II SA/Po 365/23

II SA/Po 365/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-21
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-06-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Jakub Zieliński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2023 r. sprawy ze sprzeciwu K. M. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 07 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. oddala wniosek o wymierzenie grzywny, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz K. M. kwotę 100,- (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej w skrócie: "Kolegium" lub "SKO"), decyzją z 7 marca 2023 r o nr [...] uchyliło w całości decyzje Burmistrza [...] z 2 listopada 2022 r. o nr [...] i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.
W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, iż wnioskiem z dnia 17 lipca 2021r. pełnomocnik K. M. wystąpił do Burmistrza [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie trzech budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz drogi wewnętrznej na części działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] w miejscowości G., gm. R.. Decyzją nr [...] z dnia 25 października 2021r. Burmistrz [...] odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy stwierdzając, że planowana na działce nr [...] w miejscowości G. inwestycja nie spełnia warunków dobrego sąsiedztwa w zakresie linii zabudowy. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 13 grudnia 2021r. [...] uchyliło decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania Burmistrzowi [...] stwierdzając, że w badanej sprawie nie ma podstaw do rozstrzygania kwestii podobieństwa w zakresie linii zabudowy, albowiem ta jest i będzie w przyszłości wyznaczona wobec drogi publicznej poprzez zabudowę na działkach bezpośrednio przylegających do tej drogi, a budynek na działce nr [...] objętej wnioskiem nie jest planowany w obszarze przylegającym do niej.
Dalej wskazano, iż kolejną decyzją z 20 kwietnia 2022 r. nr [...] Burmistrza [...] ponownie odmówił ustalenia żądanych warunków zabudowy stwierdzając brak podobieństwa planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w analizowanym obszarze w zakresie linii zabudowy. Po rozpoznaniu odwołania, SKO decyzją z 25 sierpnia 2022 r. nr [...] uchyliło ww. decyzję z 20 kwietnia 2022 r. wskazując na uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy i określając zalecenia.
Kolejną decyzją z 2 listopada 2022 r nr [...] Burmistrz [...] po raz trzeci wydał w sprawie decyzję odmowną powołując się na brak podobieństwa pomiędzy planowaną inwestycją, a zabudową istniejącą w analizowanym obszarze w zakresie: powierzchni zabudowy, szerokości elewacji frontowej oraz odległości od drogi publicznej.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze wyjaśniło, iż odwołanie od decyzji organu I instancji z 2 listopada 2022 r. wniosła K. M. zarzucając naruszenie:
- art. 61 ust.1 ustawy z 27 marca 2023 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( t.j. Dz.U. z 2022 poz. 503) poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wydania decyzji pozytywnej, mimo spełnienia wszystkich warunków w zakresie zachowania zasady dobrego sąsiedztwa,
- art. 6 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy poprzez ograniczenie prawa własności inwestora w zakresie swobody zagospodarowania własnej nieruchomości,
- art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), poprzez naruszenie zasady wyważenia interesu publicznego i słusznego interesu strony oraz poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej,
- art. 2, art. 7, art. 21 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności i uniemożliwienie wnioskodawcy budowy budynku mieszkalnego, mimo spełnienia warunków.
W dalszej kolejności SKO omówiło podstawę prawną wydania decyzji o warunkach zabudowy oraz wskazało na wynikające z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym warunki wydania takiej decyzji.
W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie organ I instancji prawidłowo ustalił obszar analizowany w celu ustalenia czy planowana zabudowa spełnia wymóg kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Zauważono też, iż decyzja Burmistrza [...] zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji, jak i część graficzną oraz tekstową wyników analizy funkcji i cech zabudowy działek. Ponadto uznano, iż analiza została sporządzona przez osobę uprawnioną.
