Pełny tekst orzeczenia II SA/PO 287/23

II SA/Po 287/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-05-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tomasz Świstak
Symbol z opisem
6480
Hasła tematyczne
Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ
Prezydent Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 902
art. 1 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 16,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz Sędzia WSA Tomasz Świstak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 lipca 2023 r. w sprawie ze skargi W. L. na decyzję Prezydenta Miasta z dnia 13 marca 2023 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę
Uzasadnienie
Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. W. L. zwrócił się do Ośrodka Szkolno – Wychowawczego [...] w P. o udostępnienie informacji publicznej (w formie papierowej w postaci kserokopii lub w formie elektronicznej na nośniku trwałym - płycie) i przekazanie na miejscu lub przesyłką listową:
-informacji o zgłoszonych arkuszach wyników pracy nauczyciela w I półroczu roku szkolnego 2022/23 (a właściwie za okres od 1 VII 2022 r. do 31 XII 2022 r.), stosowanych w związku z nimi kryteriach oceny, przyznanych ocenach, rankingu ocen raz przydzielonych miesięcznych dodatkach motywacyjnych brutto w skali miesiąca za miesiące I 2023 r. - VI 2023 r. w następującej postaci:
1. Wszystkie zgłoszone do Dyrekcji arkusze wyników pracy nauczyciela w I półroczu roku szkolnego 2022/23 (a właściwie za okres od 1 VII 2022 r. do 31 XII 2022 r.);
2. Dokładne kryteria punktacji w/w wyników pracy (ile punktów za co można było uzyskać) i dokładne kryteria przyznawania dodatku motywacyjnego w oparciu o owe zgłoszenia (przyjęty próg punktowy, sposób podziału środków pieniężnych);
3. W formie tabelarycznej następujące dane:
1. Pozycja w rankingu,
2. Imię i nazwisko pracownika,
3. Przyznane mu punkty za poszczególne wyniki pracy oraz suma tych punktów,
4. Przyznana mu brutto kwota dodatku motywacyjnego za jeden miesiąc (w przypadku nieprzyznania - proszę wpisać: 0).
Decyzją z dnia 20 lutego 2023 r. nr [...] Dyrektor Ośrodka Szkolno- Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży [...] w P. (dalej jako Dyrektor) działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 2176 z późn. zm.) - dalej u.d.i.p. oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm.) - dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku W. L. (dalej jako skarżący lub strona) odmówił udostępnienia informacji publicznej w następującym zakresie:
1. wszystkich zgłoszonych do Dyrekcji arkuszy wyników pracy nauczyciela,
2. dokładnych kryteriów punktacji w. w. wyników pracy, pozycji w rankingu, przyznanych mu punktów za poszczególne wyniki pracy, imion i nazwisk wszystkich nauczycieli Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży [...] w P..
Skarżącemu natomiast udostępniono informacje w zakresie: tabela, wymiar etatu kwota przyznanego dodatku brutto za miesiąc.
W uzasadnieniu decyzji Dyrektor w pierwszej kolejności wskazał, że nie wpłynął do niego wniosek W. L. z dnia 16 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Z uwagi na powyższe, termin 14 dni na udzielenie informacji publicznej zaczął biec od dnia 8 lutego 2023 r., kiedy to podczas spotkania osobistego ze skarżącym Dyrektor powziął informację o takowym zapytaniu.
Dyrektor następnie stwierdził, że nie może udostępnić informacji w zakresie wyników pracy nauczycieli bowiem jest to ich dobrowolne samodzielne ocenienie swojej pracy w określonym przedziale czasu. Dyrektor poinformował, że 23 takowe arkusze zostały złożone do Dyrektora.
Dyrektor dalej wskazał, że nie może udostępnić kryteriów punktacji - wszystkie bowiem zasady przyznawania dodatku motywacyjnego są w dokumencie wewnętrznym, tj. Regulaminie przyznawania dodatku motywacyjnego i nie istnieje żaden inny dokument w tym zakresie.
Odnosząc się do “Pozycji w rankingu" i “Przyznanych punktów za poszczególne wyniki pracy oraz suma tych punktów" organ podał, że nie dysponuje taką dokumentacją.
