy art. 71a Prawa budowlanego.
Oceniając dokumenty przedłożone przez R. Ł. w załączeniu do podania z 2 października 2023 r. PINB zasadnie stwierdził, że zostały wykonane wszystkie obowiązki nałożone postanowieniem z 5 marca 2024 r., w tym w szczególności: 1) oświadczenie R. Ł. o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, 2) decyzja Wójta Gminy [...] z 25 października 2022 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie kotłowni, która stała się ostateczna i prawomocna, oraz opracowanie projektowe tego zamierzenia inwestycyjnego z października 2022 r., obejmujące swym zakresem również opinię techniczną, w której treści wprost wskazano, że nie ma przeciwwskazań do zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie kotłowni.
Skoro weryfikacja złożonych dokumentów warunkuje dopuszczalność ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej w danym przypadku, to obowiązkiem PINB było ustalenie R. Ł. – jako zarządcy obiektu budowlanego, będącemu jednocześnie jego współwłaścicielem – wysokości tej opłaty, która w ocenie WINB została prawidłowo obliczona.
Jednocześnie organ odwoławczy uznał za konieczne skorygowanie postanowienia I instancji i wskazanie, że opłata legalizacyjna może być uiszczona wyłącznie na rachunek bankowy.
W skierowanej do tut. Sądu skardze M. B. wskazał, że domaga się jednoznacznego określenia, iż na granicy z jego działką nr [...] nie będzie komina dymnego, a ten który został wybudowany nielegalnie 20 listopada 2019 r. będzie rozebrany. Skarżący zwrócił uwagę na to, że wybudowanie komina jest sprzeczne z decyzją Staroty [...] z 5 kwietnia 2005 r., nr [...], w której od początku nie było żadnych innych pomieszczeń, a całość stanowiła jedną część, jako wiata na maszyny. Po wybudowaniu spornego komina od początku wiadomo było, że jest to komin dymny, jako samowola budowlana. Tocząca się od 2019 roku sprawa fakt ten potwierdziła. Stanowisko PINB – zdaniem skarżącego w uzgodnieniu z I. Ł. – było inne, udowadniano uparcie, iż komin ten służyć ma bioasekuracji, a następnie miał być kominem wentylacyjnym. Zdaniem skarżącego PINB powinien wydać nakaz rozebrania komina dymnego, który nie był nigdy wentylacyjnym, nawet nie miał oznak takiego komina (kominy wentylacyjne mają inne parametry techniczne). Nałożenie kary [...] zł nie rozwiąże sprawy, ponieważ za kilka miesięcy właściciel działki spowoduje, iż komin będzie dymnym. Uznanie, że do legalnie wybudowanego komina wentylacyjnego został podłączony piec C.O. jest wielce krzywdzące dla skarżącego. Skarżący podniósł, że wyrok WSA w Poznaniu z 6 listopada 2024 r., sygn. II SA/Po 419/24, obnaża postępowanie PINB, jednak organ znów wraca do swojej wersji. Żąda weryfikacji decyzji, które świadczą o nadużyciu prawa.
WINB w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko.
W piśmie z 3 listopada 2025 r. skarżący reprezentowany przez matkę J. B. powielił stanowisko wyrażone w skardze.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak z innych przyczyn niż w niej wskazano.
Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Przedmiotem skargi uczyniono postanowienie WINB wydane na skutek zażalenia wniesionego od postanowienia PINB, będące jednocześnie postanowieniem kończącym postępowanie w sprawie niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania części obiektu budowlanego. Zaistniały wobec tego podstawy do zastosowania art. 119 pkt 3 P.p.s.a. Jak przewiduje art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od zasady jawnego rozpoznawania spraw ustanowionej w art. 10 P.p.s.a.
Zaskarżone postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z 16 kwietnia 2025 r., nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z 5 lutego 2025 r., nr [...], znak [...], wydane zostały z naruszeniem prawa materialnego, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. oznacza konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego.
Materialnoprawną podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy Prawa budowlanego. W art. 71 ust. 1 tej ustawy prawodawca wskazał, co trzeba rozumieć przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części podając, że jest to w szczególności: - podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń (pkt 2), - podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zaliczanej do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (pkt 3).
Zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, co wprost wynika z art. 71 ust. 2 zd. 1 Prawa budowlanego. Zgłoszenia tego należy dokonać przed dokonaniem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Zmiana sposobu użytkowania może nastąpić, jeżeli w terminie 30 dni, od dnia doręczenia zgłoszenia, organ administracji architektoniczno-budowlanego, nie wniesienie sprzeciwu w drodze decyzji i nie później niż po upływie 2 lat od doręczenia zgłoszenia (art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego).
Organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, stosownie do art. 71 ust. 4 Prawa budowlanego, jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części: 1) wymaga wykonania robót budowlanych, objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) narusza ustalenia obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innych aktów prawa miejscowego albo decyzji o warunkach budowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 3) może spowodować niedopuszczalne: a) zagrożenie bezpieczeństwa lub mienia, b) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków, c) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych, d) wprowadzenie utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich.
Jeżeli zamierzona zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga wykonania robót budowlanych: 1) objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę – rozstrzygnięcie w sprawie zmiany sposobu użytkowania następuje w decyzji o pozwoleniu na budowę; 2) objętych obowiązkiem zgłoszenia – do zgłoszenia, o którym mowa w art. 71 ust. 2 cytowanej ustawy, stosuje się odpowiednio przepisy jej art. 30 ust. 2-3 (art. 71 ust. 6 Prawa budowlanego).
Problematyka niezgodnej z prawem zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego została natomiast uregulowana w art. 71a Prawa budowlanego.
Jak przewidziano w zawartym tam ust. 1 w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego w drodze postanowienia: 1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części; 2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego (dokumentów załączanych do zgłoszenia – przyp. tut. Sądu). Po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i – w przypadku stwierdzenia jego wykonania – w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 71a ust. 2).
W przypadku zaś niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, albo dalszego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo jego wstrzymania, albo zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 tej ustawy, organ nadzoru budowlanego, w drodze decyzji, nakazuje przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części (por. art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego).
Tak szerokie przedstawienie obowiązujących regulacji jest konieczne celem całościowego zaprezentowania omawianej problematyki i odniesienia jej do okoliczności faktycznych kontrolowanej sprawy.
Zanim to nastąpi przypomnieć jeszcze trzeba, iż w kontrolowanej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który w prawomocnym wyroku z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 419/24, uchylił uprzednio wydane w przedmiocie opłaty legalizacyjnej postanowienie WINB z 10 maja 2024 r., nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie PINB z 25 marca 2024 r., nr [...], znak [...]
Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.
W niniejszej sprawie kluczowe znaczenie ma związanie tak organów nadzoru budowlanego, jak i orzekającego obecnie Sądu, wprost wyrażonym w prawomocnym wyroku z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 419/24 poglądem prawnym, iż koniecznym było prowadzenie postępowania w trybie art. 71a Prawa budowlanego skoro ostateczną i prawomocną decyzją wniesiono sprzeciw co do zamiaru dokonania zmiany przeznaczenia pomieszczenia, a Wojewoda ostateczną decyzją utrzymał w mocy rozstrzygnięcie o umorzeniu zainicjowanego przez inwestora postępowania w sprawie udzielenia zezwolenia na tę zmianę.
Taki pogląd prawny wyrażony w prawomocnym wyroku Sądu przesądza w ocenie składu rozpoznającego niniejszą skargę, iż niezależnie od potencjalnych wątpliwości dotyczących zakwalifikowania na gruncie Prawa budowlanego robót polegających montażu w spornym pomieszczeniu pieca, podłączenia go do istniejącej instalacji grzewczej, przekształcenia komina wentylacyjnego w spalinowy i realizacji murka ogniowego na dachu budynku, organy obowiązane były prowadzić postępowanie w trybie legalizacji samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego - to jest na podstawie art. 71a Prawa budowlanego, a nie w trybie legalizacji samowolnie wykonanych w związku z tą zmianą robót budowlanych związanych z dogotowaniem tegoż obiektu do jego nowej funkcji.
