II SA/PO 294/24

II SA/Po 294/24 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2024-10-30
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-04-29
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Edyta Podrazik /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Sygn. powiązane
II OSK 104/25 - Wyrok NSA z 2025-08-05
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 10 ust. 1 pkt 3, art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Krzysztof Dzierzgowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2024 r. sprawy ze skargi T. B. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r., nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 20 marca 2024 r. T. B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Rada Miasta nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 z dnia 11 lipca 2023 roku w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. (dalej w skrócie jako Studium lub Uchwała), domagając się stwierdzenia nieważności uchwały wraz z jej załącznikami w zakresie, w jakim dotyczy działki geodezyjnej nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] [...], M. P., co najmniej w zakresie w jakim ustanawia zakaz zabudowy tej nieruchomości.
Skarżący zarzucił, że skarżona uchwała narusza:
1. art. 10 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r., poz. 977 dalej jako u.p.z.p.) w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 64 ust. 3 oraz art. 21 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wyłączenie całej nieruchomości o nr [...] z możliwości jej zabudowy, podczas gdy na umożliwienie zagospodarowania nieruchomości w formie ekstensywnej zabudowy mieszkalnej na części działki z poszanowaniem prawa własności nieruchomości wskazują uwarunkowania środowiskowe co najmniej części działki i brak negatywnego oddziaływania na środowisko takiego sposobu zagospodarowania nieruchomości;
2. art. 10 ust. 1 pkt 3 oraz pkt 7 lit. a) u.p.z.p. poprzez oparcie uwarunkowań dla działki nr [...] na podstawie nieaktualnych analiz środowiskowych podczas gdy w toku procedury uchwalenia Studium organ dysponował przedłożoną przez skarżącego wraz z uwagami do projektu studium aktualną analizą środowiskową dla południowej części działki nr [...], ob. [...], zgodnie z którą wprowadzenie możliwości ekstensywnej zabudowy na południowej części działki nie wpłynie negatywnie na środowisko przyrodnicze terenu działki i jej okolic;
3. art. 1 ust. 2 pkt 7 i ust. 3 oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 140 Kodeksu cywilnego w zw. z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nadużycie władztwa planistycznego gminy i dowolne, nieumotywowane naruszenie istoty prawa własności działki nr [...], ob. [...] ze względu na wyłączenie z zabudowy całej jej powierzchni, bez zachowania zasady proporcjonalności i równości wobec prawa, podczas gdy sąsiadujące bezpośrednio od wschodu niezabudowane do tej pory nieruchomości o tożsamej charakterystyce środowiskowej i uwarunkowaniach urbanistycznych zostały w ramach studium terenami zarezerwowanymi pod zabudowę mieszkaniową;
4. art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez brak uwzględnienia istniejącego uzbrojenia terenu na działce nr [...], ob. [...] umożliwiającego zapewnienie dostępu do mediów postulowanej przez właściciela nieruchomości w toku uwag składanych do projektu studium ekstensywnej zabudowie.
Motywując skargę wskazano, że skarżący od 2022 roku jest właścicielem nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę geodezyjną nr [...], arkusz [...], obręb [...] ([...]), M. P.. Teren nieruchomości objęty jest zaskarżoną Uchwałą. Nieruchomość w ramach kierunków zagospodarowania wyznaczonych w Studium została wyłączona z zabudowy, jako tereny oznaczone symbolem [...] (tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne (grunty rolne, sady, łąki, pastwiska, nieużytki, tereny odłogowane) tereny zadrzewione oraz wody powierzchniowe) oraz symbolem [...] (tereny użytków ekologicznych, obszaru chronionego krajobrazu i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni).
Zaskarżona Uchwała narusza interes prawny skarżącego poprzez ingerencję w istotę prawa własności, tj. uniemożliwienie korzystania z nieruchomości i całkowite wyłączenie jej z zabudowy, pomimo warunków sprzyjających określeniu kierunku mieszkaniowego, chociażby co do południowej części dużej działki geodezyjnej. Jednocześnie naruszenie interesu prawnego skarżącego objawia się w naruszeniu zasady proporcjonalności, albowiem w najbliższej okolicy, charakteryzującej się tożsamymi uwarunkowaniami, występuje liczna i dopuszczona zaskarżoną Uchwałą zabudowa.
Skarżący podał, że w toku projektowania ustaleń Studium zakwestionował tak daleko idące ograniczenia, aktywnie uczestniczył w procedurze planistycznej, złożył uwagi do projektu i opracowanie "Ocena walorów przyrodniczych południowej części działki nr [...] obręb [...], gmina P. - gm. Miejska oraz prognoza wpływu ich potencjalnego zagospodarowania na przyrodę obszarów przyległych." autorstwa dr S. J.. Przeprowadzona analiza wykazała, że założenia przyrodnicze na jakich oparto zarówno ustalenia wcześniejszego planu miejscowego, jak i uchwalonego Studium, są nieaktualne. Zgodnie z obecnym stanem środowiska przyrodniczego nie ma przeszkód by nieruchomość ta została w części przeznaczona pod ekstensywną zabudowę jednorodzinną lub zagrodową. Jako załącznik do uwag przedłożono również koncepcję zagospodarowania południowo- wschodniej części dziatki przy umożliwieniu zabudowy ekstensywnej w tej części nieruchomości, która bezpośrednio graniczy z terenami przeznaczonymi pod zabudowę mieszkaniową.
Skarżący wskazał, że wniesione przez niego uwagi nie zostały uwzględnione nawet w części. W motywach rozstrzygnięcia o nieuwzględnieniu uwag zawarto ogólne stwierdzenie, że położone są w północnym klinie zieleni. Zdaniem skarżącego uwarunkowania środowiskowe jakie organ stanowiący powiązał z koniecznością utrzymania zakazu zabudowy całej działki nr [...] w negatywnym rozstrzygnięciu uwag do projektu studium złożonych przez skarżącego, wcale nie są zatem uwarunkowaniami jakie koniecznie determinują wyłączenie nieruchomości w całości z zabudowy. W samej "Prognozie oddziaływania na środowisko" podkreślono, że w części tereny [...] lub [...] z poprzedniego studium z 2014 roku zostały tym razem zarezerwowane pod kierunek mieszkaniowy. Z dokumentacji środowiskowej gminy wcale nie wynika absolutny obowiązek wyłączenia całości działki nr [...] z możliwości jej zabudowy jakimkolwiek budynkiem. W odniesieniu do innych nieruchomości o tożsamej charakterystyce środowiskowej organ zdecydował się umożliwić ich zabudowę przypisując kierunek mieszkaniowy.