W zakresie udostępnienia informacji ujętych w sentencji decyzji, tj.: 1) imion i nazwisk wszystkich nauczycieli Ośrodka Szkolno-Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży [...] w P. Dyrektor wskazał, że nauczyciel jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Niemniej jednak prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniom ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Odmowa organu jest w tym zakresie podyktowana koniecznością ochrony dobra osobistego w postaci prawa do prywatności (ujawnienia imion i nazwisk nauczycieli), co nie koliduje z normą art. 5 ust. 2 zd.2 u.d.i.p. Organ zwrócił uwagę, że ww. zakazem nie byłaby objęta informacja na temat wynagrodzenia, stażu pracy, wykształcenia, prowadzonego przedmiotu, godzin pracy - lecz bez wskazania imienia i nazwiska osoby, której informacje takie dotyczą. Wobec tego w tym zakresie Dyrektor odmówił udostępnienia informacji publicznej.
W. L. odwołał się od ww. decyzji, wskazując że mimo złożonego wniosku nie otrzymał odpowiedzi w ustawowym terminie 14 dni. Zarzucił, że organ nie udzielił mu pełnej odpowiedzi na wniosek w zakresie: udostępnienia wyników pracy nauczycieli oraz imiennego zestawienia przyznanych dodatków motywacyjnych. Wniósł do organu odwoławczego o udostępnienie mu ww. informacji, które jego zdaniem podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Podał przykład innej [...] szkoły ([...] LO), która publikuje takie dane na swojej stronie. W jego ocenie Dyrektor nie jest transparentny, a cała sprawa dotyczy w gruncie rzeczy wydatkowania środków publicznych.
Prezydent Miasta (dalej Prezydent) decyzją z dnia 13 marca 2023 r. nr [...], działając na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p, w związku z art. 138 ust. 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Uzasadniając decyzję organ wskazał, że oceniając treść wniosku złożonego przez skarżącego należy uznać, że żądane przez niego informacje publiczne stanowią, tak jak stwierdził organ pierwszej instancji, informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Nie ulega wątpliwości, iż wnioskowane informacje związane są z działalnością organu realizującego zadania szkoły publicznej i odnoszą się bezpośrednio do działania podmiotu publicznego wykonującego powierzone mu zadania ze środków pochodzących ze środków publicznych, dlatego podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna.
Z kolei art. 5 ust. 2 u.d.i.p. określa, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne mające związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz w przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Nauczyciel jest osobą pełniącą funkcje publiczne. Jednakże prawo dostępu do informacji publicznej nie jest prawem nieograniczonym. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza bowiem granice dopuszczalnej ingerencji w zakres omawianego prawa, wskazując, iż ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach wartości, jakimi są: ochrona wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochrona porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Odmowa udostępnienia imion i nazwisk nauczycieli wiąże się z koniecznością ochrony dobra osobistego w postaci prawa do prywatności i nie koliduje z wyłączeniem wskazanym w art. 5 ust. 2 u.d.i.p.
Prezydent wskazał, że informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników jest informacją publiczną. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Wynika z niego, że do publicznej wiadomości należy podać ogólne wydatki na wynagrodzenia i np. średnie wynagrodzenie na danym stanowisku. Udzielenie takich informacji zazwyczaj nie musi się wiązać z koniecznością ingerencji w ich prawnie chronioną sferę prywatności. Dzieje się tak przede wszystkim wówczas, gdy w danym podmiocie na określonym stanowisku zatrudnionych jest kilka osób. Wówczas sfera prywatna pracownika jest chroniona. Prezydent powołał stanowisko NSA (sygn. I OSK 695/14): "Udostępnienie informacji publicznej polega bowiem na ujawnieniu wysokości wynagrodzenia wypłacanego na określonym stanowisku, bez wskazywania danych osobowych konkretnej osoby. Informacją publiczna nie jest bowiem to, jakie wynagrodzenie otrzymuje konkretna osoba, ale kwota wydawana na utrzymanie danego etatu ze środków publicznych".
Zdaniem Prezydenta w analizowanej sprawie mamy również do czynienia z sytuacją, w której wniesiono o arkusze wyników pracy nauczycieli, które stanową dobrowolną samoocenę nauczyciela, jego własność merytoryczną. Organ zaznaczył, że wspomniane dokumenty nie są podstawą do przyznania dodatku motywacyjnego. Zasady wynagradzania nauczycieli określone są przez przepisy prawa, m.in. art. 30 Karty Nauczyciela.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu W. L. zarzucił naruszenie art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez błędne ograniczenie prawa do informacji, niesłużące realizacji celu ograniczenia, i tym samym naruszenie prawa człowieka do otrzymywania informacji oraz naruszenie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne zastosowanie tego przepisu w sprawie.
