IV SA/Po 602/22

IV SA/Po 602/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-11-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Izabela Bąk-Marciniak /przewodniczący/
Katarzyna Witkowicz-Grochowska /sprawozdawca/
Monika Świerczak
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 71, art. 71a,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Monika Świerczak WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 23 sierpnia 2022 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia "M. " z siedzibą w P. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: [...], którym organ ustalił dla T. R. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych związaną z legalizacją zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...] w obr. ewid. P. , będącej jego własnością. Organ postanowił ponadto, że wymierzoną opłatę legalizacyjną należy uiścić w terminie 7 dni od dnia doręczenia postanowienia.
Powyższe postanowienia zapadły w następującym stanie faktycznym i prawnym.
W dniu 01 lutego 2022 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. (dalej: PINB) wpłynęło żądanie z dnia 28 stycznia 2022 r. Stowarzyszenia "M. " reprezentowanego przez Pana J. K., wszczęcia postępowania w sprawie przystąpienia do użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...] (przed podziałem działka nr [...]).
Pismem z dnia 02 lutego 2022 r., znak: [...] organ zawiadomił, iż w dniu 10 lutego 2022 r. zostanie przeprowadzona uzupełniająca kontrola w sprawie wszystkich obiektów nie objętych pozostałymi kontrolami znajdujących się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...], [...], [...] w obrębie ewid. P. , będącej własnością T. R.. W wyznaczonym terminie pracownicy PINB przeprowadzili czynności kontrolne.
PINB pismem z dnia 28 lutego 2022 r. zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. . Organ ustalił, że inwestor nie występował ze zgłoszeniem na zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] w P. .
Postanowieniem z dnia 04 kwietnia 2022 r., znak: [...], PINB wstrzymał Panu T. R. użytkowanie budynku gospodarczego znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. P. będącego jego własnością oraz nałożył na w/w obowiązek przedstawienia w terminie do dnia 20 czerwca 2022 r. wymienionych w postanowieniu dokumentów.
W dniu 21 czerwca 2022 r. do PINB wpłynęło pismo T. R. informujące o wykonaniu nałożonego obowiązku jednocześnie przedkładając organowi I instancji stosowne dokumenty.
Postanowieniem z dnia 28 czerwca 2022 r., znak: [...] PINB ustalił dla T. R. opłatę legalizacyjną w wysokości [...] złotych związaną z legalizacją zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. .
W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał na przebieg postępowania w sprawie. Podał następnie, że w wyniku kontroli ustalono, że na działce nr [...] (przed podziałem [...]) w obr. ewid. P. , znajduje się budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego znak [...] z dnia 24 lipca 2003r. oraz oddany do użytku na podstawie zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 18 maja 2021 r.
W świetle ustalonego stanu faktycznego PINB uznał, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego o jakiej mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, zatem należało zastosować art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego. W związki ze sprawdzeniem wykonania nałożonego na inwestora obowiązku do przedłożenia wymaganych dokumentów PINB zastosowała art. 71a ust. 2 ustawy Prawo budowlane i wskazał, że w niniejszym postępowaniu opłata legalizacyjna wynosić będzie [...] złotych, bowiem legalizowana zmiana sposobu użytkowania obiektu z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny podlega kategorii III, współczynnik kategorii obiektu budowlanego (k) - 2 i współczynnik wielkości obiektu budowlanego (w) 1.
Pismem z dnia 12 lipca 2022 r. Wojewoda W. poinformował organ I instancji o uiszczeniu przez Pana T. R. opłaty legalizacyjnej.
Zażalenie z zachowaniem ustawowego terminu na postanowienie PINB z 28 czerwca 2022r. w przedmiocie legalizacji zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działce [...] w P. złożyło Stowarzyszenie "M. ". Stowarzyszenie podało, że żąda jego wstrzymania, a następnie uchylenia, bowiem zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa. W uzasadnieniu wskazano, że organ wszczął postępowanie w sprawie "legalności i prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego na działce nr [...]", a nie w sprawie "samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny". Stowarzyszenie podało również, że o żadnej samowolnej zmianie sposobu użytkowania jego zdaniem nie może być mowy. Dalej Stowarzyszenie wskazało, że aby doszło do zmiany sposobu użytkowania musiały być wykonane roboty budowlane polegające na przebudowie budynku gospodarczego na mieszkalny. Wyjaśnić należało zatem, czy:
- wykonane roboty wymagały pozwolenia na budowę,
- może wymagały tylko zgłoszenia,
- może w ogóle nie podlegały te roboty jakiejkolwiek reglamentacji.