Skarżący podkreślił, że względy przyrodnicze, które zadecydowały wiele lat temu o wyłączeniu działki nr [...] z zabudowy nie są już aktualne ze względu na postępującą urbanizację i nieodwracalne zmiany w ekosystemie znajdującym się na terenie tej działki, jak i w okolicy. Biorąc pod uwagę, że w bezpośrednim sąsiedztwie (na wschód) przewidziano zarówno w zaskarżonym Studium, jak i w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego tereny pod zabudowę mieszkaniową potwierdza to brak podstaw do kategorycznego wyłączenia w całości działki nr [...] z możliwości zabudowy.
Skarżący przedstawił wraz z uwagami do projektu studium "Ocenę walorów przyrodniczych południowej części działki nr [...]" autorstwa dr S. J.. W opracowaniu wskazano, że klasyfikacji działki nr [...] na tereny [...] i [...] dokonano w oparciu o niepublikowane opracowania planistyczne: (1) Borysiak J., Stachnowicz W., Czępiński K., Poznań, Obszar M.-R.-U., Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego etap 1, część I, obszary środowiskotwórcze i przyrodniczo cenne wymagające szczególnej ochrony, P. 2002 r. oraz (2) Czaban A., Mielcarek M., Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M.-R.-U. Cz. I Delimitacja obszarów o wiodącej funkcji ekologicznej, P. 2003 r.
Ze względu na upływ 20 lat od chwili wykonania ww. opracowań nie można ich uznać za aktualne. W przedłożonym przez skarżącego opracowaniu ekspert wskazał, że obecnie doszło do zabudowania lub zajęcia przez obszary ogrodzonych rezydencji wschodniej części tego kompleksu, co spowodowało praktycznie przerwanie wyznaczonego korytarza ekologicznego przez zwarte osiedla w rejonie [...] i odcięcie połączenia z korytarzem doliny [...] (s. [...]). Brak jest więc podstaw do przypisywania temu terenowi tak znacznej potrzeby ochrony. Ewentualne straty walorów przyrodniczych terenu, które zaszłyby na skutek takiego zagospodarowania będą miały bardzo niewielki wymiar i nie powinny stanowić istotnego zagrożenia dla żadnego z walorów przyrodniczych obszarów przyległych do omawianej działki bądź połączonych wspomnianym korytarzem ekologicznym (str. [...]). Tym samym z aktualnej oceny stanu środowiskowego wynika, że część działki nr [...] może być obecnie zabudowana i nie sprzeciwiają się temu rzekome uwarunkowania środowiskowe, na podstawie których negatywnie rozstrzygnięto uwagi do projektu studium złożone przez skarżącego.
Sama już nieaktualność ekofizjografii, która stanowi podstawę ustaleń planistycznych dla danych nieruchomości stanowić może o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium (nieprawomocny wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 grudnia 2021 r., II SA/Lu 300/21, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2010 r., II SA/Po 777/10).
Zdaniem skarżącego naruszona została również zasada proporcjonalności, z uwagi na niczym nieuzasadnione pozbawienie skarżącego prawa zabudowy jego nieruchomości w sytuacji gdy sąsiadujące tereny przeznaczono pod zabudowę mieszkaniową, jak i w przeciągu ostatnich kilku lat wydano decyzje o warunkach zabudowy, pozwolenia na budowę, co świadczy o dopuszczeniu i akceptacji zabudowy w tym terenie przez organ.
Skarżący podkreślił, że historycznie działka nr [...], ark, mapy [...], ob. [...]. nie była wyłączona z zabudowy. Zgodnie z miejscowym ogólnym planem zagospodarowania przestrzennego M. P. z dnia 06.12.1994 r. nieruchomość ta oznaczona była symbolem [...] - teren użytkowany rolniczo z zabudowa zagrodową, położony w rejonie osadnictwa rolniczego w strefie peryferyjnej - ekstensywnego zagospodarowania rolniczego, mieszkaniowego (jednorodzinnego) i rekreacyjnego. Nie jest zatem tak, że analizowany obszar od zawsze był wyłączony z zabudowy lub był wyjątkowo cenny przyrodniczo, skoro plan ogólny dopuszczał jego zabudowę. W czasie obowiązywania miejscowego planu ogólnego z 1994 roku m. in. na sąsiadujących działkach nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] (na których obecnie przewiduje się zabudowę mieszkaniową) przewidziano identyczny jak dla działki nr [...] sposób zagospodarowania oznaczony symbolem [...]
W skardze wskazano, że przez działkę nr [...], ark. mapy [...], ob. [...] przebiega w jej północnej części gazociąg. Powierzchnia działki nr [...] wynosi aż 5.5716 ha. W przeciwieństwie do większości okolicznych działek nie ulegała ona podziałom geodezyjnym. Działka nr [...] w jej południowej części, na której skarżący postulował wprowadzenie możliwości zabudowy ekstensywnej charakteryzuje się zatem dostępem do pełnego uzbrojenia wystarczającego do obsługi zabudowy o niskiej intensywności. Dla działki nr [...] możliwe jest przyłączenie do sieci energetycznej, a w tym przedmiocie właściciel nieruchomości zawarł umowę z dostawcą - E. sp. z o. o., zgodnie z warunkami przyłączenia wydanymi w dniu 26.06.2023 r., tj. przed datą podjęcia zaskarżonej Uchwały. Do nieruchomości od jej południowo-wschodniej strony przylega istniejąca droga, która zgodnie z zapisami planu obowiązującymi na tym terenie przeznaczona jest już obecnie pod drogę publiczną klasy lokalnej ([...]), mogącą bez problemu obsłużyć postulowaną ekstensywną zabudowę na południowej części działki nr [...]. Istnieją wszelkie uwarunkowania do zabudowy nieruchomości skarżącego. Ograniczenie w możliwości korzystania z nieruchomości skarżącego stanowi nadmierną i nieproporcjonalną ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta wniosla o jej oddalenie i przedstawiła następującą argumentację.