Skarżący podtrzymał dotychczasową argumentację. Wskazał, że przyjęte przez organy stanowisko jest błędne, a wniosek dotyczył informacji związanych z pełnieniem swoich funkcji przez nauczycieli, więc niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ na prawo do prywatności.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko.
Pismem z dnia 31 maja 2023 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zgłosiło się do udziału w postępowaniu.
Stowarzyszenie poparło skargę W. L. wskazując, że jego udział w sprawie jest uzasadniony celami statuowymi, bowiem jego działalność jest związana z dostępem do informacji publicznej. Stowarzyszenie podkreśliło, że informacje o wynagrodzeniu nauczycieli i dotyczące oceny ich pracy, jako związane bezpośrednio z wykonywaniem zadań publicznych, podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Bez znaczenia przy tym pozostaje, że udostępnienie informacji będzie umożliwiało identyfikację tożsamości nauczycieli, gdyż prywatność tych osób na podstawie art. 5 ust.2 u.d.i.p. nie stanowi przesłanki pozwalającej na odmowę udostępnienia takiej informacji. Wnioskowana przez skarżącego informacja dotyczy osób pełniących funkcje publiczne i bezpośrednio odnosi się do pełnienia tych funkcji przez te osoby. Podkreślono, że prawo do prywatności i prawo do informacji stanowią wartości równorzędne i organy, rozpatrując wnioski o udostępnienie informacji, muszą je wyważyć. Dokonując tego wyważenia należy mieć na względzie, że wniosek dotyczył osób pełniących funkcje publiczne - nauczycieli. Wniosek dotyczył w istocie informacji w przedmiocie wydatkowania środków publicznych, a nie związanych z prywatną (pozazawodową) sferą życia tych osób.
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2023 r. sygn. II SA/Po [...] Sąd dopuścił Stowarzyszenie [...] siedzibą w W. do udziału w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
Skarga podlegała oddaleniu.
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tj. Dz.U. z 2023 r., poz. 259, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.
W niniejszej sprawie Skarżący wnioskiem z dnia 16 stycznia 2023 r. zwrócił się do Dyrektora Ośrodka Szkolno - Wychowawczego dla dzieci i Młodzieży [...] w P. o udostępnienie informacji publicznych obejmujących:
1. wszystkich zgłoszonych do Dyrekcji arkuszy wyników pracy nauczycieli w I półroczu roku szkolnego 2022/2023
2. dokładnych kryteriów punktacji w/w wyników pracy. Dane miały zostać przekazane w formie tabelarycznej:
-pozycja w rankingu
-imię i nazwisko pracownika
-przyznane mu punkty za poszczególne wyniki pracy oraz suma tych punktów
-przyznana mu brutto kwota dodatku motywacyjnego za jeden miesiąc.
Wniosek ten został uwzględniony częściowo i organ udostępnił skarżącemu informację publiczną w formie tabelarycznego zestawienia wymiaru etatu i kwoty przyznanego dodatku brutto za miesiąc (w aktach sprawy). Co do pozostałego zakresu wniosku, tj. w zakresie udostępnienia arkuszy wyników pracy nauczycieli oraz imion i nazwisk, pozycji w rankingu i przyznanych punktów za poszczególne wyniki pracy - Dyrektor wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej (nr [...] z 20 lutego 2023 r.), która została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Prezydenta Miasta (nr [...] z dnia 15 marca 2023 r.). Istota sporu sprowadzała się do tego czy zasadnie organ odmówił udostępnienia skarżącemu informacji publicznej.
Podstawę materialnoprawną rozpatrywania wniosków o udzielenie informacji publicznej stanowią przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 902, w tekście w skrócie "u.d.i.p.").