Brak powyższego ustalenia jest podstawowym brakiem w prowadzonej do tej pory procedurze. Przy czym podkreślono, że procedura naprawcza musi być adekwatna do rodzaju działań inwestora. Żalące się Stowarzyszenie poddało w wątpliwość, czy budynek gospodarczy został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i wydanym pozwoleniem na budowę, czy też może z istotnymi odstępstwami oraz czy zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy; być może inwestor wybudował w istocie budynek w warunkach samowoli budowlanej.
Postanowieniem z dnia 23 sierpnia 2022 r. Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 28 czerwca 2022 r. o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny na działce nr ewid. [...] w P. .
W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał na przebieg postępowania w sprawie.
Następnie organ stwierdził, że organ powiatowy prowadził postępowanie administracyjne na wniosek Stowarzyszenia "M. " w sprawie legalności i prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego znajdującego się na działce ozn. nr ewid. gruntów [...] w obr. ewid. P. , stanowiącego własność T. R.. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż tak określony zakres postępowania administracyjnego przez organ powiatowy obejmuje również zmianę sposobu użytkowania danego obiektu budowlanego - zatem nie można podzielić poglądu pełnomocnika Stowarzyszenia "M. ", iż organ prowadził postępowanie administracyjne w innym zakresie niż zmiana sposobu użytkowania.
Następnie organ II instancji przywołał art. 71 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem WWINB zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części sprowadza się głównie do potrzeby ustalenia, czy i w jakim stopniu podjęcie lub zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności związanej z jego użytkowaniem wpływa na zmianę wymagań stawianych obiektowi, związanych głównie z bezpieczeństwem jego dalszego, zmienionego sposobu użytkowania.
Dalej organ wskazał, że na działce nr [...] (przed podziałem [...]), został legalnie wybudowany budynek gospodarczy, którego funkcja została przez właściciela zmieniona na budynek mieszkalny jednorodzinny, zatem bezsprzecznym pozostaje fakt, iż dokonując zmiany sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny doszło do zmiany warunków bezpieczeństwa pożarowego, zdrowotnego, higieniczno-sanitarnego.
W przypadku dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia zastosowanie znajduje, zdaniem WWINB, art. 71a Prawa budowlanego, który prawidłowo zastosował PINB, wobec ustalenia, iż T. R. dokonał zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny bez dokonania zgłoszenia.
Zdaniem organu II instancji prawidłowo PINB wydał postanowienie z dnia 4 kwietnia 2022 r. i wstrzymał użytkowanie budynku i nałożył obowiązek przedłożenia w zakreślonym terminie określonej dokumentacji, o której mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego. Następnie również prawidłowe było zdaniem WWINB działanie organu I instancji na podstawie art. 71a ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, albowiem zobowiązany przystąpił do procesu legalizacyjnego i przedłożył żądane dokumenty.
Organ odwoławczy zbadał, więc czy organ I instancji prawidłowo wyliczył opłatę legalizacyjną, o której mowa w art. 71a ust. 3 Prawa budowlanego i wskazał, że zgodnie z tym przepisem do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.
W ocenie WWINB organ powiatowy prawidłowo obliczył opłatę legalizacyjną za dokonaną samowolną zmianę sposobu użytkowania - tj. zmianę sposobu użytkowania obiektu gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.
Skargę na powyższą decyzję WWINB z 23 sierpnia 2022r. wniosło Stowarzyszenie "M. " reprezentowane przez zawodowego pełnomocnika i domagało się uchylenia zaskarżonego postanowienia, a także poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia 28 czerwca 2022 r.