W dniu 22 lipca 2022 r. skarżący nabył działkę nr [...], arkusz mapy [...], obręb [...] [...]. W chwili nabycia działki przez skarżącego na obszarze miasta P. obowiązywało Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 2014 roku (przyjęte uchwałą Nr LXXII/1137A/I/2014 Rada Miasta z dnia 23 września 2014 r., zwane dalej: "Studium 2014"). Zgodnie ze Studium 2014 działka Skarżącego zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolami: [...] i [...].
Dla terenu [...] w Studium 2014 wyznaczono kierunek zagospodarowania przestrzennego: "tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne tereny zadrzewione, dna dolin rzek, strumieni, jezior, stawów, wody powierzchniowe w granicach klinowo- pierścieniowego systemu zieleni i położone poza tym systemem". Natomiast dla terenu oznaczonego w Studium 2014 symbolem [...] określono kierunek zagospodarowania przestrzennego: "Tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo". Ponadto na działce skarżącego oznaczono przebieg "elementów infrastruktury technicznej istotnych dla systemu": ropociągu oraz gazociągu wysokiego ciśnienia.
W dacie nabycia działki przez skarżącego była ona objęta obowiązującymi do tej pory następującymi planami miejscowymi:
1) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. - R. - U." klin zieleni w rejonie ul. [...] w P. , przyjętym uchwałą Nr V/217/VIII/2019 Rada Miasta z dnia 9 lipca 2019 r., obejmującym znaczą części działki nr [...], zgodnie z którym działka skarżącego przeznaczona została pod teren zieleni (oznaczony symbolem [...]), a w niewielkim fragmencie pod teren infrastruktury technicznej - kanalizacji (oznaczony symbolem [...]);
2) miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "M. - R. - U." R. Z. część [...] w P. , przyjętym uchwałą Nr XXXVIII/664A/III/2020 Rada Miasta z dnia 17 listopada 2020 r. obejmującym niewielką północną część działki nr [...], zgodnie z którym działka skarżącego przeznaczona została pod teren zieleni nieurządzonej (oznaczony symbolem [...].
Ponadto w wymienionych planach miejscowych na terenie działki skarżącego wskazano istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia oraz istniejące ropociągi, a także obszar cenny przyrodniczo.
Działka nr [...] znajduje się częściowo na terenie oznaczonym w Studium 2023 symbolem [...], a częściowo na terenie oznaczonym symbolem [...]. Tereny oznaczone symbolem [...] określone są w Studium 2023 jako tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne (grunty rolne, sady, łąki, pastwiska, nieużytki, tereny odłogowane) tereny zadrzewione oraz wody powierzchniowe. Natomiast tereny oznaczone symbolem [...] określone są w Studium 2023 jako tereny użytków ekologicznych, obszaru chronionego krajobrazu i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni. Ponadto na działce skarżącego oznaczono przebieg "elementów infrastruktury technicznej istotnych dla systemu": ropociągu oraz gazociągu wysokiego ciśnienia.
Zdaniem organu w przedmiotowej sprawie granice władztwa planistycznego nie zostały przekroczone, nie naruszono zasad sporządzania zaskarżonego Studium, ani zasady proporcjonalności.
Organ podkreślił, iż kierunki zagospodarowania przestrzennego określone w Studium 2023 i w Studium 2014 są właściwie identyczne. Określone w Studium 2023, a kwestionowane przez skarżącego, kierunki zagospodarowania przestrzennego dla jego działki nie uległy zmianie względem Studium 2014. W chwili nabycia nieruchomości przez skarżącego obowiązywały już oba wspomniane miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego określające przeznaczenie działki skarżącego. Wobec tego przeznaczenie działki skarżącego określają w istocie plany miejscowe, uchwalone w oparciu o poprzednio obowiązujące Studium 2014.
W związku z powyższym należy uznać, że Studium 2023 nie wpłynęło na prawo własności skarżącego, bowiem nie wprowadziło żadnych dodatkowych ograniczeń wykonywania tego prawa niż te, które wynikały ze wskazanych planów miejscowych.
Organ podkreślił, iż trakcie prac nad Studium 2023 analizowano system zieleni całego miasta P. , a w efekcie, na wstępnych etapach prac nad projektem Studium 2023, przyjęto założenia, na których oparto kierunki rozwoju przestrzennego miasta. Jednym z tych założeń jest tzw. "Miasto zielono-błękitnej sieci". Zgodnie z treścią Studium 2023 założenie to: "(...) jest odpowiedzią polityki przestrzennej P. na wyzwania polityki adaptacji do zmiany klimatu, która łączy potrzebę zachowania struktur systemu przyrodniczego z wyzwaniem kreacji nowych jego elementów w lokalnej skali poszczególnych osiedli oraz rozbudowy systemu naturalnej i sztucznej retencji wody. Wyspy ciepła, opady nawalne, czy deficyty zaopatrzenia w wodę wymagają podjęcia zdecydowanych zmian w dotychczasowych celach rozwoju, opartych na założeniu trwałych i niezmiennych uwarunkowań środowiskowych".
Zdaniem organu niezmniejszenie bilansu terenów zieleni wyznaczonych w Studium 2014, a także zwiększenie rzeczywistej dostępności mieszkańców P. do terenów zieleni w mieście, były kolejnymi z głównych założeń rozwoju funkcjonalno-przestrzennego P. . Zgodnie z treścią Studium 2023 dokument ten, rozwijając dotychczasową politykę przestrzenną miasta, zakłada ochronę, poza systemem klinowo-pierścieniowym, lokalnych terenów zieleni o powierzchni powyżej 5000 m2 jako osiedlowych form zieleni. Ich podstawową rolą wynikającą z rozproszenia i niewielkich powierzchni, jest wzmacnianie odporności na zmiany klimatu lokalnych struktur urbanistycznych terenów zurbanizowanych".
Działka skarżącego położona jest na terenie stanowiącym fragment klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta P. . Powyższy system zieleni ma ogromne znaczenie dla powiązań przyrodniczych P. , gdyż umożliwia zachowanie ciągłości ekologicznej z terenami zieleni w gminach sąsiednich, a także z bardziej odległymi obszarami cennymi przyrodniczo w skali regionalnej i europejskiej. Klin północny ("[...]") obejmuje swoim zasięgiem położone na północ od centrum miasta tereny doliny [...] wraz z terenami zieleni w obrębie U. , R. i M. . Poprzez tereny leśne północnej części doliny [...], klin łączy się z obszarem Natura 2000 (SOO) "B. " ([...]) oraz od północnego wschodu z Parkiem Krajobrazowym "[...]" i obszarem Natura 2000 (OZW) "[...]" ([...]).
