II SA/Po 188/26

II SA/Po 188/26 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2026-06-17
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2026-03-02
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Arkadiusz Skomra /przewodniczący/
Izabela Paluszyńska /sprawozdawca/
Paweł Daniel
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1130
art. 13 ust.1, art. 13b pkt 2, art. 13k ust. 2 , art. 28
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.)
Sentencja
Dnia 17 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Skomra Sędziowie Sędzia WSA Izabela Paluszyńska (sprawozdawca) Sędzia WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Izabela Kaczmarczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi T. C. i T. C.1. na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2025 r. nr XXIX/529/IX/2025 w przedmiocie planu ogólnego miasta Poznania oddala skargę.
Uzasadnienie
T. C. i T. C. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na uchwałę Rady Miasta Poznania z dnia 18 grudnia 2025 r. Nr XXIX/529/IX/2025 w sprawie Planu ogólnego miasta Poznania (zwanej dalej: Planem ogólnym). Skarżący zaskarżyli ww. uchwałę w zakresie w jakim określa przeznaczenie nieruchomości położnej w Poznaniu przy ul. Kołodzieja 22, stanowiącej działkę gruntu o numerze 34, arkusz 7, obręb 15 i wskazuje nowe przeznaczenie tej nieruchomości w części jako zabudowę mieszkalną, a części jako drogę publiczna, która będzie prowadzona przez tę nieruchomość w ramach inwestycji - III rama komunikacyjna, odcinek północny.
Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego i istotne naruszenie trybu jego sporządzania, co skutkuje nieważnością tego aktu w odniesieniu do nieruchomości, to jest:
1) art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez dokonanie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnego prawa własności w zakresie wykraczającym poza ustawy i w sytuacji, gdy nie są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób;
2) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie ograniczeń w prawie korzystania z nieruchomości w sposób rażąco nieproporcjonalny, ingerując w sferę prawa własności skarżącego bez zachowania racjonalnej i odpowiedniej proporcji tej ingerencji do celów, których osiągnięcie zostało przewidziane w Planie ogólnym.
3) art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm.; zwanej dalej: u.p.z.p.) poprzez nieuwzględnienie przy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, prawa własności służącego skarżącym;
4) art. 1 ust. 3 u.p.z.p. poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego i dowolność wprowadzenia zaskarżonych zapisów Planu ogólnego, bez realnego uzasadnienia merytorycznego, co wiąże się z ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżących, a co narusza art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.;
5) art. 4 ust. 1 u.p.z.p. poprzez podjęcie przez organ planistyczny postanowień cechujących się nieograniczoną swobodą w działaniach planistycznych, co jest niedopuszczalne w świetle tego przepisu;
6) art. 6 ust. 2 u.p.z.p. poprzez wprowadzenie w Planie ogólnym postanowień, które naruszają prawo przysługujące skarżącym do zagospodarowania nieruchomości, których są właścicielem.
Ponadto skarżący stwierdzili, że Rada Miasta Poznania uchwaliła Plan ogólny z istotnym naruszeniem trybu, polegającym na nierzetelnym/pozornym rozpatrzeniu uwag dotyczących nieruchomości skarżących (ul. Kołodzieja 22) oraz braku należytego uzasadnienia rozstrzygnięcia w zakresie utrzymania drogi publicznej mimo przedstawionych argumentów i danych.
Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności Planu ogólnego w zakresie wszystkich jej postanowień dotyczących opisanej wyżej nieruchomości, której skarżący są właścicielami, w zakresie w jakim uchwała ta zmienia przeznaczenie tej nieruchomości ustalając, że nieruchomość ta jest przeznaczona częściowo na zabudowę mieszkaniowa, a częściowo na drogę publiczna w ramach inwestycji - III rama komunikacyjna, odcinek północny.
W uzasadnieniu skargi, uzasadniając legitymację procesową wskazali, że są właścicielami nieruchomości opisanej na wstępie niniejszej skargi, a nieruchomość ta jest położona na terenie objętym Planem ogólnym. Ustalenia Planu ogólnego bezpośrednio oddziałują na ich prawa i obowiązki w zakresie wynikającym ze zmienionego w Planie ogólnym przeznaczenia terenów. Przez nieruchomość będącą własnością skarżących przebiega zaplanowana w Planie ogólnym droga publiczna, będąca częścią inwestycji określanej przez organ planistyczny jako III rama komunikacyjna - odcinek północny. Nieruchomość ta jest aktualnie przeznaczona na cele usługowe z możliwością zabudowy i taką działalność skarżący zamierzali tam prowadzić, a według ustaleń Planu ogólnego, nowym przeznaczeniem znacznej części nieruchomości jest droga publiczna.