W niniejszej sprawie nie jest sporne, że żądane informacje mają charakter informacji publicznej,, jak i to, że Dyrektor Ośrodka Szkolno - Wychowawczego dla Dzieci i Młodzieży [...] w P. jest organem, który podlega pod regulacje u.d.i.p. W świetle art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że dyrektor szkoły reprezentujący jednostkę (organ władzy publicznej) wykonującą zadania publiczne w zakresie edukacji, należy do kręgu podmiotów zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych, którymi dysponuje (por. wyrok NSA z dnia 5 listopada 2010 r., I OSK 1469/10, CBOSA).
Pojęcie informacji publicznej uregulowano w art. 1 ust. 1 u.d.i.p., zgodnie z którym informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych. Pojęcie informacji publicznej ma szeroki charakter i odnosi się do wszelkich spraw publicznych. Definicja ta jest bardzo szeroka i może budzić wątpliwości, dlatego przy interpretacji przepisu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. konieczne jest posiłkowanie się zarówno sformułowaniami zawartymi w art. 61 Konstytucji RP, jak uwzględnianie treści art. 6 u.d.i.p., który zawiera przykładowy katalog informacji mających walor informacji publicznej. Prawo do informacji publicznej obejmuje m.in. dostęp do danych publicznych w tym treść i postać dokumentów, zarówno tych bezpośrednio wytworzonych przez organ, tych, których organ używa przy realizacji zadań przewidzianych prawem, jak i tych, które tylko w części dotyczą organu, nawet gdy nie pochodzą wprost od niego, informacje o stanie samorządów i ich jednostek organizacyjnych oraz o majątku publicznym w tym majątku jednostek samorządu terytorialnego i podmiotów o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 pochodzącym z zadysponowania majątkiem publicznym (art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a tiret pierwsze i pkt 5 lit c u.d.i.p.). W orzecznictwie wskazuje się, że informacja publiczna obejmuje swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać oraz utożsamiać dostępu do informacji publicznej, z dostępem do dokumentów urzędowych. Informacją publiczną są bowiem nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań (por. wyrok NSA z 29 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 2215/11, CBOSA). Reasumując, za dokumenty o charakterze publicznym uznaje się te dokumenty, które zostały wytworzone na potrzeby sprawy publicznej.
Sąd podziela stanowisko organu, iż arkusze wyników pracy nauczyciela nie podlegały udostępnieniu w trybie przewidzianym w u.d.i.p., bowiem nie stanowią informacji publicznej. Jak wynika ze stanowiska organu wymienione arkusze są wynikiem dobrowolnej, samodzielnej oceny pracy nauczyciela. Samoocena (autoewaluacja) to celowe i systematyczne zbieranie informacji o przebiegu i wynikach własnej pracy w celu planowania własnego rozwoju (zob. https://portal.librus.pl/szkola/artykuly/autoewaluacja-pracy-nauczyciela-pobierz-narzedzia, dostęp na dzień sporządzania niniejszego uzasadnienia).
Arkusz samooceny nauczyciela jest więc narzędziem służącym zweryfikowaniu przez nauczyciela różnych kryteriów związanych z wykonywaną przez niego pracą pedagogiczną, realizacją zadań dydaktycznych i wychowawczych, poszerzania wiedzy i doskonalenie umiejętności związanych z wykonywaną pracą, w tym w ramach doskonalenia zawodowego. Arkusz ma więc stanowić narzędzie w refleksji nauczyciela nad własną pracą. Tego typu dokument nie stanowi w ocenie Sądu informacji publicznej, lecz jest dokumentem wewnętrznym, którego treść odnosi się do sfery odczuć (nauczyciela co do jego pracy) a nie do sfery faktów. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalił się pogląd, iż cechą dokumentu wewnętrznego, który nie zawiera informacji publicznej, jest to, że został on wytworzony tylko na potrzeby działalności podmiotu, który go wytworzył i nie przedstawia jego stanowiska na zewnątrz (vide: wyr. NSA z dnia 15 lipca 2021 r., sygn. akt III OSK 3335/21) a w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 marca 2020 r. (sygn. akt II SAB/Wa 828/19) wyrażono pogląd, iż dokumenty wewnętrzne służą wprawdzie realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Dokumenty takie służą wymianie informacji, zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uzgadnianiu poglądów i stanowisk, lecz nie są wyrazem stanowiska organu i nie stanowią w związku z tym informacji publicznej. Podobne stanowisko wyrażone zostało w wyroku z dnia 30 listopada 2021 r. sygn. II SA/Bk 133/21, w którym sąd wskazał, że sprawozdania z pracy nauczycieli szkół za wskazany we wniosku okres, jako dokumenty pomocnicze, służące do dokonania przez dyrektora oceny pracy nauczyciela, kwalifikować należy jako dokumenty wewnętrzne, wobec czego nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Sąd poglądy te aprobuje i uznaje za własne. Reasumując, arkusze samooceny nauczycieli stanowią dokumenty wewnętrzne i jako takie nie podlegały udostępnieniu.