Ponadto klinowo-pierścieniowy system zieleni P. pełni także kilka innych, znaczących funkcji w mieście. Do najistotniejszych z nich należą funkcje:
- biologiczna, siedliskotwórcza - pełniona przez tereny obejmujące ekosystemy leśne, łąkowe, łęgowe oraz zieleń urządzoną na których występują zbiorowiska roślinne o dużej różnorodności biologicznej, stanowiące jednocześnie główne ostoje zwierząt w P.
- klimatyczna - dzięki dużemu udziałowi terenów zieleni (zwłaszcza zieleni wysokiej) i terenów otwartych o małym stopniu zainwestowania system zapewnia i reguluje regenerację i wymianę powietrza w mieście;
- hydrologiczna - dzięki dużemu udziałowi wód powierzchniowych i terenów biologicznie czynnych system reguluje obieg wody w zlewniach, retencję, odpływ, parowanie i zasilanie wód podziemnych;
- rekreacyjna.
Idea klinowo-pierścieniowego systemu zieleni stanowi unikatową i nadal trwałą strukturę urbanistyczną wyróżniającą P. na tle innych dużych miast kraju. W związku z ogromnym znaczeniem korytarzy ekologicznych położonych w obrębie P. należy podejmować działania sprzyjające zachowaniu, ochronie i wzbogacaniu walorów przyrodniczych terenów współtworzących klinowo-pierścieniowy system zieleni. Należy również dążyć do zachowania ciągłości systemów przyrodniczych miasta z systemem lokalnym, regionalnym i europejskim. Wskazany powyżej system klinowo-pierścieniowy zieleni tworzą obszary wskazane w Studium jako tereny wyłączone z zabudowy ([...], [...], [...], w tym wody powierzchniowe) oraz tereny o specjalnych warunkach zabudowy i zagospodarowania, dla których przewiduje się głównie funkcje sportowo-rekreacyjne, a także zabudowę mieszkaniową lub usługową. Tereny zieleni nieurządzonej ([...], [...], wchodzące w skład systemu klinowo- pierścieniowego stanowią strefę rekreacji ekstensywnej. Są to tereny, na których wskazane jest prowadzenie ścieżek spacerowych, szlaków pieszych i turystycznych oraz dróg rowerowych.
Ponadto przez teren działki nr [...] przebiega rów oznaczony symbolem [...] który stanowił dawniej dopływ Rowu Glinnowieckiego, natomiast aktualnie jest rowem bezodpływowym kończącym się na granicy P. . Istnienie ww. rowu, w otoczeniu którego rozwinęła się roślinność o charakterze seminaturalnym (w tym zadrzewienia śródpolne), zapewnia dogodne warunki do bytowania dla wielu przedstawicieli różnych grup zwierząt: owadów, mięczaków, płazów, gadów, ptaków i ssaków. Rów ten wraz z istniejącą zielenią pełni rolę lokalnego korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację wspomnianych wcześniej różnych gatunków zwierząt między terenami [...].
Wprowadzenie zmian w sposobie zagospodarowania przedmiotowej działki oraz terenów sąsiednich, np. poprzez umożliwienie wprowadzenia zabudowy, nierozerwalnie łączyłoby się ze zmianą warunków siedliskowych oraz likwidacją miejsc bytowania i żerowania występujących tu dotychczas gatunków zwierząt, a także przerwaniem ciągłości systemu przyrodniczego gwarantującego możliwość migracji lokalnej fauny.
Rada podkreśliła, że w opozycji do interesu prywatnego skarżącego, stoi interes publiczny, rozumiany jako potrzeba ochrony istniejących zasobów przyrodniczych. W toku procedury sporządzania zaskarżonego Studium 2023 organ planistyczny dokonał wyważenia przeciwstawnych interesów: prywatnego (skarżącego) i publicznego (potrzeby ochrony istniejących zasobów przyrodniczych i zapewnienia odpowiednich warunków życia mieszkańcom). Na skutek przeprowadzonego wyważenia przeciwstawnych interesów organ finalnie przyznał prymat interesowi publicznemu, co skutkowało określeniem kierunku zagospodarowania przestrzennego działki skarżącego pod tereny oznaczone w Studium 2023 symbolami [...] i [...]. Z tego względu nie ma podstaw do uznania, iż ingerencja w prawo własności skarżącego była nieuzasadniona, czy też nieproporcjonalna, a Rada uchwalając zaskarżone Studium 2023, naruszyła zasady i tryb jego sporządzania.
Odnosząc się do zarzutu oparcia uwarunkowań dla działki nr [...] na podstawie nieaktualnych analiz środowiskowych organ wskazał, że na potrzeby opracowania zaskarżonego Studium 2023 sporządzono Prognozę oddziaływania na środowisko, przy której oparcowaniu: " wykorzystano szereg materiałów źródłowych, takich jak: literatura fachowa z zakresu ochrony oraz kształtowania środowiska i przyrody, przepisy prawne, zarówno ze szczebla międzynarodowego, europejskiego i krajowego, jak i wojewódzkiego i lokalnego, liczne materiały kartograficzne (również z cyfrowych zasobów kartograficznych), opracowania naukowe i branżowe oraz źródła internetowe". Szczegółowy wykaz materiałów wykorzystanych przy sporządzaniu Prognozy oddziaływania na środowisko zawarto na s. 212-221 Prognozy. Wśród tych materiałów wymieniono m. in. "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. Obszar M.-R.-U. Etap 1, część I, Obszary środowiskotwórcze i przyrodniczo cenne wymagające szczególnej ochrony, Borysiak J., Stachnowicz W., Czępiński K., P. , 2002 r.", "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. - R. - U.. Cz. I. Delimitacja obszarów o wiodącej funkcji ekologicznej, Czaban A., Mielcarek M. z zespołem, Poznań, 2003" oraz "Aktualizację opracowania ekofizjograficznego dla potrzeb Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. , MPU, mgr J. Z. - kierownik zespołu, mgr inż. S. J., mgr inż. A. M., mgr inż. A. W., B.-A. K. (współpraca w zakresie akustyki), P. , styczeń 2021 r.". Tak więc na potrzeby sporządzenia zaskarżonego Studium 2023 wykorzystano szereg analiz środowiskowych, których aktualność była dodatkowo weryfikowana w terenie, w trakcie prac planistycznych. Organ dodał, iż w orzecznictwie podkreśla się, że aktualność opracowania ekofizjograficznego nie ma polegać na tym, aby było ono sporządzone w momencie prowadzenia procedury planistycznej, lecz by jego zapisy i rozważania, nawet wykonane znacznie wcześniej, zachowały swoja aktualność merytoryczną. Ponadto z żadnych przepisów prawa nie wynika, że opracowanie ekofizjograficzne ma określony czas ważności.