Skarżący wskazali, że granice władztwa planistycznego gminy są wyznaczane trzema determinantami: 1) normą kompetencyjną kreującą władcze kompetencje planistyczne, 2) normami zadaniowymi adresowanymi do gminy i jej organów, określającymi zadania w zakresie planowania przestrzennego, a więc określającymi sposób korzystania z władztwa, 3) publicznymi prawami podmiotowymi jednostek, w tym w szczególności prawem zabudowy stanowiącym emanację prawa własności. Akty planistyczne gminy mogą ingerować w sferę własności, czy prawa użytkowania wieczystego jednostek, kształtując sposób wykonywania tych praw, muszą jednak stanowić wyraz właściwego wyważenia kolidujących dóbr i wartości, poprzez wykazanie, że przyjęte rozwiązania są optymalne - uzasadnione interesem publicznym i nieingerujące ponad niezbędną konieczność w sferę prawną jednostki.
Treść Planu ogólnego nie chroni też w żaden sposób interesu indywidualnego skarżących, bowiem zakres w jakim ogranicza ich prawo własności nie jest zrównoważony z dobrem publicznym i nie może być uznany za optymalne rozstrzygnięcie, uwzględniające tak interes skarżących, jak i interes ogółu mieszkańców. Rada Miasta Poznania przyjmując ten akt planistyczny nie tylko nie przeanalizowała, ale nie wzięła zupełnie pod uwagę tego, czy ograniczenia prawa własności w zakresie korzystania z nieruchomości skarżących, które określiła tym aktem, są konieczne ze względu na interes publiczny. Rozwiązania przyjęte w tym akcie są niemożliwe do wykonania w dającej się przewidzieć przyszłości, czego Rada Miasta ma pełną świadomość, a mimo czego je przyjęła, uniemożliwiając w ten sposób skarżącym korzystanie z nieruchomości zgodnie z wynikającymi z prawa własności uprawnieniami. Nowe ustalenia planistyczne w Planie ogólnym nie dość, że nie zostały uzasadnione zgodnie z wymogami prawa, to pozostają w jawnej sprzeczności ze stanowiskiem Rady Miasta Poznania w tej kwestii wyrażonej w innych aktach, w których jednoznacznie stwierdza, że wprowadzane rozwiązania planistyczne nie będą realizowane, a brak ich realizacji w dającej się przewidzieć przyszłości uzasadnia brakiem środków finansowych na ich realizację.
Ustalanie przebiegu dróg wewnętrznych w planie miejscowym powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których gmina planuje tego typu drogi na gruntach prywatnych. Zaskarżona uchwała wprowadziła istotne ograniczenia w sposobie zagospodarowania nieruchomości będącej własnością skarżących poprzez wyznaczenie na tej nieruchomości terenu komunikacyjnego zwanego III rama komunikacyjną. Zarówno ustalenie tej drogi w tym akcie planistycznym na tym terenie, jak i wielkość tej drogi i jej kształt rażąco naruszają interes skarżących poprzez uniemożliwienie im korzystania z tej nieruchomości w taki sposób, jak to zamierzali uczynić, i w taki sposób jak to byłoby możliwe dotychczas. Rozmiar i kształt tej drogi także w sposób rażący naruszają sposób korzystania z całego obszaru, na którym znajduje się ich nieruchomość. Przebieg i kształt planowanej drogi spowoduje konieczność podziału nieruchomości i powstanie nowych nieruchomości o tak nieregularnych kształtach i niewielkim obszarze, że nie będzie już możliwe korzystanie z tych nieruchomości, w taki sposób, w jaki zamierzali to uczynić skarżący.
Przebieg granic dwóch stref planistycznych w Planie ogólnym na nieruchomości dzielący działkę nr 34 niemal na pół uniemożliwia jej racjonalne i spójne zagospodarowanie zgodne z funkcją mieszkaniową. W przeważającej części działka nr 34 jest niezabudowana, co dodatkowo przemawia za możliwością objęcia jej jednolitym przeznaczeniem i ujednoliceniem funkcji zabudowy zgodnej z sąsiednim otoczeniem urbanistycznym, czyli zabudową mieszkaniową.
