II SA/Po 358/20

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w dniu 22 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi firma A sp. j. z siedzibą w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania wykonania decyzji postanawia: odrzucić skargę


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] stycznia 2020 r. działająca przez pełnomocnika - Spółka A. . (zwana dalej: spółka; skarżąca) złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Gminy [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] o warunkach zabudowy ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie magazynu automatycznego wysokiego składowania z częścią kompletacji i przygotowania wysyłek, administracyjno-biurową i socjalną oraz z parkingiem i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie położonym w O., ul. [...], [...], obręb nr [...] O., działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], wnosząc jednocześnie o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, tj. z naruszeniem art. 53 ust. 3 i art. 61 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na tym, że decyzja została wydana pomimo niespełnienia łącznie wszystkich warunków wskazanych w wymienionych przepisach, w szczególności warunku istnienia co najmniej jednej działki sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowanej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy

oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem została wydana w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzoną analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy.

Rozwijając powyższe zarzuty pełnomocnik wywodził, że "wnioskodawca" został uznany przez Burmistrza za stronę postępowania w sprawie warunków zabudowy prowadzonego z wniosku Spółki B.., stąd uprawniony jest do złożenia wniosku o stwierdzeni nieważności (art. 157 § 2 Kpa).

Skarżąca szczegółowo uzasadniała następnie podniesione zarzuty, reasumując, że decyzja o warunkach zabudowy jest zaś decyzją związaną, a nie uznaniową, a zatem w sytuacji niespełnienia choćby jednej z przesłanek wskazanych w art. 61 ust. 1 ustawy, organ ma obowiązek odmówić wydania ww. decyzji o warunkach zabudowy. Wskazane we wniosku naruszenia przepisów prawa, których dopuścił się Burmistrz były, w ocenie spółki, oczywiste, wyraźne i bezsporne.

Kolejno, w kontekście art. 156 § 2 Kpa, pełnomocnik wywodził, że w sprawie nie zaistniały negatywne przesłanki stwierdzania nieważności, w szczególności nie wywołała ona nieodwracalnych skutków prawnych (w szczególności nie wydano jeszcze decyzji o pozwoleniu na budowę), a żądanie oparte jest na art. 156 § 1 pkt 2 Kpa.

Następnie pełnomocnik przeszedł do kwestii kluczowej z punktu widzenia kontrolowanego postępowania, tj. wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, powołując się na art. 159 § 1 Kpa i wskazując, że ze względu na naruszenia prawa wskazane wcześniej, istnieje duże prawdopodobieństwo, że zaskarżana decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto, z informacji uzyskanych przez wnioskodawcę wynika, iż inwestor podjął kroki w celu uzyskania pozwolenia na budowę inwestycji o parametrach określonych w zaskarżonej decyzji i zamierza zrealizować opisaną w niej inwestycję. W związku z tym, żądanie wstrzymania wykonania tej decyzji jest uzasadnione.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...], na podstawie art. 17 pkt. 1, 152 § 1 i 2 Kpa, Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wstrzymania wykonania decyzji WZ.

Uzasadniając rozstrzygnięcie SKO wskazało, że podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 159 § 1 Kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kpa.

W ocenie Kolegium wstrzymanie wykonania dotyczy sytuacji, gdy zaskarżony akt wywołuje skutki materialnoprawne. Skutków takich nie wywołuje decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, gdyż nie podlega wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. Decyzja ustalająca warunki zabudowy, z uwagi na specyfikę regulowanego nią przedmiotu, nie ma cechy wykonalności w rozumieniu art. 61 Ppsa, ani w rozumieniu art. 159 § 1 tej ustawy. Celem decyzji o ustalenie warunków zabudowy jest ochrona ładu przestrzennego w związku z zamiarem realizacji określonej inwestycji. Bez znaczenia pozostaje, według Kolegium, że jest ona elementem procesu inwestycyjno - budowlanego, bowiem samodzielnie nie uprawnia do podjęcia żadnych robót budowlanych, stanowiąc jedynie niezbędny element innych postępowali, a przede wszystkim postępowania o pozwoleniu na budowę.