W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że podtrzymuje zarzuty podniesione w swoim zażaleniu i dodało jedynie, że ma rację WWINB twierdząc, "iż aby doszło do zmiany sposobu użytkowania w danym obiekcie budowlanym inwestor nie musi wykonywać żadnych robót budowlanych. W przedmiotowej sprawie jednak zdaniem skarżącego Stowarzyszenia kwestią kluczową było ustalenie, czy zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wiązała się z koniecznością wykonania robót budowlanych, a takich ustaleń organy obu instancji nie dokonały.
Ubocznie zdaniem Stowarzyszenia należy stwierdzić, iż jest oczywistym, że zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny zawsze wiąże się z koniecznością wykonania określonych robót budowlanych, jeśli tylko ów budynek po zmianie sposobu użytkowania ma spełniać warunki techniczne przewidziane dla budynków mieszkalnych (z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi).
Zdaniem Skarżącego nie ma racji organ twierdząc, że prowadzenie postępowania w sprawie legalności i prawidłowości użytkowania budynku gospodarczego jest tożsame z prowadzeniem postępowania w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.
Skarżące stowarzyszenie stwierdziło, że w sytuacji wykonania robót budowlanych, związanych ze zmianą użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, bez pozwolenia na budowę albo zgłoszenia legalizacja samowoli budowlanej następuje w trybie przewidzianym art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Nie jest możliwe w takiej sytuacji przeprowadzenie legalizacji wyłącznie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Postępowanie powinno dotyczyć samowoli budowlanej w całym zakresie, gdyż tylko wówczas można doprowadzić obiekt budowlany lub jego część do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego należy zdaniem Skarżącego stowarzyszenia stwierdzić, że organy błędnie zaakceptowały rozstrzygnięcie wydane w oparciu o niepełną analizę stanu faktycznego. Tym samym doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 ust. 1 i art. 71a Prawa budowlanego.
W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w treści zaskarżonej decyzji.
Pismem procesowym z 25 października 2022r. pełnomocnik inwestora (uczestnika postępowania) wniosła o oddalenie skargi popierając stanowisko organu nadzoru budowlanego II instancji.
Zdaniem uczestnika postępowania lakoniczne twierdzenia Skarżącego, iż organy obu instancji nie dokonały ustaleń w zakresie stanu faktycznego uznać należy za chybione. Również twierdzenia Skarżącego, że w jego ocenie zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny zawsze wiąże się z koniecznością wykonania robót budowlanych nie znajdują potwierdzenia w doktrynie i orzecznictwie.
Podkreślono, że Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. ustalił bowiem, że budynek gospodarczy został wykonany na podstawie decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nr [...] z dnia 24 lipca 2003 r., a następnie oddany do użytkowania jako budynek gospodarczy zgodnie z zaświadczeniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia 18 maja 2021 r. Co więcej Organ podkreślił, iż budynek nie powstał w warunkach samowoli budowlanej.
Przytaczając ustalenia faktyczne w kontroli obiektu pełnomocnik uczestnika postępowania wskazała, że nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko Skarżącego, iż na kanwie przedmiotowej sprawy doszło do niewłaściwego zastosowania art. 71 oraz art. 71a pr. bud. Organy obu instancji wyjaśniły bowiem w sposób wyczerpujący na jakiej podstawie uznały, że dokonana przez uczestnika zmiana sposobu użytkowania budynku podlega legalizacji na podstawie art. 71a pr. bud. Stanowisko Skarżącego uznać zatem należy za bezpodstawne i całkowicie chybione. Skaerga winna być zatem oddalona.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonych postanowień także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
Materialnoprawną podstawę zaskarżonych postanowień stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. 2021r., poz. 2351 ze zm – dalej "p.b.").
Na wstępie podkreślić należy, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była prawidłowość utrzymania w mocy przez Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowienia organu nadzoru budowanego I instancji o ustaleniu opłaty legalizacyjnej w związku z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny położony na działce ewidencyjnej nr [...] w P. . Przedmiotem sprawy, zawisłej przed tut. Sądem, nie było jakiekolwiek inne orzeczenie administracyjne, którego skutkiem byłoby zalegalizowanie dokonanej przez właściciela nieruchomości i inwestora T. R. samowolnie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego. Dlatego też tut. Sąd – niezwiązany zrzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) – badał, czy organ I instancji, ustalając T. R. wysokość opłaty legalizacyjnej, postąpił zgodnie z art. 71 ust. 1 i 2 p.b. oraz art. 71a ust. 1, 2 i 3 p.b., a więc, czy nie naruszył obowiązków organu nadzoru budowlanego w zakresie wymierzenia tej opłaty.