Trzecia rama komunikacyjna była elementem koncepcji planistycznych Miasta Poznania z początku lat 90-tych XX wieku. Od tego czasu minęły ponad trzy dekady, w trakcie których projekt ten nie został zrealizowany, a jego wykonanie wciąż pozostaje wyłącznie w sferze założeń planistycznych. Już w 2012 roku oficjalnie stwierdzono, że brak jest środków finansowych na realizację tej inwestycji. Od tamtego czasu sytuacja nie uległa poprawie, a realne koszty budowy tego typu infrastruktury drogowej istotnie wzrosły, co czyni wykonanie tzw. trzeciej ramy jeszcze mniej prawdopodobnym. Utrzymywanie w planach tzw. trzeciej ramy w jej obecnym kształcie i lokalizacji nie tylko nie znajduje uzasadnienia ekonomicznego, ale również godzi w zasadę racjonalnego i zrównoważonego planowania przestrzennego. Przebieg tej drogi należy wykreślić z dokumentów planistycznych, jako rozwiązanie zdezaktualizowane, nieprzystające do obecnych realiów oraz nieposiadające szans na realizację. Nie ma żadnego uzasadnienia dla określenia planowanej drogi przecinającej jego nieruchomość i sąsiednie nieruchomości o tak dużej szerokości.
Ustalanie przebiegu dróg przecinających nieruchomości będące własnością jednostek powinno być poprzedzone bardzo wnikliwą analizą stanu faktycznego i prawnego, aby do niezbędnego minimum ograniczać sytuacje, w których organ planistyczny przewiduje urządzenie dróg na gruntach prywatnych. Przewidziana w Planie ogólnym droga publiczna prowadzona przez nieruchomość skarżących nadmiernie ogranicza jego prawa własności, które to prawo jest gwarantowane w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i jest rażąco nieproporcjonalna, co pozostaje w sprzeczności z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.
Rolą organu planistycznego jest właśnie wyważenie interesu publicznego i interesów prywatnych, tak aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem. Dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1) czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2) czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3) czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Plan ogólny uwzględniający na nieruchomości skarżących część III ramy komunikacyjnej, która nigdy nie zostanie zrealizowana, jest oczywistym i rażącym naruszeniem władztwa planistycznego w procesie uchwalania Planu Ogólnego.
Po odjęciu części przeznaczonych nad drogę publiczną - III ramę komunikacyjną - pozostanie wąski pas nieruchomości, o niefunkcjonalnym kształcie, na których nie będzie możliwe w żaden sposób prowadzenie takiej działalności jak dotychczas oraz niemożliwa będzie zabudowa tego pasa budynkami mieszkalnymi. Takie rozwiązania planistyczne w żaden sposób nie mogą być określana jako optymalne, racjonalne i pozostające w proporcji do obowiązku nałożonego na skarżącego.
Rozwiązanie planistyczne, które kwestionuje w niniejszej uchwale, jest tożsame z przyjętym uprzednio studium dla tego obszaru. Przedsięwzięcie nazywane przez organ planistyczny III ramą komunikacyjną jest przedsięwzięciem planowanym przez Miasto Poznań od niemalże 20 lat. Już w lipcu 2004 r. organ planistyczny wszczął procedurę uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru określanego jako III rama komunikacyjna - odcinek północny, w którym to planie nieruchomość będąca własnością skarżących została przewidziana pod drogę publiczną o numerze KD-GPS. 14.2. Do chwili wniesienia niniejszej skargi plan ten nie został uchwalony, a organ stanowiący Miasta Poznania i organ wykonawczy nie podjęły żadnych działań w celu przyjęcia tego planu. Uzasadnieniem braku kontynuacji tej procedury był brak odpowiednich środków finansowych na jego wykonanie w budżecie Miasta Poznania. W trakcie posiedzenia, które miało miejsce 17 maja 2012 r. podjęto ostateczną decyzję o zaprzestaniu prac planistycznych w tym zakresie.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Poznania wniosła o jej oddalenie w całości.