W odniesieniu do przywoływanej przez skarżącego analizy zauważono, iż ma charakter dokumentu prywatnego. U.p.z.p. nie czyni z takiej analizy dokumentu o jakiejś szczególnej wadze. Przedłożona przez skarżącego analiza stanowiła część jego uwagi złożonej w toku procedury planistycznej i wraz z uwagą była zgodnie z u.p.z.p. przedmiotem rozstrzygnięcia Prezydenta M. P. , a następnie - jako uwaga nieuwzględniona - przedmiotem rozstrzygnięcia Rada Miasta . Organ planistyczny niewątpliwie miał na uwadze stanowisko wyrażone w złożonej uwadze oraz w załączonej do niej analizie. Sam fakt nieuwzględnienia uwagi nie świadczy o nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady proporcjonalności poprzez dopuszczenie zabudowy na sąsiednich działkach organ wskazał, iż działka skarżącego już w Studium 2014 znajdowała się na terenach, dla których kierunki zagospodarowania przestrzennego przewidywały tereny zieleni i terenów użytków ekologicznych. Aktualnie jedynie utrzymano ten stan rzeczy. Nie ma też przy tym podstaw do porównywania sytuacji działki skarżącego z sytuacją działek sąsiadujących z nią od wschodu. Działki te bowiem zarówno w aktualnym Studium, jak i w obowiązujących planach miejscowych są przewidziane jako tereny zabudowy. Mają one inny charakter, inne uwarunkowania przyrodnicze, a przede wszystkim nie są położone na obszarze klinowo-pierścieniowego systemu zieleni miasta P. . Z tego względu nie ma podstaw do kwestionowania zachowania w toku prac planistycznych nad zaskarżonym aktem zasad: proporcjonalności i równości.
Odnosząc się do kolejnego zarzutu organ wskazał, iż zrealizowane przez właściciela działki uzbrojenie (tj. przyłączenie do sieci energetycznej) nie stanowi wiążącego uwarunkowania dla wyznaczenia na działce skarżącego kierunku zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę. Nie stanowi ono również przeszkody w wyznaczeniu dla działki kierunku zagospodarowania przestrzennego pod tereny zieleni i tereny użytków ekologicznych. Nie można bowiem przyjmować, że uzbrojenie terenu przez właściciela na jego koszt i ryzyko automatycznie przesądza o zmianie kierunku zagospodarowania terenu z terenów zieleni na tereny zabudowy.
Końcowo organ wskazał, że wbrew sugestiom skarżącego jego działka nie ma charakteru działki budowlanej. Według Systemu Informacji Przestrzennej ZGiKM [...] działka nr [...] posiada klasoużytek rolny: [...] - pastwiska trwałe oraz [...] - grunty orne.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: p.p.s.a.), który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego.
Kontrola ta obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.). Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).
Zaskarżona uchwała Rada Miasta z dnia 11 lipca 2023 r. nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 w sprawie Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta P. jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego z zakresu administracji publicznej, niebędącym aktem prawa miejscowego, co wprost wynika z art. 9 ust. 5 u.p.z.p. Tym samym zalicza się do kategorii aktów, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.
W świetle zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, studium określa politykę przestrzenną gminy dla obszaru w granicach administracyjnych gminy, obejmującą zasady zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego - art. 9 u.p.z.p. W studium określa się m.in. kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów, a także kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów.
Wprawdzie studium nie jest aktem prawa miejscowego, to jednak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego będących aktami prawa miejscowego. Niewątpliwie zaś plany miejscowe kształtują sposób wykonywania prawa własności gruntu. Zatem w studium określone zostają prawnie wiążące kryteria większości dopuszczalnych ustaleń planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego, co pośrednio, jednakże w sposób wiążący, będzie implikowało sposób wykonywania prawa własności, w sytuacji w której zasady gospodarowania przestrzenią przyjęte w studium zostaną następnie uchwalone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (wyrok WSA z dnia 1 kwietnia 2011r. sygn. IV SA/Wa 2235/10, wyrok NSA z dnia 15 lipca 2016r,. sygn. II OSK 2813/14 dostępny CBOSA).
Dopuszczalność skargi do sądu administracyjnego na uchwałę w sprawie studium wywodzić należy z art. 101 ust. 1 u.s.g. Stosownie do tego przepisu każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2a p.p.s.a., w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, skargę można wnieść w każdym czasie. Skarga uregulowana w art. 101 u.s.g. stanowi środek ochrony realnego własnego interesu prawnego i realnych własnych uprawnień przez rzeczywistym wkroczeniem w te interesy i uprawnienia przez organ wydający akt z zakresu administracji publicznej.
Podkreślenia wymaga, że skarga w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis. W tym postępowaniu orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu może nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości. Dlatego dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że na skutek uchwalenia studium doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Dopiero, gdy są podstawy do przyjęcia, że regulacje zawarte w uchwale będącej przedmiotem skargi, naruszają interes prawny skarżących, konieczne jest dokonanie oceny, czy naruszenie to jest zgodne z obowiązującym porządkiem prawnym. Okoliczność, że zapisy dotyczące zmiany studium przewidują inne uregulowania niż postulował to skarżący, nie oznacza jeszcze, że uchwała w sprawie zmiany studium została podjęta z naruszeniem interesu prawnego strony. Przyjmuje się, że skarżący w postępowaniu planistycznym musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Aby jednak można było przejść do badania naruszenia interesu prawnego, koniecznym jest ustalenie, czy w ogóle taki interes prawny po stronie skarżącej występuje. Z kolei naruszenie interesu prawnego nie oznacza również obowiązku uwzględnienia skargi. Obowiązek jej uwzględnienia powstaje dopiero, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 64/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2007r., sygn. II OSK 1627/2006 dostępny w CBOSA).