Zgodnie z art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, co wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 71 ust. 2 p.b.).
Zgodnie z art. 71a ust. 1 pkt. 2 p.b., organ nadzoru budowlanego w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, w drodze postanowienia, wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części i nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b. Dokumenty te to: 1) opis i rysunek określający usytuowanie obiektu budowlanego w stosunku do granic nieruchomości i innych obiektów budowlanych istniejących lub budowanych na tej i sąsiednich nieruchomościach, z oznaczeniem części obiektu budowlanego, w której zamierza się dokonać zmiany sposobu użytkowania; 2) zwięzły opis techniczny, określający rodzaj i charakterystykę obiektu budowlanego oraz jego konstrukcję, wraz z danymi techniczno-użytkowymi, w tym wielkościami i rozkładem obciążeń, a w razie potrzeby, również danymi technologicznymi; 3) oświadczenie, o prawie do dysponowania gruntem na cele budowlane; 4) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 5) w oznaczonych wypadkach również ekspertyzę techniczną, wykonaną przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności i 6) w zależności od potrzeb - pozwolenia, uzgodnienia lub opinie wymagane odrębnymi przepisami.
W związku z przyjęciem przez organy nadzoru budowlanego obu instancji w niniejszej sprawie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny, takie obowiązki zostały też przez PINB nałożone na inwestora postanowieniem z 04 kwietnia 2022r. wraz ze wstrzymaniem T. R. użytkowania budynku gospodarczego.
Zgodnie z art. 71a ust. 2 p.b., po upływie terminu lub na wniosek zobowiązanego, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku dostarczenia oznaczonej przez ten organ dokumentacji. W przypadku stwierdzenia jego wykonania - w drodze postanowienia ustala wysokość opłaty legalizacyjnej. Ustawodawca zamieścił, więc w dyspozycji cyt. przepisu nakaz, skierowany do organu. Jeżeli zobowiązany wypełnił nałożony nań obowiązek, wówczas obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia o ustaleniu opłaty legalizacyjnej. W tej kwestii ustawodawca nie pozostawił organowi żadnego luzu decyzyjnego lub możliwości uznaniowego orzekania. Procedura legalizacyjna, uregulowana w art. 71a p.b., nie zawiera norm uznaniowych, lecz normy bezwzględnie obowiązujące, których zastosowanie nie zależy od woli organu nadzoru budowlanego. W razie ustalenia, że doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu, organ jest obowiązany wdrożyć procedurę legalizacyjną.
Skoro więc, co wynika z akt sprawy, T. R. wypełnił obowiązki nałożone przez PINB postanowieniem 04 kwietnia 2022r., to organ – po sprawdzeniu wykonania tego obowiązku (k. 24-39 akt adm. I inst.) wydał zaskarżone w niniejszej spawie postanowienie ustalające opłatę legalizacyjną.
Przyjąć jednak należy, że organ prowadzący postępowanie incydentalne w sprawie opłaty legalizacyjnej czuwa nie tylko nad prawidłowością zastosowania przepisów prawa materialnego o wysokości opłaty, ale uwzględnia wszelkie okoliczności i przeszkody prawne uniemożliwiające przyjęcie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania danego obiektu. Nie można tracić z pola widzenia, że opłata legalizacyjna jest swoistą "odpłatnością za dokonanie legalizacji"; jeżeli odpada możliwość legalizacji, odpada też podstawa do obciążenia opłatą. Oznacza to, że kwestia taka jest przedmiotem oceny organów nadzoru budowlanego w tym postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej w związku ze zmianą sposobu użytkowania obiektu bez wymaganego zgłoszenia. Tym bardziej, że kontroli w toku instancji administracyjnej, i w związku z tym sądowoadministracyjnej, nie podlega postanowienie organu nadzoru budowlanego wstrzymujące użytkowanie obiektu budynku lub jego części oraz nakładające obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2 p.b.
