II SA/Po 389/06

II SA/Po 389/06 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2006-08-03
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-06-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Barbara Drzazga
Elwira Brychcy /przewodniczący sprawozdawca/
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono akt nadzoru
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Protokolant Sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2006 r. przy udziale sprawy ze skargi Gminy Środa Wielkopolska na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 20 kwietnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; I. uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze II. określa, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane. /-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga
Uzasadnienie
Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej uchwałą Nr XXXV/472/2006 z dnia 16 marca 2006 r. na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Osiedla [...] oraz przyległych obszarów zieleni publicznej w Środzie Wielkopolskiej. Uchwałą objęto obszar o powierzchni około [...] ha. W § 23 uchwały stwierdzono:
"Ustala się, że na terenach oznaczonych na rysunku planu symbolem M zabudowę i urządzenie terenu należy kształtować w sposób zapewniający zachowanie przepisów, a także następujących warunków:
1) ustala się utrzymanie istniejącej zabudowy szeregowej
1) dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy, przy czym przebudowa, nadbudowa oraz rozbudowa musi spełniać następujące warunki:
a. wysokość zabudowy: do II kondygnacji,
b. dachy spadziste, o nachyleniu do 45 %, pokrycie dachówki lub
materiałów dachówko-podobnych,
3) wskaźniki intensywności zabudowy: do 70%;
4) powierzchnia terenu biologicznie czynna: od 25% powierzchni działki".
W dniu 23 marca 2006 r. uchwała została przekazana Wojewodzie Wielkopolskiemu w celu oceny jej zgodności z prawem.
W dniu 20 kwietnia 2006 r. Wojewoda Wielkopolski wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzekł o stwierdzeniu nieważności § 23 pkt 2 przedmiotowej uchwały. W uzasadnieniu wskazano, iż czynności związane ze sporządzeniem planu o których mowa w art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zostały wykonane bez uchybień. Wojewoda wskazał też, iż kopia rysunku planu, przedstawiona do publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego uniemożliwia jednoznaczne powiązanie przyjętych oznaczeń barwnych z
oznaczeniami określonymi w załączniku nr 1 do Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587). Nadto treść ustaleń planu miejscowego nie w pełni odzwierciedlona jest na rysunku planu. Powyższe uchybienia nie mogły jednak prowadzić - zdaniem Wojewody - do stwierdzenia nieważności uchwały.
Wojewoda podkreślił, że § 23 pkt 2 uchwały nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm), która nie zna pojęcia "modernizacja", a zawiera jedynie definicję "remontu". Przyjęcie przez Radę Miejską uchwały zawierającej terminologię nie stosowaną w podstawowym akcie prawnym regulującym zagadnienie procesu budowlanego jest w ocenie organu nadzoru istotnym naruszeniem prawa uniemożliwiającym prawidłową jej interpretację i zastosowanie.
W dniu 27 kwietnia 2006 r. Rada Miejska w Środzie Wielkopolskiej podjęła uchwałę w sprawie wniesienia skargi na powyższe rozstrzygnięcie.
Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego złożyła Gmina Środa Wielkopolska reprezentowana przez Burmistrza i wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego w całości. Wskazała, że pojęcie modernizacja zostało użyte w uchwale zgodnie z powszechnym rozumieniem, a zakwestionowany przepis należy rozumieć następująco "istniejąca zabudowa może zostać unowocześniona, trwale ulepszona, przez co zwiększy się jej wartość użytkowa". Skarżąca podkreśliła, że plan nie rozstrzyga, na czym konkretnie będzie polegała modernizacja i nakłada jedynie ograniczenia związane z jej realizacją. Do właściwego organu będzie należało stwierdzenie, czy zakres prac modernizacyjnych będzie wymagał uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżąca wskazała, że wyraz modernizacja występuje w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w przepisach wykonawczych do Prawa budowlanego. Skarżąca zarzuciła też organowi nadzoru naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a., bowiem nie powiadomił on gminy o zamiarze wszczęcia postępowania i tym samym uniemożliwił jej wzięcie czynnego udziału w sprawie.
W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że § 23 pkt 2 uchwały w sposób istotny naruszał obowiązujące prawo, albowiem użyte w nim pojęcie modernizacji istniejącej zabudowy mieszkaniowej nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Stosowana w uchwale terminologia winna być precyzyjna i pozostawać w zgodzie z innymi aktami prawnymi. Na taki świadomy i uzasadniony zamiar skarżącego wskazuje treść § 5 uchwały, który stanowi, iż użyte w planie określenia i nazewnictwo przyjęte zostało z wymienionych w nim aktów prawnych, w tym Prawa budowlanego. Wskazano, że Prawo budowlane nie określa, co należy rozumieć pod pojęciem "modernizacja" W ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym użyto słowa modernizacja w odniesieniu do systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, a nie - jak w § 23 uchwały - do istniejącej zabudowy mieszkaniowej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz.U.01.142.1591 ze zm., dalej: u.s.g.) uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne (art. 91 ust. 3 u.s.g.)