Zdaniem Sądu skarżącemu przysługuje interes prawny do wywiedzenia przedmiotowej skargi, bowiem legitymuje się on prawem własności nieruchomości – działki nr [...], arkusz [...], obręb [...] ([...]), objętej zapisami zaskarżonej uchwały. Nie powoduje to jednak automatycznie tego, że skarga powinna zostać uwzględniona, a jedynie otwiera Sądowi drogę do oceny czy zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącego w taki sposób, że koniecznym jest stwierdzenie nieważności tych przepisów uchwały, które dotyczą nieruchomości skarżącego.
Przechodząc więc do merytorycznej oceny skargi należy wskazać, że zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Na gruncie art. 147 § 1 p.p.s.a. utrwalony jest pogląd, że wprowadzając sankcję nieważności – jako następstwo naruszenia prawa – ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. W tej kwestii odwołać się należy do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, w której mowa o dwóch rodzajach naruszeń prawa, które mogą wystąpić przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy, tj. naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g.). W piśmiennictwie i orzecznictwie do istotnego naruszenia prawa zalicza się naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie, przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu, jak również naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwały. Innymi słowy, za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102; wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r., sygn. II SA/Wr 1459/97, Lex nr 33805; z dnia 8 lutego 1996 r., sygn. SA/Gd 327/95, Lex nr 25639). Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu.
Na gruncie art. 28 u.p.z.p. tryb sporządzania studium to sekwencja czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania studium odnoszą się do jego merytorycznej zawartość (przyjętych w nim ustaleń). Przez istotne naruszenie trybu należy rozumieć takie naruszenie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, w których przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego. Natomiast naruszenie zasad, to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych, które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego.
Z uwagi na to, że przedmiotowa uchwała była już przedmiotem badania przez tutejszy Sąd w sprawie II SA/Po 594/23 (prawomocnie zakończonej wyrokiem z dnia 21 marca 2024 r.) nie było już potrzeby kontroli przeprowadzonej procedury planistycznej. Sądowa kontrola zaskarżonej uchwały nie wykazała również naruszenia przez organ planistyczny zasad sporządzania Studium, w tym zarzucanego przez skarżącego naruszenia przez Radę władztwa planistycznego, przejawiającego się w nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności nieruchomości skarżącego i wyłączenia jej z zabudowy.
Wyjaśnić należy, iż zasadę władztwa planistycznego gminy ustanawia przepis art. 3 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którym władztwo planistyczne jest kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak niczym nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. W ramach kształtowania polityki przestrzennej konieczne jest każdorazowe wyważenie interesu indywidualnego oraz interesu publicznego. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 165/15, (dost. CBOIS), interes publiczny nie ma na gruncie przepisów u.p.z.p. prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w u.p.z.p. rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego, a także uwzględnienia aspektów racjonalności działań, proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, chronionego Konstytucją RP. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości.
Obowiązek wyważenia przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie studium kolidujących wartości nie oznacza, że strona skarżąca może skutecznie podnosić zarzut nadużycia władztwa planistycznego gminy – co wiąże się z naruszeniem zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji, wyłącznie dlatego, że przyjęte przez gminę rozwiązania są niezgodne z jej interesem. Nie można bowiem rozumieć nadużycia władztwa planistycznego jako uregulowanie w studium zasad przeznaczenia terenu w sposób, który nie odpowiada skarżącej. Władztwo planistyczne zakłada samodzielność gminy oraz możliwość ingerencji w prawa prywatne w określonych prawem granicach. Z tego względu oczywiste jest, że właściciele nieruchomości położonych na obszarze objętym studium nie mogą oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień w ramach władztwa z powodu niezgodności ustaleń studium czy planu z ich żądaniami (zob. dotyczący planu miejscowego, ale zachowujące aktualność w niniejszej sprawie wyrok: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1765/07, Baza NSA).
Sąd podziela przy tym prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że aby można było stwierdzić, iż uchwała w przedmiocie studium w jakikolwiek sposób ingeruje w treść prawa własności strony skarżącej, musiałaby ona wykazać, że na skutek podjęcia tej uchwały doszło do zasadniczej zmiany planowanego przeznaczenia tego terenu względem dotychczasowego kierunku przeznaczenia (oraz powiązanych z nim nakazów i zakazów) wynikającego z wcześniejszego studium lub też projektowana zmiana rażąco pogarsza sytuację właściciela nieruchomości położonej na terenie objętym studium względem innych osób znajdujących się w podobnej sytuacji (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 marca 2022 r. sygn. II SA/Po 150/22, CBOSA).
Przenosząc te uwagi na grunt niniejszej sprawy Sąd wskazuje, że skarżący nabył przedmiotową nieruchomość (działkę nr [...]) w 2022 r. W dacie nabycia działki obowiązujązywało dla tego terenu Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta P. z 2014 roku (uchwała Nr LXXII/1137A/I/2014 Rada Miasta z dnia 23 września 2014 r.), według którego działka skarżącego zlokalizowana była na terenach oznaczonych symbolami: [...] (tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne tereny zadrzewione, dna dolin rzek, strumieni, jezior, stawów, wody powierzchniowe w granicach klinowo- pierścieniowego systemu zieleni i położone poza tym systemem) i [...] (tereny użytków ekologicznych i innych obszarów cennych przyrodniczo). Na działce skarżącego oznaczono przebieg "elementów infrastruktury technicznej istotnych dla systemu": ropociągu oraz gazociągu wysokiego ciśnienia.
Również w dacie nabycia działki przez skarżącego, obowiązujące dla tego terenu plany miejscowe: obszaru "M. - R. - U." klin zieleni w rejonie ul. [...] w P. , przyjęty uchwałą Nr V/217/VIII/2019 Rada Miasta z dnia 9 lipca 2019 r. oraz obszaru "M. - R. - U." [...] część [...] w P. , przyjęty uchwałą Nr XXXVIII/664A/III/2020 Rada Miasta z dnia 17 listopada 2020 r., przewidywały dla działki skarżącego przeznaczenie zgodne z kierunkami określonymi w Studium, tj. zasadniczo tereny zieleni nieurządzonej (z uwagi na tereny cenne przyrodniczo) oraz uwzględniały przebieg przez dz. nr [...] gazociągu wysokiego ciśnienia.