Punktem wyjścia do poczynionych w niniejszej sprawie ustaleń organów nadzoru budowlanego, że inwestor dopuścił się zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny bez wymaganego zgłoszenia były wnioski z kontroli dokonanej na terenie działki nr [...] w P. . W oparciu o przeprowadzone czynności organ przyjął, że na działce nr [...] (przed podziałem [...]) w obr. ewid. P. , znajduje się budynek gospodarczy, który został wykonany na podstawie decyzji Starosty S. o pozwoleniu na budowę oraz zatwierdzonego projektu budowlanego nr [...] z dnia 24 lipca 2003 r. oraz oddanego do użytku na podstawie zaświadczenia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego znak: [...] z dnia 18 maja 2021 r. Wobec powyższego w ocenie Sądu słusznie przyjęły organy nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wzniesiony legalnie na podstawie pozwolenia na budowę oraz leganie przystąpiono do jego użytkowania w związku z zaświadczeniem o oddaniu go do użytku.
Nadto, organy ustaliły, że działce nr [...] w P. znajduje się budynek gospodarczy wolnostojący, niepodpiwniczony, jednokondygnacyjny o dachu dwuspadowym, wymiary budynku w rzucie 10,40 x 9,60 m i wysokości max 5,80 m, wykonany w tradycyjnej technologii murowo-żelbetowej z dachem dwuspadowym w konstrukcji drewnianej, wykończenie standardowe jak dla budynków mieszkalnych, wyposażenie budynku we wszystkie instalacje niezbędne do funkcjonowania: elektryczna, wodociągowa z sieci gminnej, odprowadzenie ścieków do zbiornika bezodpływowego. Budynek w dniu kontroli nie był użytkowany, natomiast w środku budynku znajdowało się wyposażenie niezbędne do funkcjonowania budynku jako mieszkalnego jednorodzinnego tj. pomieszczenie sypialniane wraz z łóżkiem oraz szafą, łazienka, aneks kuchenny jak i pomieszczenie pełniące funkcję salonu wraz z narożnikiem oraz stołem (k. 12 akt adm. I inst.). W ocenie organów właściciel przedmiotowego budynku samowolnie zmienił sposób użytkowania z budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny.
Z akt administracyjnych wynika, że organ uzyskał decyzję Wójta Gminy P. z 07 lipca 2021r. ustalającą dla T. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny przewidzianej na działce nr [...], ark. mapy [...] położonej w P. . Z decyzji tej wynika, że dla planowanej inwestycji ustalono linię zabudowy, jako nieprzekraczalną linię zabudowy po zewnętrznym obrysie budynku, powierzchnię dla planowanej zabudowy - bez zmian, szerokość elewacji frontowej, wysokość do kalenicy, geometrie dachu oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – bez zmian (k. 38 akt adm. I inst.).
Mając powyższe na uwadze, dokonując kontroli legalności zaskarżonych postanowień organów nadzoru budowlanego obu instancji Sąd doszedł do wniosku, że w sprawie brak jednoznacznego materiału dowodowego na poparcie kluczowego ustalenia dotyczącego okoliczności związanych ze zmianą sposobu użytkowania z budynku gospodarczego na mieszkalny jednorodzinny. Zarówno wyniki z protokołu kontroli oraz wnioski Ekspertyzy technicznej z czerwca 2022r. odzwierciedlają aktualny sposób użytkowania budynku mieszkalnego nie odnosząc się do pierwotnego stanu budynku gospodarczego wynikającego chociażby z zatwierdzonego projektu budowanego tego budynku, którego brak w aktach sprawy. W ocenie Sądu w aktach administracyjnych sprawy brak jest materiału dowodowego stanowiącego podstawę do porównania stanu pierwotnego budynku gospodarczego z jego aktualnym stanem jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co pozwoliłoby jednoznacznie stwierdzić, że doszło tylko do faktycznej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, jak to przyjęły organy administracji w zaskarżonych postanowieniach. Organy nadzoru budowanego, w istocie poprzestały jedynie na okoliczności, że w budynku znajdowało się wyposażenie niezbędne do funkcjonowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, tj. w pomieszczenie sypialniane wraz z meblami, łazienka, kuchnia i pomieszczenie pełniące funkcję umeblowanego salonu, budynek wyposażony był we wszystkie instalacje niezbędne do funkcjonowania budynku mieszkalnego, zatem doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszklany. Zgodnie bowiem z przytoczonym powyżej przepisem art. 71 ust. 1 pkt 2 p. b., że przez zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części rozumie się w szczególności podjęcie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń, to wynika z jego treści, że dokonać należy porównania pierwotnego sposobu użytkowania budynku z aktualnym sposobem użytkowania wskazującym na zmianę tego sposobu użytkowania o jakim mowa w powyższym przepisie. Przy czym, wskazać należało jakie konkretne przepisy wprowadzały określone wymogi, w szczególności bezpieczeństwa pożarowego oraz warunki higieniczno-zdrowotne.