Powyższe uregulowanie jest konsekwencją zasady wyrażonej w art. 171 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 1997 r., Nr 78, poz. 48, sprost. Dz. U. z 2001 r., Nr 28, poz. 319), który stanowi, iż działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności.
Rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, stanowi odrębny rodzaj aktu administracyjnego i jest czynnością o charakterze władczym (por. Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 539).
Przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. Zgodnie bowiem z art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku
nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.
Zaznaczyć przy tym trzeba, iż orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały rady gminy przez wojewodę może być wydane tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 1990 r" SA/Gd 796/90, OSP 1991, nr 3, poz. 129).
Pogląd ten znajduje dodatkowe uzasadnienie w tym, iż Europejska Karta Samorządu Terytorialnego wymaga, aby nadzór nad komunalnymi korporacjami samorządowymi był wykonywany zgodnie z zasadą proporcjonalności, to jest w sposób gwarantujący zachowanie właściwej proporcji między stosowanymi środkami nadzoru a chronionymi przez ten nadzór wartościami. W związku z tym możliwości stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w sposób jednoznaczny i kategoryczny.
Sprzeczność uchwały organu gminy z przepisami prawa musi być oczywista i bezpośrednia; nie ma tej sprzeczności, jeżeli określone rozstrzygnięcie podjęte przez organ nie jest wyraźnie zakazane przez ustawodawcę i mieści się w granicach swobodnego uznania.
Naruszenie prawa oznacza naruszenie przepisów zawartych w aktach normatywnych powszechnie obowiązujących, przy czym organ nadzoru wydaje rozstrzygnięcie nadzorcze biorąc za podstawę przepisy prawa obowiązującego w dacie podjęcia uchwały
W niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody nie zostało oparte na należycie uzasadnionych przesłankach. Zaznaczyć należy, iż w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego ograniczono się do stwierdzenia, iż zapis § 23 pkt 2 uchwały stanowiący o dopuszczeniu modernizacji istniejącej zabudowy nie znajduje oparcia w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, która nie zna pojęcia "modernizacja", a zawiera jedynie definicję "remontu". Teza postawiona przez wojewodę, iż zawarcie w uchwale terminologii nie stosowanej w Prawie budowlanym jest istotnym naruszeniem prawa uniemożliwiającą prawidłową jej interpretację i zastosowanie, jest zbyt daleko idąca i jako taka - nieuzasadniona. Wojewoda stwierdzając naruszenie prawa, winien wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem, został naruszony. Ogólne powołanie się na przepisy ustawy Prawo budowlane nie może zostać uznane za wystarczające w tym zakresie. Stwierdzając nieważność Wojewoda Wielkopolski winien w sposób precyzyjny i jednoznaczny wykazać, że § 23 pkt 2 uchwały narusza konkretny przepis prawa w sposób istotny i przy poszerzonej argumentacji określić to naruszenie.
Rozstrzygnięcie nadzorcze - w zakresie dotyczącym § 23 pkt 2 uchwały nie zawierało właściwego uzasadnienia faktycznego i prawnego (przez co naruszono art. 91 ust. 3 u.s.g.) i wręcz raziło swoją lapidarnością. Dopiero w odpowiedzi na skargę organ nadzorczy wskazał przepisy prawa, które zostały -jego zdaniem - naruszone.
Już tylko z tego względu zaskarżone rozstrzygnięcie należało uchylić.
Wypada jednak zauważyć, iż prawdą jest, że w ustawie Prawo budowlane brak jest pojęcia "modernizacja".
Słowo to występowało w art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst pierwotny - Dz. U. z 1994 r., Nr 89, poz. 414), który stanowił, iż budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, przebudowa oraz modernizacja obiektu budowlanego. Następnie ustawa z dnia 22 sierpnia 1997 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych ustaw (Dz.U. z 1997 r., Nr 111, poz. 726) wprowadziła zmiany do prawa budowlanego, na skutek których wyraz modernizacja został usunięty z punktu 6 art. 3 ustawy i wprowadzony do art. 3 pkt 7, który stanowił, iż przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na montażu, modernizacji, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Wyłączenie pojęcia z kategorii "budowa" i przeniesienie do kategorii "remont" uzasadniano faktem, iż modernizacja polega na wykonaniu na już istniejącym obiekcie budowlanym robót polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego (por. Cieślik Z., LEX/el. 2003, Komentarz do art.3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).