Kolegium stwierdziło następnie, że działka oznaczona nr [...] w miejscowości G. ma dostęp do drogi publicznej powiatowej oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...]. Również warunek odpowiedniego uzbrojenia został spełniony, co wynika z opinii odpowiednich gestorów sieci. Ponadto SKO uznało, że spełniony został warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 4, albowiem teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W ocenie Kolegium nie ulega wątpliwości, że planowana zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna kontynuuje funkcję mieszkaniową jednorodzinną występującą na obszarze analizowanym na działkach nr [...], [...] i [...] i jest to niesporne.
SKO jako przedwczesne uznało stanowisko organu I instancji, iż planowana zabudowa nie kontynuuje takich parametrów jak: wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy, szerokość elewacji frontowej oraz odległość od drogi publicznej.
Odnosząc się do parametru wielkości powierzchni zabudowy Kolegium zauważyło, że z analizy urbanistycznej wynika, iż wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki wynosi w obszarze analizowanym średnio 6,7% (od 1,3% do 11,9%) powierzchni działki. Tym samym, biorąc pod uwagę, że działka będąca przedmiotem wniosku ma łączną powierzchnię 11.402 m2, to zważywszy na powierzchnię zabudowy planowanych trzech budynków ( wg wniosku od 80m2 do 180m2 x trzy tj. od 240m2 do 540m2), wskaźnik intensywności planowanej zabudowy wyniesie od 2,10% do 4,73%. Wskaźnik ten jest wprawdzie niższy od wskaźnika średniego, ale znacznie wyższy od najniższego wskaźnika w analizowanym terenie, przy czym zaznaczono, iż nie ma znaczenia, czy intensywność zabudowy analizowanej dotyczy zabudowy zagrodowej, czy mieszkaniowej. Zdaniem Kolegium nie można oczekiwać od inwestora, aby ten budował budynek mieszkalny wyłącznie o powierzchni, która powodowałaby wskaźnik intensywności zabudowy jego działki równy wskaźnikowi średniemu w badanym obszarze. Z tych też względów w ocenie Kolegium w niniejszej sprawie organ oceniając możliwość ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy nie powinien ograniczać się wyłącznie do średniej wartości na obszarze analizowanym, czy też minimalnego procentowego wskaźnika planowanej zabudowy. Nadto, w sytuacji, gdy nie są spełnione warunki wynikające z § 5 ust. 1 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, obowiązkiem organu orzekającego jest rozważenie, czy nie ma możliwości ustalenia parametru powierzchni zabudowy na podstawie § 5 ust. 2 tego rozporządzenia. Lakoniczne stwierdzenie urbanisty, że "ustalenie powierzchni zabudowy zgodnie z wnioskiem Inwestora nie znajduje wystarczającego uzasadnienia, ponieważ spowodowałoby to znaczne zaniżenie intensywności wykorzystania terenu (...) i wpłynie negatywnie na ład przestrzenny" jest, w ocenie Kolegium, zbyt ogólnikowe, a zatem niewystarczające.
Odnośnie parametru szerokości elewacji frontowej Kolegium wskazało, że zgodnie z treścią § 6 ww. rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%, jednocześnie dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 powoływanego rozporządzenia. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że zaproponowana przez inwestora szerokość elewacji frontowej planowanych budynków ma wynosić od 10 m do 18 m, a na obszarze analizowanym istnieją budynki o średniej szerokości 9,9 m (+20%, tj. 11,88 m), przy czym ich szerokość jest zróżnicowana i waha się od 4 m do aż 23 m, przy czym najszersze są budynki gospodarcze, aczkolwiek organ orzekający przyznaje, że na jednej z działek w obszarze analizowanym znajduje się budynek mieszkalny o szerokości 20 m. Zdaniem Kolegium nie można tego ignorować, a błędna jest ocena urbanisty, iż brak jest podstaw do ustalania parametru szerokości budynku wyłącznie na podstawie jednego budynku mieszkalnego posadowionego w obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium ocena organu I instancji w kwestii braku podobieństwa planowanych budynków z budynkami istniejącymi w zakresie szerokości elewacji nie jest uzasadniona.