Analiza przekazanych Sądowi akt administracyjnych przedmiotowej sprawy wskazuje, że brak jest pełnego materiału dowodowego w oparciu, o który organy wnioskują, że doszło do faktycznej zmiany sposoby użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny, co stanowi uchybienie przepisów postępowania art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W tym zakresie uzupełnić należy materiał dowodowy. Organ odwoławczy posiłkując się dyspozycją art. 136 § 1 k.p.a. powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi I instancji w niezbędnym zakresie, z którego bez wątpliwości wynikać, będzie, że doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku w świetle art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b.
Analiza akt administracyjnych wskazuje, że znajduje się w nich Ekspertyza techniczna budynku mieszkalnego, ale odnosząca się tylko do aktualnego stanu tego budynku, bez odniesienia do budynku gospodarczego. Tymczasem należało w pierwszej kolejności ustalić w jaki sposób dokonano zmiany sposobu użytkowania porównując aktualny stan budynku i jego wyposażenie w instalacje i układ pomieszczeń do pierwotnego stanu wynikającego z zatwierdzonego projektu budowlanego budynku gospodarczego i dokonując oceny ewentualnych przeróbek, czy też robót budowlanych, jeżeli je przeprowadzono. Sąd przy tym zaznacza, że podziela stanowisko, że do zmiany sposobu użytkowania budynku dochodzi nie tylko na skutek przeprowadzenia robót budowlanych w budynku, lecz także na skutek faktycznej zmiany sposobu jego użytkowania, jak to mogło wystąpić w niniejszej sprawie, czego Sąd nie kwestionuje. Jednak tego ustalenia organy obu instancji w sposób jednoznaczny nie wykazały i nie poparły przekonującym materiałem dowodowym.
Sąd akceptuje stanowisko prezentowane w wielu orzeczeniach, zgodnie z którym zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego, o której mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. może być spowodowana nie tylko przeprowadzeniem robót budowlanych w obiekcie, lecz także faktyczną zmianą sposobu jego użytkowania (m.in. wyrok NSA z dnia 15 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 3220/17, https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej "CBOSA"). Przez zmianę sposobu użytkowania obiektu lub jego części należy rozumieć nie tylko przeznaczenie obiektu do innego rodzaju użytkowania, lecz także zintensyfikowanie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu, jeżeli wywołuje to skutki określone w art. 71 (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 maja 2018 r., II SA/Gd 205/18; wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 czerwca 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 476/05, CBOSA). Z tak sformułowanego przepisu wynika, że ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego mamy do czynienia wówczas gdy mają po prostu zastosowanie inne normy z zakresu bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska, czy mające wpływ na obciążenie konstrukcji budynku, aniżeli normy, które miały zastosowanie względem dotychczasowego sposobu użytkowania. Nie musi to być podjęcie takiej działalności, która prowadzi do zwiększenia zagrożeń m.in. w zakresie dziedzin wymienionych w art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. (wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2018 r. II OSK 2141/16, CBOSA).