Na skutek zmian wprowadzonych cytowaną ustawą wyraz ten pojawił się także w art. 34 ust. 3a Prawa budowlanego, który mówił o "projekcie budowlanym przebudowy, modernizacji lub montażu obiektu budowlanego" oraz w art. 39 ust. 1 (Odbudowa, przebudowa, rozbudowa, modernizacja, remont lub rozbiórka obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania zezwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków).
Następnie wyraz "modernizacja" został usunięty z art. 3 pkt 7 ustawą z dnia 24 lipca 1998 r. o zmianie niektórych ustaw określających kompetencje organów administracji publicznej - w związku z reformą ustrojową państwa (Dz. U. z 1998 r., Nr 106, poz. 668 ze zm.), nadal występował jednak w art. 34 i 39, aż do wejścia w życie ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej Dz.U. z 2000 r. Nr 12, poz. 136 ze zm.), która ostatecznie usunęła pojęcie z ustawy Prawo budowlane.
Jakkolwiek prawdą jest, iż pojęcie to, na gruncie Prawa budowlanego, budziło pewne wątpliwości i było w różny sposób rozumiane (czego wyrazem były powyższe zmiany), to podkreślić trzeba, iż § 23 ust. 2 uchwały Rady Miejskiej w Środzie Wielkopolskiej, takich wątpliwości terminologicznych nie wywołuje, bowiem słowo modernizacja występuje tu w nieco innym kontekście, niż na gruncie nieobowiązujących już przepisów Prawa budowlanego. Przypomnieć trzeba, iż w powołanym paragrafie stwierdzono, iż "dopuszcza się modernizację istniejącej zabudowy, przy czym przebudowa, nadbudowa oraz rozbudowa musi spełniać następujące warunki...". Wyraz ten należy rozumieć potocznie, to jest jako "unowocześnienie, uwspółcześnienie czegoś" {Słownik języka polskiego PWN © Wydawnictwo Naukowe PWN SA, 2004).
Pojęcie przebudowy zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego (obowiązującego w dniu podjęcia uchwały), zgodnie z którym przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego. Pojęcia "nadbudowa" i "rozbudowa" nie zostały natomiast zdefiniowane, występują jednak w art. 3 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z treść § 23 ust. 2 uchwały wyraźnie wynika, iż zarówno przebudowa, jak i nadbudowa i rozbudowa mieszczą się w pojęciu modernizacji, w związku z czym brak jest podstaw do uznania, iż w tym zakresie mogą powstać wątpliwości terminologiczne, jakie istniały na gruncie Prawa budowlanego. W niektórych przypadkach modernizacja będzie zatem kwalifikowana jako budowa w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, a w niektórych -jako roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 ustawy. W przypadku przebudowy, nadbudowy i rozbudowy konieczne będzie spełnienie szczegółowych warunków z § 23 uchwały.
Zaznaczyć przy tym trzeba, iż istnieje wiele słów istniejących w ustawie Prawo budowlane, które nie posiadają definicji legalnych (np. odbudowa, rozbudowa, nadbudowa, montaż, rozbiórka). Jednocześnie nie sposób uznać, by użycie w uchwale Rady Gminy słów z języka powszechnego, które nie znalazły się w ustawie Prawo budowlane (jak przyjął Wojewoda) automatycznie powodowało, by uchwała w zakresie, w jakim te słowa występują była nieważna (a taką właśnie tezę sformułował Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym). Fakt, iż w uchwale posłużono się zwrotem, który mógłby być zastąpiony pojęciem bardziej precyzyjnym nie stanowi istotnego naruszenia prawa.
Odnosząc się do zarzutu skarżącej, iż Wojewoda nie powiadomił Gminy o zamiarze wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, należało stwierdzić, iż zgodnie z art. 91 ust. 5 u.s.g. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego winny być stosowane przez Wojewodę odpowiednio. Skoro tak -zobowiązany on był do zapewnienia gminie udziału w postępowaniu (art. 10 k.p.a.). W doktrynie podkreśla się, że brak zawiadomienia o wszczęciu postępowania może zostać oceniony jako wadliwość postępowania skutkująca uchyleniem aktu nadzoru {Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym pod red. Pawła Chmielnickiego, Warszawa 2004, s. 549). Nie ulega kwestii, iż na skutek wspomnianej wadliwości doszło do naruszenia prawa, jednak, mając na uwadze specyfikę niniejszej sprawy (a w szczególności fakt, iż organ nadzoru nie przeprowadza postępowania dowodowego i ogranicza się do oceny zgodności uchwały Rady Gminy z przepisami prawa), należało uznać, iż nie została spełniona przesłanka z art. 145 § 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej p.p.s.a.) - naruszenie prawa w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy.
Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a p.p.s.a., Sąd orzekł, jak w części rozstrzygającej (punkt I wyroku).
O wstrzymaniu wykonania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego (punkt II wyroku) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a.
/-/ W.Batorowicz /-/ E.Brychcy /-/ B.Drzazga