SKO zauważyło dalej, iż ustawodawca przewiduje zawsze tylko jedną linię zabudowy ustalaną od strony drogi publicznej, w ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej. W badanej sprawie jedynie dla budynków przylegających bezpośrednio do drogi powiatowej oznaczonej geodezyjnie nr [...] wyznacza się linię zabudowy, czyli dla budynków na działkach oznaczonych geodezyjnie nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], i [...], które znajdują się w obszarze analizowanym i frontem przylegają bezpośrednio do drogi powiatowej oznaczonej geodezyjnie nr [...]. Posadowienie planowanych budynków na działce nr [...] odbywać się będzie "na tyłach" działek bezpośrednio kształtujących pierwszą i jedyną linię zabudowy ustalaną od strony drogi, a więc nie ustala się dla tej działki linii zabudowy. Natomiast przyjęta przez organ orzekający kategoria "zbyt dużej odległości od drogi publicznej" nie występuje w przepisach kształtujących zasadę dobrego sąsiedztwa, a zawartych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Ponadto argumentując swe stanowisko w kwestii zbyt dużej odległości planowanych budynków od drogi publicznej ( 62m) w porównaniu z budynkami istniejącymi w obszarze analizowanym organ I instancji stwierdził, że spowoduje to naruszenie ładu przestrzennego i nie będzie w harmonii z zabudową istniejącą. W ocenie SKO nie wziął jednak przy tym pod uwagę, że w tymże obszarze budynki są posadowione w odległości do 59 m od drogi nr [...], czyli w odległości bardzo zbliżonej do planowanej inwestycji.
W dalszej części uzasadnienia swojej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, iż postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowi postępowanie wnioskowe. Wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy wiąże organy orzekające w sprawie. Jednakże nie można uznać, że w zakresie parametrów inwestycji jest to związanie bezwzględne. Jak wskazuje się w orzecznictwie, w toku postępowania wniosek ten może zostać przez inwestora modyfikowany, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. Jeżeli zatem w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej organ dojdzie do przekonania, że planowana inwestycja może być zrealizowana, ale w zmodyfikowanej w pewnym zakresie postaci (np. ze zmienionymi częściowo parametrami), wówczas przed wydaniem decyzji winien poinformować na podstawie art. 79a § 1 k.p.a. o tym inwestora, umożliwiając mu wprowadzenie stosownych modyfikacji do wnioskowanych ustaleń.
Wobec powyższego Kolegium uznało, iż stanowisko organu I instancji co do braku spełnienia warunku kontynuacji parametrów takich jak: wskaźnik powierzchni zabudowy, czy też szerokość elewacji frontowej jest co najmniej przedwczesne.
Odpowiadając na żądanie odwołania w zakresie orzeczenia co do istoty sprawy Kolegium wskazało, że stosownie do zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) stronie przysługuje prawo, by w jej sprawie orzekały dwa odrębne organy. Z tych względów Kolegium wyraziło pogląd, że wskazanych wyżej uchybień nie można sanować w trybie uzupełnienia materiału dowodowego przewidzianego w art. 136 § 1 k.p.a. i wydania przez Kolegium decyzji ustalającej żądane warunki zabudowy.
Ze względu na wskazane wyżej uchybienia mogące mieć wpływ na wynik sprawy Kolegium stwierdziło, że rozstrzygniecie organu I instancji jest przedwczesne i oparte zostało na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Zaniechanie przez organ wyjaśnienia wszystkich wskazanych wyżej okoliczności dotyczących planowanej inwestycji stanowi naruszenie wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego, jak również przepisów procedury administracyjnej, w tym art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a, a to w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.
K. M. wniosła sprzeciw od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławcze z 7 marca 2023 r. nr [...].
Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo tego, że brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu ustawy, gdyż organ odwoławczy władny był rozpatrzyć merytorycznie sprawę. Wniosła o uchylenie decyzji objętej sprzeciwem, a ponadto o wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 259) – dalej "P.p.s.a".