Co za tym idzie nie znajdzie w stanie faktycznym i prawnym kontrolowanej sprawie zastosowania wyrażany w orzecznictwie pogląd prawny, iż co do zasady w sytuacji, gdy inwestor wykonuje roboty budowlane związane ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o przepisy art. 50 i art. 51, nie zaś art. 71a ustawy Prawo budowlane (szerzej por. wyrok NSA z 29 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 119/07, wyrok WSA w Poznaniu z 3 maraca 2021 r., sygn. II SA/Po 875/20 dost. w CBOSA).
Oceną co do prawidłowości wdrożenia określonego postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 71a Prawa budowlanego, zarówno organy nadzoru budowlanego, jak i Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę na zasadzie art. 153 P.p.s.a. są bowiem związani.
Przechodząc dalej wskazać należy, iż w ocenie Sądu organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę zastosowały się do art. 153 P.p.s.a., uwzględniając zarówno ocenę prawną, jak i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 419/24.
Przede wszystkim organy te zawarły w aktach administracyjnych decyzję WINB z 15 stycznia 2021 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję PINB z 29 września 2020 r., nr [...], znak [...], w której w całości umorzono postępowanie w sprawie dotyczącej wybudowania komina na działce nr [...] w miejscowości K. – na których brak w materiale dowodowym sprawy wskazał tut. Sąd. WINB w sposób logiczny i prawidłowy wskazał także, jakie znaczenie decyzje te mają dla określenia przedmiotu kontrolowanej sprawy, wykazując w ten sposób, że jest nim zmiana sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, która polegała na zmianie pomieszczenia gospodarczego (z kominem wentylacyjnym) na kotłownię z kotłem na paliwo stałe (i kominem z przewodami spalinowymi). Organ II instancji wyjaśnił przy tym, że w dacie wydania decyzji z 15 stycznia 2021 r., na co zwrócono uwagę w jej uzasadnieniu, kontestowany przez skarżącego komin był wyłącznie kominem wentylacyjnym. Dopiero montaż w pomieszczeniu gospodarczym kotła centralnego ogrzewania na opał stały i podłączenie go do istniejącego kanału wentylacyjnego doprowadziło po pierwsze, do zmiany sposobu użytkowania tego pomieszczenia, po drugie zmiany istniejącego legalnie komina wentylacyjnego na komin spalinowy. Tym samym organ ten poczynił dostateczne ustalenia faktyczne wskazujące na rzeczywiste wykorzystanie spornej części budynku gospodarczego, których konieczność przeprowadzenia wynikała z wyroku Sądu z 6 listopada 2024 r.
Skarżący całość swojej argumentacji skupia na kwestii rzeczonego komina, który przed niezgodną z prawem zmianą sposobu użytkowania pełnił funkcję wentylacyjną, a po tej zmianie zaczął pełnić funkcję spalinową. Skarżący zmierza przede wszystkim, by wobec tego komina stanowiącego jego zdaniem samowolę budowlaną wydany został nakaz rozbiórki, podkreślając, że od początku był on zrealizowany jako komin spalinowy, a nie wentylacyjny. Argumentacja ta jako spóźniona nie może jednak odnieść w kontrolowanej sprawie zamierzonego skutku. Zmierza ona bowiem w istocie do zakwestionowania zgodności z prawem decyzji WINB z 15 stycznia 2021 r., nr [...], której ocena wykracza poza granice kontrolowanej sprawy. Decyzja ta jako prawomocna i ostateczna korzysta z ochrony zmierzającej do zachowania trwałości tego rodzaju aktów administracyjnych. W świetle art. 16 § 1 K.p.a., ustanawiającego ów zasadę trwałości, decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w K.p.a. lub w ustawach szczególnych.
Powyższe nie oznacza jednak, że działanie organów nadzoru budowlanego w ramach przeprowadzonej w oparciu o przepisy art. 71a Prawa budowlanego procedury legalizacyjnej – dotyczącej zmiany sposobu użytkowania przez R. Ł. części budynku gospodarczego na działce [...] w miejscowości K. – można ocenić jako zgodne z prawem.