Rada Miasta wskazała, że zgodnie z treścią uzasadnienia do Planu ogólnego: wyznaczone w Planie ogólnym miasta Poznania strefy infrastrukturalne (w tym strefa 878SI, w której położona jest nieruchomość skarżących) obejmują przede wszystkim tereny, ważnych z punktu widzenia funkcjonowania miasta, elementów infrastruktury technicznej. Odrębną grupę terenów włączonych w Planie ogólnym do stref infrastrukturalnych stanowią tereny planowanych inwestycji, niezbędnych dla realizacji podstawowego układu komunikacyjnego (drogowego i kolejowego), których lokalizacja nie została dotychczas potwierdzona ustaleniem linii rozgraniczających tereny. Dla jednostki planistycznej oznaczonej w Planie ogólnym symbolem 101SJ ustalono profil funkcjonalny pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, teren usług, teren komunikacji, teren zieleni urządzonej, teren ogrodów działkowych, teren infrastruktury technicznej, teren zieleni naturalnej, teren lasu, teren wód. Dla jednostki tej określono maksymalną nadziemną intensywność zabudowy na poziomie 1.8, maksymalną wysokość zabudowy do 12.0 m, maksymalny udział powierzchni zabudowy na poziomie 60% oraz minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 20%.
Działka skarżących znajduje się częściowo na obszarze obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Janikowo 1", przyjętego uchwałą nr XLIV/545/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2008 r., zgodnie z którym część działki skarżących przeznaczona jest pod teren oznaczony symbolem 1U/MN, zdefiniowany w tym planie miejscowym jako tereny zabudowy usługowej z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, a część przeznaczona jest pod teren KD-GPS, zdefiniowany jako teren dróg publicznych. Działka skarżących w ewidencji gruntów i budynków posiada klasoużytek oznaczony symbolem "R" - grunty orne.
Rada Miasta wyjaśniła, że zasada proporcjonalności w planowaniu przestrzennym polega na wyważeniu interesów prywatnego i publicznego, a w efekcie przyznaniu jednemu z tych interesów pierwszeństwa. Samo przyznanie takiego pierwszeństwa nie jest sprzeczne z prawem, lecz wymaga zawsze rzeczowego uzasadnienia. W sytuacji, w której przyznanie prymatu interesowi publicznemu znajduje merytoryczne uzasadnienie, ograniczenie prawa własności w celu realizacji interesu publicznego jest dopuszczalne.
Ujęcie w Planie ogólnym inwestycji o znaczeniu ponadlokalnym, jaką jest III rama komunikacyjna miasta Poznania, wynika z obowiązku ustawowego, wyrażonego w art. 13b pkt 2 u.p.z.p. III rama komunikacyjna miasta Poznania jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym przewidzianą w Planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego (przyjętego uchwałą nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego Poznania).
W przywołanym Planie zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, jako jeden z celów polityki przestrzennej przyjęto poprawę dostępności komunikacyjnej województwa. Dla przyjętych celów polityki przestrzennej określone zostały kierunki zagospodarowania przestrzennego oraz działania służące osiągnięciu docelowej struktury funkcjonalno-przestrzennej, w tym inwestycje celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Jako kierunek wskazany w ramach poprawy dostępności komunikacyjnej województwa przyjęto: kształtowanie spójnego systemu komunikacyjnego województwa. Dla obsługi obszaru metropolitalnego Poznania w zakresie transportu drogowego określono pierścieniowo-pasmowy układ drogowy tworzący Regionalne Pierścienie Drogowe, w tym Wewnętrzny Pierścień Drogowy - III rama komunikacyjna miasta Poznania. Dla realizacji powyższego kierunku zagospodarowania przestrzennego określono działania, do których należy realizacja nowych dróg o nieokreślonej kategorii, w tym budowa III ramy komunikacyjnej miasta Poznania w parametrach klasy GP (tj. drogi głównej ruchu przyspieszonego). Zgodnie z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego ośrodka wojewódzkiego - Poznański Obszar Metropolitalny, stanowiącego element Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, rozwój komunikacji w Poznańskim Obszarze Metropolitalnym opierać się będzie na modelu pierścieniowo-pasmowym. Wśród dróg budujących system pierścieniowy modelu układu drogowego wskazano m.in: I, II oraz III ramę komunikacyjną miasta Poznania. Ujęcie jej przebiegu w ustaleniach Planu ogólnego wynika więc z konieczności uwzględnienia obowiązujących dokumentów strategicznych oraz realizacji tej inwestycji (nawet w nieokreślonym obecnie terminie) w kontekście rozwoju układu komunikacyjnego całego miasta oraz rozwoju układu komunikacyjnego na szczeblu ponadlokalnym. Obszar działki skarżących objęty w Planie Ogólnym strefą 878SI był przewidziany pod przebieg III ramy komunikacyjnej już w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania z 1999 r. (przyjęte uchwałą Nr XXII/276/III/1999 Rady Miasta Poznania z dnia 23 listopada 1999 r. i zmienione uchwałą Nr XXV/171/IV/2003 Rady Miasta Poznania z dnia 10 lipca 2003 r.), a następnie w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Nr XXXI/299/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 18 stycznia 2008 r., Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Nr LXXII/1137/VI/2014 Rady Miasta Poznania z dnia 23 września 2014 r. oraz Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania, przyjętym uchwałą Nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r.