Z tych samych względów organ odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie Regulaminu przyznawania dodatku motywacyjnego. Dokument ten również stanowi wewnętrzne uregulowanie organu, do którego skarżący jako nauczyciel zatrudniony w Ośrodku Szkolno-Wychowawczym dla Dzieci i Młodzieży [...] w P. ma dostęp.
W opinii Sądu nie budzi wątpliwości, że informacja o rozdysponowaniu środków publicznych na dodatki motywacyjne jest informacją publiczną. Taka informacja została skarżącemu udostępniona. Dodatek motywacyjny stanowi składnik wynagrodzenia nauczyciela (art. 30 ust. 10 pkt 2 Karty Nauczyciela), niemniej jednak kwestia jego przyznania (również co do wysokości) pozostaje w sferze wewnętrznej organizacji (szkoły). Organ stwierdził, że w placówce obowiązuje wewnętrzny regulamin, a jak już wyżej wskazano, część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne - zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, komentarz do art. 1, teza 2, teza 4).
Dodać trzeba, że zgodnie z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (tj.: Dz.U. 2023, poz. 98, dalej jako Karta Nauczyciela) organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa dla nauczycieli, w drodze regulaminu:
1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. 1 pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33-34a;
2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust. 3;
3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. 1 pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach
- w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. 1, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa w ust. 3.
Zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Karty Nauczyciela wynagrodzenie nauczycieli, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z: dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, w tym z tytułu sprawowania funkcji wychowawcy klasy, oraz za warunki pracy.
W dacie składania wniosku przez skarżącego obowiązywała Uchwała nr [...] Rady Miasta P. z dnia 03 grudnia 2019 r. w sprawie ustalenia regulaminu wynagradzania nauczycieli szkół, dla których organem prowadzącym jest Miasto P., która w § 3 reguluje kwestie związane z przyznaniem dodatku motywacyjnego. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] pod poz. 10794 i weszła w życie 1 stycznia 2020 r. Treść uchwały dostępna jest w Biuletynie Informacji Publicznej Miasta P. , prowadzonym pod adresem https://bip.p. .pl/. Zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.i.p. biuletyn informacji publicznej stworzony został w celu powszechnego udostępniania informacji publicznej, w postaci ujednoliconego systemu stron w sieci teleinformatycznej. Udostępnienie informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej ma charakter generalny i nie wymaga wniosku żadnego podmiotu. Niemniej jednak organ winien poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja została umieszczona w BIP.
Co więcej, z uwagi na opublikowanie uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] należy odnieść się do art. 1 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (pod warunkiem że nie ograniczają obowiązków przekazywania informacji publicznej do centralnego repozytorium informacji publicznej, o którym mowa w art. 9b ust. 1 u.d.i.p.). Cytowany przepis wyraża normę kolizyjną, wyłączającą stosowanie unormowań u.d.i.p. w sytuacji, w której inna ustawa odmiennie reguluje ten sam zakres. Pozwala to de facto na wyodrębnienie dwóch zbiorów informacji publicznych: (1) podlegających udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej oraz (2) ujawnianych w oparciu o przepisy ustaw szczególnych. Jednym z przykładów regulacji szczególnej, o jakiej mowa w art. 1 ust. 2 u.d.i.p., jest ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tj.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1461 z późn. zm.; dalej: u.o.a.n.). Zgodnie z art. 2a u.o.a.n., akty normatywne i inne akty prawne podlegające ogłoszeniu ogłasza się w formie dokumentu elektronicznego w rozumieniu ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (tj.: Dz. U. z 2019 r. poz. 700, 730 i 848), chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 1). Dzienniki urzędowe wydaje się w postaci elektronicznej, chyba że ustawa stanowi inaczej (ust. 2). Dla każdego dziennika urzędowego wydawanego w postaci elektronicznej organ wydający prowadzi odrębną stronę internetową (ust. 3). Szczegółowe zasady prowadzenia i udostępniania zbiorów dzienników urzędowych oraz zawartych w nich aktów normatywnych i innych aktów prawnych zostały uregulowane w art. 26 – art. 29 u.o.a.n. Obowiązywanie tych regulacji zwalnia adresata wniosku do udostępnienia informacji o obowiązującym prawie z żądania udostępnienia żądanej informacji. Z powyższego wynika, że skarżący mógł zapoznać się z uchwałą Rady Miasta [...] regulującą kwestie przyznawania dodatków motywacyjnych poprzez BIP lub elektroniczny dziennik urzędowy. Brak poinformowania o tym skarżącego nie mógł jednak prowadzić do uchylenia zaskarżonych decyzji.