Skoro bowiem Sąd w wyroku z 6 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 419/24, przesądził prawidłowość prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 71a Prawa budowlanego, lecz nie wypowiadał się – z uwagi na dostrzeżone braki w postępowaniu wyjaśniającym, stanowiące bezpośrednią przyczynę ówczesnego uwzględnienia skargi – odnośnie sposobu zakończenia tej procedury, to otwartą pozostaje kwestia prawidłowego zastosowania wskazanych przez Sąd w tymże prawomocnym wyroku jako mające w sprawie zastosowanie przepisów..
Przechodząc do istoty występującego w sprawie problemu stwierdzić trzeba, że w świetle regulacji art. 71a Prawa budowlanego, w przyjętych przez organy nadzoru budowlanego i uznanych w niezbędnym zakresie za prawidłowe przez tut. Sąd ustaleniach stanu faktycznego, brak było podstaw do ustalenia wysokości opłaty legalizacyjnej przewidzianej w ust. 2 tego artykułu, bowiem zastosowanie powinien znaleźć jego ust. 4.
Jak wskazał WINB – trafnie zauważając jednocześnie, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania doprowadziła do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, wobec czego stanowi zmianę, o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego – w sprawie konieczne było ustalenie, czy dokonanie rzeczonej zmiany nastąpiło po jej uprzednim zgłoszeniu.
Z ustaleń organów wynika również niezaprzeczalnie, że Starosta [...] decyzją z 7 listopada 2022 r., nr [...], zgłosił sprzeciw względem zgłoszenia R. Ł. o zamiarze dokonania przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania, a decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna. Sąd zauważa dodatkowo, że ze wspomnianej decyzji Starosty [...], której kopia znajduje się w aktach administracyjnych organu I instancji, wynika że sprzeciw do zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na pomieszczenie kotłowni na działce nr [...], obręb ew. K. , nastąpił w oparciu o art. 71 ust. 5 pkt 3 lit. d Prawa budowlanego.
Te okoliczności faktyczne wpisują się w hipotezę normy zawartej w art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego, co zupełnie umknęło uwadze organów nadzoru budowlanego.
Skoro względem zrealizowanej przez inwestora zmiany sposobu użytkowania części budynku gospodarczego został zgłoszony (co należy podkreślić ostateczną i prawomocną decyzją) sprzeciw przez właściwy organ architektoniczno-budowlany, w tym przypadku przez Starostę [...], to w świetle art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego organy nadzoru budowlanego zobowiązane były nakazać w drodze decyzji przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania tej części budynku gospodarczego.
W art. 71a ust. 4 Prawa budowlanego wymieniając poszczególne przypadki, które prowadzą do takiego zakończenia procedury legalizacyjnej, prawodawca użył alternatywy rozłącznej poprzez zastosowanie spójnika "albo", co oznacza, że wystąpienie którejkolwiek z tych przyczyn aktualizuje wspomniany ostatnio obowiązek organu nadzoru budowlanego.
Jednym z tych przypadków jest zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, pomimo wniesienia sprzeciwu, o którym mowa w art. 71 ust. 3-5 Prawa budowlanego, z czym mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Podkreślić przy tym trzeba, że tak jak zasada trwałości decyzji ostatecznych ma zastosowanie do decyzji WINB z 15 stycznia 2021 r., tak i znajduje ona zastosowanie do decyzji Starosty [...] z 7 listopada 2022 r., co oznacza, że prawidłowość tej decyzji nie może być na obecnym etapie postępowania kwestionowana.
Podsumowując uznać trzeba, że w sprawie organy nadzoru budowlanego naruszyły art. 71a ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a także art. 71a ust. 4 tej ustawy przez jego niezastosowanie. Organy te zobowiązane były do nakazania przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania części budynku gospodarczego, względem której to części doszło do zmiany sposobu jej użytkowania.
Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w pkt I. sentencji wyroku. W pkt II. sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 1 P.p.s.a. postanowiono o kosztach sądowych, na które składa się uiszczony przez skarżącego wpis w kwocie 200 zł.
Ponownie rozpoznając sprawę PINB zobowiązany jest uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.