Rozwiązania zawarte w Planie Ogólnym są bezpośrednią kontynuacją założeń uprzednio uchwalonych aktów planistycznych wyrażających politykę przestrzenną gminy, a także są wyrazem polityki ponadlokalnej, przewidującej realizację III ramy komunikacyjnej. Plan ogólny określa generalne zasady zabudowy i zagospodarowania terenu w dłuższej perspektywie i nie przesądza o terminowości inwestycji, ani o harmonogramie ich realizacji. Brak aktualnej perspektywy rychłej realizacji danej inwestycji nie stanowi przeszkody do jej uwzględnienia w ustaleniach Planu ogólnego.
Organ dokonał ważenia interesu prywatnego Skarżących z interesem publicznym, a w efekcie przyznał prymat temu drugiemu. Wyznaczenie kwestionowanego przez skarżących układu drogowego, odpowiadającego potrzebie uwzględnienia niezwykle istotnej dla miasta i regionu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym mieściło się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności.
Wnioski skarżących składane na etapie prac planistycznych częściowo zostały uwzględnione. Wnioski uwzględniono wyznaczając na fragmencie działki skarżących strefę planistyczną wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (symbol 101SJ), z profilem funkcjonalnym umożliwiającym przeznaczenie nieruchomości pod teren usług. Strefę tę wyznaczono na podstawie analizy sąsiedztwa oraz z uwzględnieniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Janikowo 1", przyjętego uchwałą nr XLIV/545/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2008 r. Z kolei wniosków nie uwzględniono na części działki ze względu na planowany przebieg strategicznej inwestycji drogowej wpisanej do Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, jaką jest III rama komunikacyjna miasta Poznań. Organ odniósł się do wniosków i uwag skarżących, wskazując motywy ich częściowego lub całościowego nieuwzględnienia. Zwięzłość uzasadnień dla podjętych przez organ planistyczny rozstrzygnięć albo sam fakt nieuwzględnienia wniosku lub uwagi nie świadczą o pozorności lub błędności ich rozpatrzenia.
Rada Miasta dodała, że w 2024 roku skarżący złożyli skargę na obowiązujące przed Planem ogólnym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Poznania (przyjęte uchwałą Nr LXXXVIII/1670/VIII/2023 Rady Miasta Poznania z dnia 11 lipca 2023 r.), w zakresie ustaleń dotyczących ich działki Skarga została oddalona, a zarzuty podniesione w skardze na Plan ogólny są tożsame z tymi, które były podnoszone przez skarżących w sprawie o sygnaturze II SA/Po 594/23, dotyczącej Studium.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, zwanej dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przypadku skargi na akt prawa miejscowego, jakim jest plan zagospodarowania przestrzennego, kontrola ta sprowadza się do zbadania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem procesowym i materialnym.
Podstawę prawną wniesienia skargi na uchwałę rady gminy stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 662, zwanej dalej: u.s.g.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.
Dokonując w pierwszej kolejności oceny legitymacji procesowej skarżących, Sąd miał na uwadze specyfikę uchwał w przedmiocie planu ogólnego, które to uchwały zastąpiły studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jednak stopień uszczegółowienia postanowień Planu ogólnego w zakresie nieruchomości będącej własnością skarżących, nie pozostawia wątpliwości, że jego przepisy naruszają interes prawny skarżących. Kwestia legitymacji procesowej skarżących nie była wprawdzie sporna między stronami niniejszego postępowania, niemniej wyjaśnienia wymaga, że skarżący są właścicielami nieruchomości położnej w Poznaniu przy ul. Kołodzieja 22, stanowiącej działkę gruntu o numerze 34, arkusz 7, obręb 15, która znajduje się na terenach oznaczonych w Planie Ogólnym symbolami: 878SI (strefa infrastrukturalna) i 101SJ (strefa wielofunkcyjna z zabudową mieszkaniową jednorodzinną). Na nieruchomości będącej własnością skarżących przewidziano drogę publiczną będącą częścią inwestycji III rama komunikacyjna. Dokonując nowego przeznaczenia ww. nieruchomości zaskarżony Plan ogólny niewątpliwie decyduje o przyszłym przeznaczeniu nieruchomości skarżących w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przez co kształtuje sposób wykonywania prawa własności należącej do nich nieruchomości i tym samym narusza ich interes prawny, co z kolei uzasadnia legitymację procesową skarżących.