Kolegium pouczyło skarżącą, że przysługuje stronie prawo złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem SKO, w terminie 30 dni od daty otrzymania postanowienia.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na powyższe rozstrzygnięcie wniosła spółka, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika zarzucając mu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego tj. naruszenie art. 59 ust. 1, art. 63 ust. 2 i art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 159 § 1 Kpa poprzez błędną wykładnię w konsekwencji niesłuszne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma cechy wykonalności, co skutkowało odmową wstrzymania wykonalności zaskarżonej decyzji, podczas gdy decyzja o warunkach zabudowy jest decyzją wywołującą skutki materialnoprawne i może zostać użyta przez inwestora w innych postępowaniach, a zatem jest wykonalna i możliwe jest wstrzymanie jej wykonalności na podstawie art. 159 Kpa, co winno prowadzić do uwzględnienia wniosku skarżącej i wstrzymania wykonalności przedmiotowej decyzji; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 124 § 2 Kpa polegające na niezbadaniu, czy zachodzi przesłanka z art. 159 § 1 Kpa do wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy, tj. czy zachodzi prawdopodobieństwo, że zaskarżona decyzja o warunkach zabudowy jest dotknięta jedną z wad wskazanych w art. 156 § 1 Kpa oraz niewystarczające uzasadnienie faktyczne postanowienia, pomijające wskazywane przez skarżącą argumenty świadczące o prawdopodobieństwie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy z uwagi na rażące naruszenie prawa.

W związku z tak postawionymi zarzutami pełnomocnik domagał się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenia od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga podlega odrzuceniu, a to ze względów wskazanych poniżej.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwanej dalej – Ppsa), sąd orzeka w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Jak wynika z przedstawionych poniżej rozważań, zaskarżone postanowienie w przedmiocie odmowy wstrzymania decyzji w trybie art. 159 § 1 Kpa nie należy do żadnej z kategorii postanowień wymienionych w art. 3 § 2 pkt 2 Ppsa, a zatem rozpoznanie przez sąd administracyjny skargi na to postanowienie jest niedopuszczalne.

Zgodnie z art. 159 § 1 Kpa organ administracji publicznej, właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, wstrzyma z urzędu lub na żądanie strony wykonanie decyzji, jeżeli zachodzi prawdopodobieństwo, że jest ona dotknięta jedną z wad, skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji. Kluczowe znaczenie dla oceny zaskarżonego postanowienia ma przepis § 2 art. 159 Kpa, zgodnie z którym na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji służy stronie zażalenie.

W pierwszej kolejności należy wskazać, iż postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności nie kończy postępowania ani nie załatwia sprawy co do istoty. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II SA/Po 23/11 (dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl), że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie, co wynika z art. 159 § 2 Kpa. Przepis ten stanowi bowiem, że stronie służy zażalenie na postanowienie o wstrzymaniu wykonania decyzji. To oznacza, że postanowienie odmawiające wstrzymania wykonania decyzji nie jest osobno zaskarżalne w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

WSA w Poznaniu, w przywołanym wyroku podzielił pogląd prezentowany zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, iż ze względu na wyraźne brzmienie art. 159 § 2 Kpa postanowienie w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji jest zaskarżalne tylko wówczas, gdy przewiduje wstrzymanie wykonania decyzji (a zatem w razie złożenia wniosku przez stronę w tym przedmiocie chodzi o rozstrzygnięcie pozytywne co do wniosku o wstrzymanie). Użyty w art. 159 § 2 Kpa termin wskazuje, iż zażalenie służy tylko na postanowienie "o wstrzymaniu wykonania" i jest zdecydowanie węższe np. od regulacji zawartej w art. 152 § 2 Kpa, gdzie mówi się o przysługiwaniu zażalenia "w sprawie wstrzymania", a zatem we wszystkiego rodzaju rozstrzygnięciach, gdy tylko dotyczą one wstrzymania wykonania decyzji (tak: NSA w postanowieniu z dnia 9 stycznia 2001 r. sygn. akt IV SA 2254/98 Lex 54729; także NSA w postanowieniu z dnia 17 maja 2002 r. sygn. akt IV SA 2210/00; dostępne na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, stwierdzić należy, że postanowienie o odmowie wstrzymania decyzji, wydane na podstawie art. 159 § 2 Kpa jest niezaskarżalne. Postanowienie o odmowie wstrzymania wykonania decyzji podlegać będzie kontroli instancyjnej - w razie wniesienia środka odwoławczego od decyzji rozstrzygającej wniosek w sprawie nieważności decyzji organu I instancji.

Sąd zaznacza jednocześnie, że opatrzenie postanowień wadliwymi pouczeniami, w tym o prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, nie może mieć wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 Ppsa skarga podlega odrzuceniu, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na względzie Sąd orzekł jak w postanowieniu.