Z kolei Studium z 2023 r., wskazuje iż działka nr [...], znajduje się częściowo na terenie oznaczonym symbolem [...] tereny zieleni nieurządzonej, tereny leśne i do zalesień, użytki rolne (grunty rolne, sady, łąki, pastwiska, nieużytki, tereny odłogowane) tereny zadrzewione oraz wody powierzchniowe oraz częściowo na terenach oznaczonych symbolem [...] — jako tereny użytków ekologicznych, obszaru chronionego krajobrazu i innych obszarów cennych przyrodniczo wchodzące w skład klinowo-pierścieniowego systemu zieleni. Na działce skarżącego oznaczono przebieg "elementów infrastruktury technicznej istotnych dla systemu": ropociągu oraz gazociągu wysokiego ciśnienia.
Biorąc pod uwagę powyższe nie sposób nie zgodzić się z organem co do tego, że w dacie nabycia działki przez skarżącego jej przeznaczenie w aktach planistycznych nie tylko nie przewidywało możliwości zabudowy jego nieruchomości, lecz co ważniejsze nie zmieniło się. Zarówno w Studium z 2014 r. jak i Studium z 2023 r. teren na którym znajduje się działka skarżącego oznaczono tymi samymi symbolami [...] i [...], czyli pod tereny zielone, cenne przyrodniczo, wyłączone z możliwości zabudowy. Zaskarżone Studium z 2023 r. nie zmienia sytuacji prawnoplanistycznej nieruchomości skarżącego, tj. nie zmieniło się przeznaczenie i sposób zagospodarowania działki nr [...] względem poprzednio obowiązującego Studium z 2014 r.
Przeznaczenie działki skarżącego pod tereny zielone wynika z tego, że znajduje się ona na terenie stanowiącym fragment klinowo- pierścieniowego systemu zieleni miasta P. . Jest to obszar obejmujący tzw. kliny zieleni czyli lasy, parki, tereny rolnicze, łąki czy inne obszary przyrodnicze, które mają na celu m.in.:
- ułatwiać wentylację miasta, przepływ świeżego powietrza;
- zapewniać mieszkańcom dostęp do natury, nawet w gęsto zabudowanych obszarach;
- stanowić korytarze ekologiczne, umożliwiające przemieszczanie się zwierząt i roślin.
System klinowo-pierścieniowy służy więc nie tylko zachowaniu ciągłości ekologicznej i ochronie różnorodności biologicznej lecz także poprawie jakości życia mieszkańców poprzez dostęp do terenów zielonych i zmniejszenia zanieczyszczenia powietrza w aglomeracjach miejskich.
Teren działki skarżącego znajduje się na obszarze Klinu północnego [...] obejmującego północne granice miasta. Znajdują się tam rezerwaty [...], [...] i tereny rzeki [...], a także tereny zielone w obrębie U. i R. . Poprzez tereny leśne północnej części doliny [...], klin łączy się z obszarem Natura 2000 (SOO) "B." ([...]) oraz od północnego wschodu z Parkiem Krajobrazowym "[...]" i obszarem Natura 2000 (OZW) "[...]" ([...]). Klin ma na celu zachowanie obszarów cennych przyrodniczo, pełni funkcje biologiczne, siedliskotwórcze, klimatyczne, hydrologiczne i rekreacyjne (por. odpowiedź na skargę str. [...]).
Co równie istotne przez obszar działki skarżącego przebiega rów oznaczony symbolem [...], który stanowił dawniej dopływ Rowu Glinnowieckiego, natomiast aktualnie jest rowem bezodpływowym kończącym się na granicy P. . Istnienie i zachowanie tego rowu jest istotne z tego względu, że stanowi siedlisko dla roślin i zwierząt, jak i pełni rolę lokalnego korytarza ekologicznego, umożliwiającego migrację różnych gatunków zwierząt między terenami [...].
W tym miejscu wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. w studium uwzględnia się uwarunkowania wynikające w szczególności ze stanu środowiska, (...) wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, w tym krajobrazu kulturowego.
Z językowej wykładni tego przepisu nie wynika w żaden sposób jaka forma ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu powinna być zastosowana w przypadku ustalenia istotnych walorów krajobrazowo-przyrodniczych określonego obszaru. W tym zakresie należałoby odwołać się do przepisów odrębnych. Podstawowym aktem prawnym określającym cele, zasady i formy ochrony przyrody oraz krajobrazu jest ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (aktualnie Dz. U. z 2022 r., poz. 916 ze zm., dalej w skrócie: u.o.p.). Zgodnie z art. 2 u.o.p. ochrona przyrody obejmuje m.in. ochronę siedlisk, krajobrazu oraz zieleni w miastach i wsiach, służy ich zachowaniu oraz utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów. Zgodnie z art. 6 u.o.p. formą ochrony przyrody jest m.in. obszar Natura 2000, który obejmuje obszary specjalnej ochrony ptaków; specjalne obszary ochrony siedlisk; obszary mające znaczenie dla Wspólnoty (art. 25 u.o.p.).
Jak już wyżej wskazano przez obszary [...] i [...] przebiega m.in. północny klin zieleni łączący się z obszarem Natura 2000, znajdują się korytarze ekologiczne, miejsca występowania siedlisk roślin i zwierząt, które wymagają ochrony i wymagały uwzględnienia w Studium stosownie do art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Wskazać trzeba, że na potrzeby uchwalenia Studium zlecono wykonanie Prognozy oddziaływania na środowisko, którą oparto na literaturze fachowej z zakresu ochrony oraz kształtowania środowiska i przyrody, przepisy prawne, zarówno ze szczebla międzynarodowego, europejskiego i krajowego, jak i wojewódzkiego i lokalnego, liczne materiały kartograficzne (również z cyfrowych zasobów kartograficznych), opracowania naukowe i branżowe oraz źródła internetowe (zob. dokumentacja planistyczna, poz. [...] - Prognoza oddziaływania na środowisko, s. [...]).
Przy sporządzaniu prognozy wykorzystano szereg materiałów, m. in. "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P. Obszar M.-R.-U. Etap 1, część I, Obszary środowiskotwórcze i przyrodniczo cenne wymagające szczególnej ochrony, Borysiak J., Stachnowicz W., Czępiński K., Poznań, 2002 r.", "Opracowanie ekofizjograficzne do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M. - R. - U.. Cz. I. Delimitacja obszarów o wiodącej funkcji ekologicznej, Czaban A., Mielcarek M. z zespołem, Poznań, 2003" oraz "Aktualizację opracowania ekofizjograficznego dla potrzeb Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego M. P., MPU, mgr J. Z. - kierownik zespołu, mgr inż. S. J., mgr inż. A. M., mgr inż. A. W., B.-A. K. (współpraca w zakresie akustyki), P. , styczeń 2021 r.".