Przechodząc do merytorycznej oceny wniesionej w niniejszej sprawie skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z treścią art. 28 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu ogólnego lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie trybu postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na uchwaleniu planu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (M. Wincenciak [w:] Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, wyd. IV, red. T. Filipowicz, A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski, Warszawa 2024, art. 28).
Mając na uwadze, że zaskarżona uchwała nie była dotychczas poddana kontroli sądu administracyjnego, Sąd orzekający w niniejszej sprawie zobligowany był do dokonania oceny procedury planistycznej poprzedzającej przyjęcie Planu ogólnego. Oceniając zaskarżoną uchwałę w tym zakresie Sąd nie stwierdził uchybień proceduralnych mogących stanowić stosownie do ww. art. 28 u.p.z.p. podstawę stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Przed sporządzeniem planu Rada Miasta Poznania podjęła uchwałę Nr VII/94/IX/2024 z dnia 03-09-2024 w sprawie przystąpienia do sporządzenia Planu ogólnego miasta Poznania, dokonując stosownych ogłoszeń i zawiadomień. W toku prac nad Planem ogólnym organ wykonawczy gminy sporządził projekt planu ogólnego wraz z uzasadnieniem oraz prognozą oddziaływania na środowisko, wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 13i ust. 3 pkt 5 i 8 u.p.z.p., w tym uzyskał wymagane opinie i uzgodnienia, wprowadził zmiany do projektu planu wynikające z uzyskanych opinii i uzgodnień a także przeprowadził konsultacje społeczne online, zawiadomił o sposobie składania wniosków. Przedstawił spis wniosków i sposób ich rozstrzygnięcia wraz z uzasadnieniem W przesłanej dokumentacji w formie elektronicznej (k. 120, 121 akt) znajduje się kompletna dokumentacja dotyczą trybu sporządzania planu, potwierdzająca brak uchybień proceduralnych.
Przechodząc natomiast do oceny zasad sporządzania planu ogólnego i podniesionych w tym zakresie zarzutów skargi tytułem wstępu wyjaśnienia wymaga, że stosownie do art. 1 ust 2 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; potrzeby zrównoważonego rozwoju; walory architektoniczne i krajobrazowe; wymagania ochrony środowiska; wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami (Dz. U. z 2022 r. poz. 2240 oraz z 2024 r. poz. 731); walory ekonomiczne przestrzeni; prawo własności; potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa; potrzeby interesu publicznego; potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych; zapewnienie udziału społeczeństwa w pracach nad sporządzaniem aktów planowania przestrzennego, w tym przy użyciu środków komunikacji elektronicznej; zachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych; potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności; potrzeby zapobiegania poważnym awariom i ograniczania ich skutków dla zdrowia ludzkiego i środowiska; potrzeby związane z kształtowaniem rolniczej przestrzeni produkcyjnej i rozwoju produkcji rolniczej.
Stosownie natomiast do treści art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie gminnych aktów planowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych ustalonych przez organ inny niż minister właściwy do spraw transportu, należy do zadań własnych gminy.
W myśl art. 13 ust. 1 u.p.z.p. dla obszaru gminy, z wyłączeniem morskich wód wewnętrznych oraz terenów zamkniętych innych niż ustalane przez ministra właściwego do spraw transportu, rada gminy uchwala plan ogólny gminy. Z art. 13 ust. 4 u.p.z.p. wynika, że w planie ogólnym:
1) określa się:
a) strefy planistyczne,
b) gminne standardy urbanistyczne;
2) można określić:
a) obszary uzupełnienia zabudowy,
b) obszary zabudowy śródmiejskiej.
Plan ogólny w zakresie, o którym mowa w art. 13 ust. 4 pkt 1 i pkt 2 lit. b, uwzględnia się przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a w zakresie o którym mowa w art. 13 ust. 4 pkt 2 lit. a, stanowi podstawę prawną decyzji o warunkach zabudowy (art. 13 ust. 5 u.p.z.p.).