Dalej należy wskazać, że jak wynika z Ekspertyzy technicznej z czerwca 2022 r. budynek został wybudowany ze sztuką budowlaną, obiekt pomimo pierwotnej projektowanej funkcji gospodarczej, posiada niezbędne instalacje oraz wykończenie, które umożliwia mu spełnienie funkcji mieszkalnej. Co zauważalne, że Ekspertyza techniczna stanowi jedynie o tym, że aktualny stan techniczny oraz wyposażenie przedmiotowego obiektu pozwala użytkować go w funkcji mieszkalnej w sposób bezpieczny, zapewniający właściwe warunki bytowe. Z akt sprawy nie wynika, jak wyglądał wybudowany legalnie i oddany do użytkowania budynek gospodarczy. Do akt niniejszej sprawy nie załączono wspomnianej decyzji Starosty S. z 24 lipca 2003r., a zwłaszcza projektu budowanego pozwalającego dokonać porównania budynku gospodarczego z aktualnym stanem budynku mieszkalnego i oceny zakresu ewentualnych robót budowlanych związanych ze zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszkalny.
Jak wskazano powyżej także sama faktyczna zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny stanowi niewątpliwie zmianę sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 ust. 1 pkt 2 p.b. W ocenie Sądu, w świetle zebranych akt sprawy, niewystarczające jest bowiem samo ustalenie, że skoro pozwolenie na budowę dotyczyło budynku gospodarczego, to zmiana sposobu użytkowania na budynek mieszalny nastąpiła poprzez wyposażenie tego budynku pozwalające na jego użytkowanie o funkcji mieszkalnej. Dane na ten temat mają fundamentalne znaczenie dla oceny prawidłowości prowadzenia postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na funkcję mieszkalną.
Z opisanych przyczyn zaskarżone postanowienie organu II instancji należało uznać za wadliwe w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, skutkiem czego należało je uchylić celem uzupełnienia powyższych braków w materiale dowodowym na potwierdzenie, że rzeczywiście doszło do zmiany sposobu jego użytkowania. Podkreślenia wymaga, że zarówno materiał dowodowy, jak i jego ocena winny - zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia postanowienia. Uzasadnienie winno być spójne i logiczne, tak by z jego treści w sposób nie budzący wątpliwości wynikał ustalony przez organ administracji publicznej stan faktyczny, stanowiący podstawę rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne powinno zawierać, w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, którym dał wiarę, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności. Tymczasem w niniejszej sprawie, z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego nie wynika na czym konkretnie organy opierają swoje ustalenia o faktycznej zmianie sposobu użytkowania budynku gospodarczego poza stwierdzeniem o wyposażeniu budynku pozwalającym na użytkowanie go jako mieszkalny. Ustaleń w tym zakresie nie udokumentowano przekonująco w aktach sprawy.
Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ odwoławczy konieczne będzie zatem poczynienie i udokumentowanie ustaleń faktycznych w oparciu o przydatną dokumentację, chociażby w postaci projektu budowlanego budynku gospodarczego i dopiero z uwzględnieniem treści tych dokumentów możliwe będzie podjęcie decyzji co do dalszego kierunku postępowania.
Mając na względzie powyższe i uznając, że stwierdzone i opisane wcześniej naruszenia przepisów postępowania mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżoną decyzję.
O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. oraz art. 205 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania – 100 zł tytułem wpisu od skargi na podstawie § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193), 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 15 ust. 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. 2018r., poz. 265) oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
Ponownie rozpoznając sprawę organ winien w pierwszej kolejności poczynić i udokumentować ustalenia co do poprzedniego stanu budynku gospodarczego. W zależności od poczynionych ustaleń jednoznacznie rozstrzygnąć, czy doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny poprzez faktyczną zmianę sposobu użytkowania, czy też wykonano roboty budowlane wymagające odpowiedniej kwalifikacji w świetle przepisów prawa budowlanego. Jeżeli potwierdzone zostanie, że zasadnie organ I instancji prowadził postępowanie w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania organ odwoławczy podejmie stosowne rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie, gdy po uzupełnieniu materiału dowodowego dojdzie do innym wniosków, organ zobowiązany będzie uwzględnić cały zgromadzony materiał dowodowy i na jego podstawie rozpatrzyć ponownie sprawę.
Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. przez trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).