W uzasadnieniu sprzeciwu podniesiono, iż odmowa wydania warunków zabudowy przez organ pierwszej instancji nie oznacza automatycznie, że nie może tego zrobić organ odwoławczy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. pozwala wydać organowi odwoławczemu decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że zachodzi potrzeba uzupełnienia go w znacznej części. Jeżeli zaś organ drugiej instancji może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 k.p.a., w celu załatwienia sprawy, to podjęcie w takim przypadku przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej, stanowi naruszenie prawa. Tak też jest w niniejszej sprawie. Zbędne przedłużanie postępowania administracyjnego, na skutek wydawania w toku postępowania kolejnych decyzji kasacyjnych, narusza prawo do zabudowy, które jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości.
Zarzucono, iż SKO nie wyjaśniło dlaczego nie jest władne ocenić możliwości ustalenia wskaźników zabudowy tj. wielkości powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej, mając wszystkie niezbędne dane. Odnośnie oddalenia planowych budynków od drogi publicznej Kolegium po raz kolejny wskazało, że przyjęta przez Burmistrza [...] kategoria "zbyt dużej odległości od drogi publicznej" nie występuje w przepisach ustawowych. SKO nie wyjaśniło konieczności uzupełniania materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie i na czym to uzupełnienie miałoby w gruncie rzeczy polegać. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji można wnioskować, że wskazane we wniosku parametry inwestycji nie naruszają ładu przestrzennego. Kolegium dysponuje wszelkimi niezbędnymi danymi potrzebnymi do merytorycznego rozpoznania sprawy. Podobnie jak organ pierwszej instancji, Kolegium ma możliwość zwrócenia się do inwestora o uzupełnienie wniosku bądź autora analizy urbanistycznej o wyjaśnienie istniejących wątpliwości, ewentualnie o uzupełnienie analizy urbanistycznej. Nie wyjaśniono też dlaczego SKO nie skorzystało z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a. Zauważono, iż postępowanie trwa już prawie dwa lata i wobec uporczywego uchylania się przez organ pierwszej instancji od zastosowania wytycznych organu odwoławczego, odstąpienie od merytorycznego załatwienia sprawy przez Kolegium należy uznać za naruszenie przepisów postępowania. Rozstrzygnięcie kasacyjne przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego i może zostać wydane jedynie w sytuacji, gdy zachodzi dalsza konieczność wyjaśnienia pewnego zakresu sprawy, istotnego dla jej rozstrzygnięcia.
Motywując wniosek o wymierzenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu grzywny wskazano, iż wydając decyzję kasacyjną, organ ten spowodował znaczące opóźnienie realizacji inwestycji. Kolegium uchyliło się od obowiązku rozpoznania sprawy w całokształcie, co jest praktyką naganną.
Odpowiadając na sprzeciw Samorządowe Kolegium [...] wniosło o jego oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W myśl art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.), skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Kontrola sądowoadministracyjna w sprawie ze sprzeciwu na decyzję kasacyjną zasadniczo ograniczona jest do badania kwestii proceduralnych związanych z istnieniem bądź nieistnieniem w badanej sprawie przesłanek do zastosowania przez organ odwoławczy podstaw do uchylenia decyzji wydanej w pierwszej instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia (art. 64e p.p.s.a.).
Sprzeciw został rozpoznany na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z regułą wskazaną w art. 64d § 1 p.p.s.a.