Stosownie do treści art. 13b pkt 2 u.p.z.p. ustalenia planu ogólnego określa się, uwzględniając uwarunkowania rozwoju przestrzennego gminy, w szczególności ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa. Dlatego też zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności zarzutów podniesionych w skardze miał fakt, iż w uchwale nr V/70/19 Sejmiku Województwa Wielkopolskiego z dnia 25 marca 2019 r. w sprawie uchwalenia Planu zagospodarowania przestrzennego województwa wielkopolskiego wraz z Planem zagospodarowania przestrzennego miejskiego obszaru funkcjonalnego Poznania przewidziano, że III rama komunikacyjna miasta Poznania (zaplanowana również na nieruchomością skarżących) jest inwestycją celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. W planie zagospodarowania przestrzennego województwa, dla obsługi obszaru metropolitalnego Poznania w zakresie transportu drogowego określono pierścieniowo-pasmowy układ drogowy tworzący Regionalne Pierścienie Drogowe, w tym Wewnętrzny Pierścień Drogowy - III rama komunikacyjna miasta Poznania. Dla realizacji powyższego kierunku zagospodarowania przestrzennego określono działania, do których należy realizacja nowych dróg o nieokreślonej kategorii, w tym budowa III ramy komunikacyjnej miasta Poznania w parametrach klasy GP (tj. drogi głównej ruchu przyspieszonego). System ram komunikacyjnych Poznania, w szczególności I i II rama, obsługuje Poznań w relacjach wewnątrzmiejskich (międzydzielnicowych). Zewnętrzne pierścienie drogowe stanowić będą kontynuację układu pierścieniowego na pozostałym obszarze Poznańskiego Obszaru Metropolitalnego. W powiązaniu z III ramą komunikacyjną, pierścienie zapewnią obsługę terenów w najbliższym otoczeniu miasta, jak i jednostek osadniczych położonych w promieniu około 20 km (ZPDBZ) i 40 km (ZPDDZ) od centrum Poznania.
Dodać należy, że stosownie do art. 13k ust. 2 u.p.z.p. jeżeli plan ogólny uniemożliwia realizację inwestycji celu publicznego o znaczeniu krajowym, wojewódzkim, metropolitalnym lub powiatowym, ujętych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, a rada gminy nie przystąpiła do zmiany planu ogólnego albo, uchwalając plan ogólny lub jego zmianę, nie wprowadziła ustaleń umożliwiających realizację tych inwestycji, wojewoda, po podjęciu czynności zmierzających do uzgodnienia terminu realizacji tych inwestycji i warunków wprowadzenia tych inwestycji do planu ogólnego, wzywa radę gminy do uchwalenia planu ogólnego lub jego zmiany w wyznaczonym terminie. Po bezskutecznym upływie tego terminu wojewoda sporządza miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianę dla obszaru, którego dotyczy zaniechanie gminy, w zakresie koniecznym dla możliwości realizacji inwestycji celu publicznego oraz wydaje w tej sprawie zarządzenie zastępcze.
Ustalenie planu zagospodarowania przestrzennego województwa wymuszały zatem na Radzie Miasta uwzględnienie III ramy komunikacyjnej w Planie ogólnym. Obowiązek w tym zakresie wynikał wprost z treści art. 13b pkt 2 u.p.z.p. konsekwencji Rada Miasta nie mogła pominąć w Planie ogólnym inwestycji przewidzianej w planie wojewódzkim ani dowolnie odstąpić od jej uwzględnienia, gdyż prowadziłoby to do naruszenia obowiązujących przepisów prawa. Nie sposób zatem podzielić stanowiska prezentowanego w skardze, zgodnie z którym działanie Rady Miasta miało charakter arbitralny, dowolny i pozbawiony merytorycznego uzasadnienia. Przeciwnie, podstawą przyjętych rozwiązań planistycznych były wiążące ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego województwa, których uwzględnienie stanowiło ustawowy obowiązek organu gminy. Sam fakt, że skarżący nie zgadzają się z przebiegiem planowanej inwestycji lub kwestionuje zasadność jej realizacji, nie oznacza, iż Rada Miasta mogła odstąpić od realizacji obowiązku wynikającego z art. 13b pkt 2 u.p.z.p.