W odpowiedzi na skargę organ potwierdził aktualność i przydatność materiałów wykorzystanych do sporządzenia Prognozy oddziaływania na środowisko. Organ wskazał, że na potrzeby sporządzenia Studium wykonano szereg analiz środowiskowych, których aktualność była dodatkowo weryfikowana w terenie. Z tego względu za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi zmierzający do obalenia wartości Prognozy oddziaływania na środowisko z uwagi na oparcie jej na dokumentach sporządzonych w latach 2002 i 2003. Przede wszystkim nie były to jedyne dokumenty, którymi posługiwał się organ, a ponadto skarżący nie wykazał by straciły one swoją aktualność. Nie może o tym świadczyć sam upływ czasu od momentu ich sporządzenia.
Zasadna jest również konstatacja organu co do tego, że przedłożone w toku procedury planistycznej opracowanie "Ocena walorów przyrodniczych południowej części działki nr [...] obręb [...], gmina P. - gm. Miejska oraz prognoza wpływu ich potencjalnego zagospodarowania na przyrodę obszarów przyległych." autorstwa dr S. J. ma charakter dokumentu prywatnego, służącego poparciu stanowiska skarżącego, oczekującego zmiany kierunku przeznaczenia terenów, na których znajduje się działa [...] i dopuszczenia możliwości zabudowy. Z akt sprawy wynika, że organ rozpatrzył uwagi do projektu Studium i przedłożone wraz z nimi Opracowanie, lecz w toku procedury planistycznej, na podstawie zgromadzonych dokumentów i opracowań utrzymano koncepcję z 2014 r. przeznaczającą te tereny pod zieleń nieurządzoną. W sprawie wykazano, że szczególna wartość przyrodnicza tych terenów zasługuje na ochronę. Organ wyważył interes publiczny z interesem prywatnym skarżącego i przysługującym mu prawie własności nieruchomości i przyznał prymat temu pierwszemu. Działanie organu było jednak racjonalne, uzasadnione, znajduje odzwierciedlenie w aktach planistycznych jak i stanowisku organu zaprezentowanemu w odpowiedzi na skargę. Argumenty strony związane z planami zabudowy działki, jak i jej uzbrojeniem w media okazały się nieskuteczne w kontekście wartości przyrodniczej jaką przedstawia obszar Klinu północnego [...].
Należy zauważyć, że zabudowane działki, na które powołuje się strona skarżąca znajdują się w pewnym oddaleniu od jego nieruchomości i wyraźnie są rozgraniczone na mapie drogą. Analiza koncepcji zagospodarowania działki nr [...] przedłożonej przez skarżącego (k. [...]) wskazuje, że doszłoby do rozszerzenia zabudowy na terenach zielonych, z naruszeniem naturalnej granicy jaką tworzą tereny [...] i [...] od terenów zabudowy [...]. Ukształtowanie tego terenu wskazuje więc, że plany inwestycyjne skarżącego zdegradowałyby naturalnie występująca na tych terenach otulinę (klin), która pełni istotną rolę przyrodniczą, krajobrazową i ekologiczną. Zdaniem Sądu przewidziana w Studium przestrzeń tworzy spójną, logiczną i harmonijna całość, lokując obszary zabudowy jako przedłużenia istniejącej zabudowy i pozostawiając obszary zielone i cenne przyrodniczo jako wolne od zabudowy (zob. rycina k.[...]).
Ustalony w Studium kierunek zagospodarowania terenów [...] i [...], jest wyrazem koncepcji planistycznej związanej z rozwojem miasta P. przy jednoczesnym zachowaniu terenów wyłączonych z możliwości zabudowy z uwagi na ich walory środowiskowe, przyrodnicze i krajobrazowe. Dokonując oceny zaskarżonej uchwały Sąd nie dostrzegł w działaniach Rady w ramach jej władztwa planistycznego działań mogących nosić cechę nadużycia tego władztwa, nierównego traktowania stron lub działania ich dyskryminującego. Rada zdołała wykazać, że przy uchwalaniu Studium zrealizowano wymóg ważenia interesu publicznego i interesu prywatnego, a tym samym, że działaniem legalnym było przeznaczenie terenu na którym znajduje się działka nr [...] pod obszar zieleni nieurządzonej (por. str. 144-145, 168-171 Studium). Ustalenia dotyczące przeznaczenia spornych gruntów oraz zasad ich zabudowy i zagospodarowania należało uznać za proporcjonalne ograniczenie możliwości użytkowania gruntów w ramach korzystania z prawa własności przez skarżącego. Dodać trzeba, że zapisy zaskarżonego Studium są wynikiem konsekwentnego, wieloletniego działania organów gminy co do przeznaczenia i zagospodarowania terenów zielonych dzielnicy [...], czego wyrazem jest utrzymanie kierunku przeznaczenia terenu na którym znajduje się działka skarżącego, który obowiązywał także w poprzednim Studium z 2014 r.
Podsumowując, w ocenie Sądu wskazane uwarunkowania o charakterze przyrodniczym, znajdujące odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, wynikające z przepisów szczególnych, stanowią dostateczne i wystarczające uzasadnienie dla ograniczeń w zabudowie terenów [...] i [...], na których znajduje się działka skarżącego. Nie ma więc racji skarżący argumentując, że mają one charakter dowolny i nieproporcjonalny, stanowiąc przejaw nadużycia władztwa planistycznego przez gminę. Organ skutecznie wykazał, że w toku procedury planistycznej, ważył interes prywatny skarżącego z interesem publicznym. Przyjęte w Studium rozwiązania pozostają spójne z koncepcją zachowania terenów zielonych w sytuacji znacznej urbanizacji i rozwoju aglomeracji miejskich.
Podkreślenia przy tym wymaga, że dopiero konkretyzacja zapisów Studium w planie miejscowym wpłynie ostatecznie na prawo własności nieruchomości skarżącego i możliwość zagospodarowania jego działki.
W tych okolicznościach Sąd uznał, że stawiane w skardze zarzuty nie mogły być uwzględnione, a skargę należało oddalić o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.