Z powołanych wyżej przepisów wynika, iż w przypadku wniesienia sprzeciwu przedmiotem kontroli sądowoadminsitracyjnej jest jedynie wystąpienie przesłanki, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Przy rozumowaniu a contrario, wyłączono tym samym na danym etapie możliwość oceny przez sąd problematyki prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, co zostało uregulowane w wyodrębnionym obecnie § 2a art. 138 k.p.a. Z przyjętym rozwiązaniem koresponduje zasada, że - w przypadku uwzględnienia skargi przez sąd - jego wyrok nie jest zaskarżalny (art. 151a § 3 P.p.s.a.). Zatem przedmiotem kontroli, w razie wniesienia sprzeciwu, jest wyłącznie zasadność wydania konkretnego rozstrzygnięcia procesowego (decyzji kasatoryjnej), na gruncie uwarunkowań prawnych, zakreślonych przez organ administracji. Przedmiotem kontroli nie może być natomiast w danym postępowaniu, któremu z woli prawodawcy nadano wyłącznie charakter wpadkowy, kwestia właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego, w ramach których organ uznał, że sprawa wymaga przykazania do ponownego rozpoznania, w ramach kryteriów, zakreślonych w art. 138 § 2 K.p.a (por. wyrok NSA z 24 marca 2021 r. o sygn. akt II OSK 471/21 – dostępny na: orzeczenia.nsa.gov.pl). Orzeczenie w przedmiocie sprzeciwu ma wobec tego wyłącznie charakter niejako procesowy i nie kreuje żadnych skutków, gdy chodzi o zakres praw i obowiązków stron postępowania, zainteresowanych konkretnym rozstrzygnięciem. Trzeba przy tym zaznaczyć, iż stronami w tym postępowaniu jest jedynie wnoszący sprzeciw i organ (art. 64b § 3 p.p.s.a.), zatem dokonanie kontroli decyzji organu odwoławczego w zakresie stosowania prawa materialnego bez udziału innych niż autor sprzeciwu stron postępowania oraz przy wyłączeniu instancyjnej kontroli sądowej w przypadku uwzględnienia sprzeciwu, naruszyłby konstytucyjnie chronione uprawnienia innych niż wnoszący sprzeciw obywateli.
Zgodnie z brzmieniem art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Ponadto, stosując przepis art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy powinien również uwzględnić art. 136 § 1 k.p.a. dotyczący uzupełniającego postępowania dowodowego. W przypadku zaistnienia przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, tj. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania, o ile nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 138 § 2b k.p.a.
Z art. 138 § 2 k.p.a. wynika zatem , iż dopuszczalność uchylenia przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji organu I instancji w całości i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia warunkowane jest ustaleniem, że doszło do łącznego ziszczenia się dwóch przesłanek, a mianowicie, że decyzja zaskarżona odwołaniem została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.
Zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" jest zwrotem ocennym, jednak trzeba przyjąć, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Albowiem w takim przypadku, by naprawić błąd organu pierwszej instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, do czego, co do zasady, nie jest uprawniony z uwagi na treść art. 136 § 1 k.p.a, w który mowa w o możliwości przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. Jak słuszne zauważyła strona skarżąca ten rodzaj decyzji organu odwoławczego – decyzja kasacyjna – jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. m.in. wyroki NSA: z dnia 13 kwietnia 2021 r. o sygn. II OSK 584/21, z dnia 29 kwietnia 2021 r. o sygn. I OSK 590/21, z 26 maja 2023 r. o sygn. akt III OSK 2319/21, – wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl ).
Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 grudnia 2017 r. o sygn. akt II OSK 3011/17 i II OSK 3012/17 (CBOSA) wyjaśnił, że celem ustanowienia instytucji sprzeciwu od decyzji, uregulowanej w przepisach rozdziału 3a działu III p.p.s.a., jest zmniejszenie liczby pochopnie wydawanych przez organy odwoławcze decyzji kasacyjnych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., pomimo istniejącej obiektywnie możliwości załatwienia sprawy merytorycznie i wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 1 lub 2 k.p.a. Sprzeciw od decyzji kasacyjnej powinien mobilizować organ odwoławczy do wykonania jego ustawowej funkcji wynikającej z obowiązku dwukrotnego merytorycznego, a nie wyłącznie kontrolnego, rozpatrzenia sprawy.
Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż organ odwoławczy nie zakwestionował prawidłowości sporządzonej w niniejszej sprawie analizy urbanistycznej, która niewątpliwie stanowi główny dowód w sprawie wydania decyzji określającej warunki zabudowy. Kolegium potwierdziło też spełnienie przez planowaną inwestycję przesłanek określonych w art. 61 ust.1 pkt 2-4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Analiza uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego prowadzi do wniosku, iż jedyną podstawą uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, była wyłącznie odmienna wykładnia przepisów prawa i ocena zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego ( analizy urbanistycznej), co do możliwości wyznaczenia takich parametrów jak wielkości powierzchni nowej zabudowy oraz szerokość, elewacji frontowej - § 5 i 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym zakresie Kolegium uznało, iż ze sporządzonej analizy urbanistycznej nie wynika, aby parametry te nie mogły być ustalone zgodnie z wnioskiem. Argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji SKO wskazuje, iż organ ten dokonał odmiennej wykładni przepisów ww. rozporządzenia, a rozstrzygniecie tej kwestii ma czysto merytoryczny charakter i nie wymaga podejmowania żadnych czynności wyjaśniających, a ponad wszelką wątpliwość rozstrzygnięcie tej kwestii nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego w istotnym dla sprawy zakresie tj. ponownego wykonania analizy urbanistyczno-architektonicznej.
Jak słusznie zauważyła strona skarżąca, organ odwoławczy nie wskazał jednoznacznie jaki zakres sprawy wymaga ponownego wyjaśnienia i dlaczego kwestia ta nie mogła być uzupełniona przez SKO w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Ocena analizy urbanistycznej lub jej ewentualne uzupełnienie, nie stanowi przełamania zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż zasada powyższa nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu pierwszoinstancyjnym, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia objętego odwołaniem.
Lakoniczne stwierdzenie, iż nie zostały w sprawie wyjaśnione wszystkie jej okoliczności, co narusza zasady procedury administracyjnej, w szczególności art. 7 K.p.a.a także art. 77 §1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a to w rezultacie doprowadziło do wydania wadliwej decyzji, nie jest wystarczające dla uznania, iż spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej.
Powyższe jest o tyle istotne, iż wniosek o ustalenie warunków zabudowy zostało złożone przez inwestora 2021 r., a do dziś sprawa była przedmiotem wielokrotnych rozstrzygnięć Burmistrza i Kolegium. W efekcie końcowym, po upływie blisko dwóch latach inwestor nadal nie otrzymał ostatecznej odpowiedzi odnośnie prawnej możliwości realizacji własnego zamierzenia.
Równocześnie Sąd zauważa, że merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy przez Kolegium nie wpłynie ujemnie na ochronę prawną stron postępowania, gdyż ta może być realizowana w drodze skargi do sądu administracyjnego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego.
Reasumując stwierdzić trzeba, że wydając zaskarżoną decyzję Kolegium dokonało błędnej oceny możliwości zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 151a § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (pkt I sentencji wyroku).
Rozpoznając niniejszą sprawę powtórnie Kolegium powinno dokonać merytorycznej oceny wniosku o ustalenie warunków zabudowy, a w przypadku uznania, że zebrany w aktach administracyjnych materiał dowodowy jest niewystarczający, Kolegium jest zobowiązane do jego uzupełnienia na podstawie art. 136 § 1 K.p.a.
Sąd oddalił natomiast wniosek o wymierzenie grzywny Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu (pkt II sentencji wyroku). Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a zdanie drugie Sąd uwzględniając sprzeciw może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Powyższy środek ma charakter dyscyplinująco-represyjny i winien znajdować zastosowanie w szczególnych sytuacjach gdy postawa organu odwoławczego ma charakter rażący, niedopuszczalny w demokratycznym państwie prawa, odznaczający się lekceważącym stosunkiem do przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie takie okoliczności nie zaistniały, a sama wadliwość wydanej decyzji nie może przemawiać za uwzględnieniem wniosku o wymierzenie grzywny, skoro działanie organu związane z zastosowaniem art. 138 § 2 k.p.a. związane były z błędem w procesie stosowania prawa.
Na zasądzone na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.s.a. koszty przysługujące skarżącej (pkt III sentencji wyroku) składa się uiszczony wpis od sprzeciwu w kwocie 100,- złotych.