Sąd nie podziela również stanowiska skarżących, iż ustalenia zaskarżonego Planu ogólnego wprowadzają ograniczenia w prawie korzystania z nieruchomości w sposób rażąco nieproporcjonalny, ingerując w sferę prawa własności skarżących bez zachowania racjonalnej i odpowiedniej proporcji tej ingerencji do celów, których osiągnięcie zostało przewidziane w Planie ogólnym
Wyjaśnienia wymaga, że przyznane radzie gminy prawo kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej obejmuje prawo do samodzielnego ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określanie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając akty planowania przestrzennego najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co nieuchronnie prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym. Władztwo planistyczne gminy nie ma charakteru pełnego, niczym nieograniczonego prawa. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności (wyrok NSA z 6 marca 2018 r., II OSK 1189/16, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, nie jest jednak prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności, mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.
Stosownie do art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Mając na uwadze, że plan miejscowy uchwala się po stwierdzeniu zgodności z ustaleniami planu ogólnego (art. 20 ust. 1 u.p.z.p.), ustalenia planu ogólnego pośrednio wpływają sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.
Decydując o przeznaczeniu nieruchomości skarżących w Planie ogólnym Rada Miasta dokonała ważenia interesu prywatnego oraz interesu publicznego, rozumianego jako uogólniony cel dążeń i działań, uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności, związanych z zagospodarowaniem przestrzennym (art. 2 pkt 4 u.p.z.p.). Wskazała, że wyznaczenie kwestionowanego przez skarżących układu drogowego, odpowiadającego potrzebie uwzględnienia niezwykle istotnej dla miasta i regionu inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Rada Miasta przyznała zatem prymat realizacji celu publicznego przewidzianego w planie zagospodarowania przestrzennego województwa. W ocenie Sądu działanie takie mieściło się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego i nie stanowiło naruszenia zasady proporcjonalności. Podnoszone przez skarżących argumenty dotyczące braku środków finansowych w budżecie Miasta na realizację inwestycji i nieracjonalności realizacji inwestycji, nie stanowią kryterium jakim może kierować się Sąd dokonując kontroli zaskarżonego aktu. Sąd dokonuje kontroli zaskarżonego aktu kierując się kryterium legalności, a więc zgodności z prawem. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga, czy planowana inwestycja jest celowa, ekonomicznie uzasadniona, potrzebna lub najbardziej korzystna z punktu widzenia interesu publicznego. Tego rodzaju oceny należą do kompetencji organów administracji publicznej oraz organów samorządu terytorialnego odpowiedzialnych za prowadzenie polityki przestrzennej i podejmowanie decyzji planistycznych. Zadaniem sądu jest natomiast zbadanie, czy akt planistyczny został uchwalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, z zachowaniem wymaganej procedury oraz w granicach przyznanego organowi władztwa planistycznego. Sąd kontroluje zatem legalność aktu, a nie trafność, zasadność czy efektywność przyjętych rozwiązań planistycznych. Dopiero w sytuacji, gdy organ dopuści się naruszenia prawa, przekroczy granice uznania planistycznego lub naruszy konstytucyjne zasady, takie jak zasada proporcjonalności czy równego traktowania właścicieli nieruchomości, sąd może stwierdzić nieważność aktu lub jego części.
Nie można też przyznać racji skarżącym, iż Rada Miasta uchwaliła Plan ogólny z istotnym naruszeniem trybu, polegającym na pozornym rozpatrzeniu uwag dotyczących nieruchomości skarżących, skoro ich wnioski zostały przez Radę Miasta w części uwzględnione. Jak wskazano w odpowiedzi na skargę, wnioski skarżących uwzględniono wyznaczając na fragmencie ich działki strefę planistyczną wielofunkcyjną z zabudową mieszkaniową jednorodzinną (symbol 101SJ), z profilem funkcjonalnym umożliwiającym przeznaczenie nieruchomości pod teren usług. Strefę tę wyznaczono na podstawie analizy sąsiedztwa oraz z uwzględnieniem ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Janikowo 1", przyjętego uchwałą nr XLIV/545/V/2008 Rady Miasta Poznania z dnia 4 listopada 2008 r. Natomiast na części działki wniosków skarżących nie uwzględniono ze względu na planowany przebieg strategicznej inwestycji drogowej wpisanej do Planu zagospodarowania przestrzennego Województwa Wielkopolskiego, jaką jest III rama komunikacyjna miasta Poznań. Stanowisko to zawierało uzasadnienie (k. 104). To, że wniosek skarżącego nie został uwzględniony w całości nie jest równoznaczne z brakiem czy pozornym jego rozpoznaniem.
Mając to wszystko na uwadze Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.