Sąd podziela również stanowisko organu, iż nie podlegały udostępnieniu informacje na temat imion i nazwisk nauczycieli w zestawieniu z wysokością przyznanych dodatków motywacyjnych. W tym zakresie wskazać trzeba, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. ogranicza prawo do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej. Przesłanka ta nie dotyczy "osób pełniących funkcje publiczne". Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest, na co wielokrotnie zawracało uwagę orzecznictwo sądów administracyjnych, pojęciem węższym od pojęcia "funkcjonariusza publicznego", ponieważ obejmuje ono osoby, które posiadają wpływ na kształtowanie się spraw publicznych, a więc takich, które podejmują rozstrzygnięcia, wiążące decyzje związane z funkcjonowaniem instytucji publicznych, gospodarowaniem majątkiem publicznym lub też orzekaniem w sprawach administracyjnych, cywilnych lub karnych w imieniu Państwa. Stosownie do art. 63 ust. 1 Karty Nauczyciela nauczyciele podczas lub w związku z pełnieniem obowiązków służbowych, korzystają z ochrony przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Oznacza to, że nauczyciel korzysta z takiej ochrony nie jako funkcjonariusz publiczny, lecz na takich samych zasadach jak ten funkcjonariusz.
W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r. (sygn. K 17/05; publ. OTK-A 2006/3/30) Trybunał dokonał wykładani pojęcia "osoba pełniąca funkcję publiczną" na tle stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. podkreślając, że "nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej. Nie każdy zatem pracownik takiej instytucji będzie tym funkcjonariuszem, którego sfera chronionej prywatności może być zawężona z perspektywy uzasadnionego interesu osób trzecich, realizującego się w ramach prawa do informacji". Tym samym w każdej instytucji publicznej wykonującej zadania publiczne jest strefa chronionej prywatności podmiotów wykonujących w niej zadania jej przynależne. W przytoczonym powyżej wyroku Trybunał stwierdził także, że podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się, co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny.
Nauczyciele są osobami, które zajmują stanowiska w sektorze służby publicznej i posiadają określony zakres uprawnień i obowiązków. W ocenie Sądu jednak pozycja nauczyciela w szkole zbliżona jest do pozycji pracowników urzędów publicznych, którzy co prawda faktycznie wykonują różne czynności w postępowaniach w jakich właściwy jest zatrudniający ich organ, gromadzą dowody, sporządzają projekty merytorycznych rozstrzygnięć, ale rozstrzygnięć tych nie podejmują i co do których nie ma w orzecznictwie wątpliwości, że ich wynagrodzenia nie podlegają ujawnieniu. Zatem zarówno nauczyciele, jak i urzędnicy uczestniczą w wykonywaniu zadań publicznych, ale o niczym nie decydują ani nie gospodarują finansami publicznymi, a jedynie wykonują swój zawód (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2022 r. sygn. III SA/GL 546/22, CBOSA). Wobec tego, zdaniem Sądu, prawo do ochrony prywatności, zapewnione przez art. 5 ust. 2 u.d.i.p., dotyczy właśnie nauczycieli "niedecyzyjnych" i obejmuje informacje dotyczące ich imion i nazwisk. O ile więc udostępnieniu podlega informacja o wynagrodzeniu, czy wypłaconych dodatkach, to zdaniem Sądu nie musi być zestawiona z danymi osobowymi nauczyciela, umożliwiającym rozpoznanie dochodów konkretnej osoby. Jak słusznie wskazano w cytowanym wyżej wyroku o sygn. III SA/Gl 546/22, przyjęcie poglądu przeciwnego prowadziłoby do jawności wynagrodzeń ogromnych rzesz pracowników sektora publicznego, którzy w swej pracy także nie mają uprawnień do decydowania o sposobie działania instytucji, w której pracują ani wydatkowaniu środków publicznych, a przecież uczestniczą w wykonywaniu publicznych zadań: organów administracji publicznej (samorządowej i rządowej) wszystkich szczebli, edukacji i szkolnictwa wyższego, policji, wojska, wymiaru sprawiedliwości, ochrony zdrowia i wielu innych. Wydaje się, że nie taki był zamiar ustawodawcy. Nadto byłby to wniosek także nielogiczny: w takim rozumieniu tajne pozostałyby jedynie wynagrodzenia w sferze finansowanej ze środków prywatnych i realizujących cele prywatne, do których wszak u.d.i.p. i tak się nie stosuje. Zastrzeżenie z art. 5 ust. 2 zd. 1 byłoby więc tzw. martwym prawem (całość uzasadnienia dostępna w bazie CBOSA). Podobne stanowisko zaprezentował również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2023 r. sygn. III OSK 323/22, w której przedmiotem sporu również pozostawała odmowa udostępnienia imion i nazwisk nauczycieli akademickich w kontekście uzyskanych dodatków uczelnianych. NSA stwierdził, że informacją publiczną nie jest bowiem to, kto konkretnie i w jakiej wysokości otrzymał dodatek, ale sama kwota, która w związku z tym została wydatkowana ze środków publicznych [...]. Żądanie ujawnienia danych dotyczących pracowników wraz z kryteriami przyznawania dodatku uczelnianego oraz wskazania, jaki wpływ poszczególne kryteria miały na kształtowanie wysokości dodatku uczelnianego nie jest tożsame z żądaniem niespersonifikowanej informacji o wysokości środków finansowych przeznaczanych na ten cel, czyli o ciężarach publicznych wskazanych w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p.
Sąd rozpatrujący przedmiotową sprawę powyższą ocenę podziela. W niniejszej sprawie organ udostępnił skarżącemu informacje dotyczące wydatkowania finansów publicznych - wysokości przyznanych nauczycielom dodatków motywacyjnych, lecz zasadnie odstąpił od ujawnienia prywatnych danych nauczycieli. Skarżący wykorzystując narzędzia jakie daje ustawa o dostępie do informacji publicznej zmierzał do uzyskania informacji na temat tego, w jakiej wysokości poszczególni (wymienieni z imienia i nazwiska) nauczyciele otrzymali dodatki motywacyjne, jednocześnie żądając wykazania ich arkuszy samooceny. W ocenie Sądu wniosek o udostępnienie informacji publicznej miał na celu uzyskanie informacji służącej indywidualnemu (prywatnemu) interesowi skarżącego. Taki zaś cel uzyskania danych nie może być realizowany w trybie dostępu do informacji publicznej.
Z powyższych względów nie zasługiwały na uwzględnienie argumenty skargi, jak i Stowarzyszenia [...], a wydane w sprawie decyzje odpowiadają prawu. Nie doszło do naruszenia art. 19 ust. 3 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych oraz art. 10 ust. 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, ani art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Prawo do poszukiwania i rozpowszechniania informacji będące jednym z podstawowych praw człowieka może podlegać ograniczeniom w określonych przypadkach. Zastosowanie przez organ w niniejszej sprawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z ochroną informacji prywatnych nie narusza tych przepisów, tak jak i zakwalifikowane części objętych wnioskiem dokumentów za mające charakter wewnętrzny.
Sąd dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej, tak z punktu widzenia prawa materialnego, jak i procesowego nie stwierdził naruszenia prawa.
Mając to na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.
Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, zgodnie z zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału II z 19 maja 2023 r. (k. [...] akt sąd.), wydanym na podstawie art. 15 zzs? ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 z późn. zm., w brzmieniu obowiązującym od dnia 15 kwietnia 2023 r.). W wykonaniu ww. zarządzenia stronom umożliwiono złożenie dodatkowych wniosków dowodowych lub twierdzeń, które miałyby być podnoszone na rozprawie.