II SA/Po 182/23

II SA/Po 182/23 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2023-07-28
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-03-28
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Danuta Rzyminiak-Owczarczak /przewodniczący sprawozdawca/
Paweł Daniel
Wiesława Batorowicz
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 2330/23 - Wyrok NSA z 2024-10-29
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 2351
art. 35 ust. 1, ust. 3,
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 7 i 80 k.p.a.,art. 138 par.1 pkt 1 p i art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 259
. 145 par.1 pkt 1 a) i c) , art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel Protokolant: starszy sekretarz sądowy Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2023 r. sprawy ze skargi I. L. i R. L. na decyzję Wojewody z dnia 23 stycznia 2023 r., nr [...] w przedmiocie odmo wy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 997,- (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Uzasadnienie
Starosta [...] (dalej powoływany jako Starosta) decyzją z dnia 19 października 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2021r., poz. 2351, dalej: Pr. bud.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej k.p.a.), odmówił I. i R. L. (dalej zwani łącznie skarżącymi lub stroną) zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego w T. , przy ul. [...], gmina T. , na działce nr ew.: [...] (w odległości 1,51m od granicy z działką nr ew. [...]).
Z uzasadnienia decyzji wynika, że 23 sierpnia 2022 r. wpłynął wniosek skarżących o udzielenie pozwolenia na budowę budynku gospodarczo - garażowego na ww. działce.
Wobec stwierdzonych braków i nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym 16 września 2022r. wydane zostało postanowienie zobowiązujące skarżących do ich usunięcia, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia.
Organ wyjaśnił, że przedmiotowa nieruchomość, na której zaplanowano budowę budynku gospodarczo-garażowego, objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w T. - część centralna, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] (publ. Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2018r., poz. 474, dalej jako m.p.z.p. lub plan miejscowy). Teren oznaczony jest symbolem 3MN i przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z zapisem § 9 pkt 1 lit. b na terenie 3MN ustalono lokalizację wolno stojących budynków, a zgodnie z zapisem §9 pkt 2 lit. b i c dopuszczono lokalizację jednego budynku garażowego, jednego budynku gospodarczego albo jednego budynku gospodarczo-garażowego na jednej działce budowlanej, zlokalizowanego w odległości nie mniejszej niż 1,5m od granicy działki.
Starosta wskazał, że na działce nr ew. [...] istnieje już budynek mieszkalny jednorodzinny, a budynek gospodarczo-garażowy zaprojektowano jako przybudowany do budynku mieszkalnego, w odległości 1,51 m od granicy z działką nr ew. [...]. W postanowieniu z dnia 16 września 2022r. Starosta zobowiązał zatem inwestorów, aby budynek gospodarczo-garażowy projektować jako wolno stojący, czego wymaga m.p.z.p. W odpowiedzi na wezwanie, pełnomocnik inwestorów w piśmie z 28 września 2022r. wyjaśniła, że w aktach prawnych nie istnieje definicja budynku wolnostojącego i powołując się na wyroki sądów administracyjnych (o sygnaturach: II SA/Bd [...]; II SA/GI [...]; VII SA/Wa [...]) podniosła, że ze względu na samodzielność konstrukcyjną budynek należy uznać za wolnostojący. Zaprojektowany budynek ma niezależną konstrukcję i niezależny program funkcjonalny, co zapisano w projekcie. Ponadto pełnomocnik odwołała się do przepisów przeciwpożarowych (§ 273 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie) z których wynika, iż odległości miedzy ścianami zewnętrznymi budynków położonych na jednej działce budowlanej nie ustala się. Wobec tego zaprojektowany budynek jest budynkiem wolnostojącym o samodzielnej konstrukcji oraz nieprzylegającym bezpośrednio do innego budynku, a określenie minimalnej odległości między nowoprojektowanym budynkiem, a istniejącym, jest ograniczeniem prawa inwestora do zabudowania jego działki.
Starosta odnosząc się do spornej kwestii stwierdził, że faktycznie w obowiązującym porządku prawnym nie istnieje normatywna definicja budynku wolnostojącego. W tej sytuacji należy posiłkować się przyjętym powszechnie znaczeniem słowa "wolny". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. z 1995r., termin "wolny" oznacza między innymi "całkowicie wolny, niczym nieograniczony, nikomu niepodporządkowany".
Odwołując się do orzecznictwa Starosta podniósł, że samodzielność konstrukcyjna przedmiotowego budynku jest niewystarczająca, by uznać go za wolnostojący. Pojęcie "wolno stojący" odnosić należy do cech fizycznych budynku i jego otoczenia, weryfikowalnych za pomocą zmysłów. Obiekt "wolno stojący" to taki, który zajmuje określoną działkę, posiada niezabudowane otoczenie i nie ma przyległych do siebie obiektów, aby zapewnić możliwość swobodnego dostępu do tego obiektu z każdej strony. Przyleganie budynków do siebie wyklucza możliwość uznania ich za wolno stojące. Objęty wnioskiem budynek gospodarczo-garażowy jest ograniczony fizycznie w przestrzeni istniejącym budynkiem mieszkalnym, to znaczy nie jest możliwy swobodny dostęp do tego obiektu z każdej strony.
Organ podniósł ponadto, że w prawie miejscowym z zapisów różnych uchwał wynika (w tym obowiązujących na terenie Gminy T., że odnosząc się do formy projektowanych budynków gospodarczych/garażowych, czy gospodarczo-garażowych, można je sytuować na przykład jako wbudowane, przybudowane lub wolnostojące. Na gruncie niniejszej sprawy z zapisów obowiązującego na tym terenie m.p.z.p. wynika, że dopuszczono wyłącznie zabudowę wolno stojącą.
Mając powyższe na uwadze Starosta uznał, że zaprojektowano budynek gospodarczo-garażowy jako przybudowany do istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, co jest sprzeczne z przywołanymi ustaleniami m.p.z.p. i co nie pozwala na zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę.
I. i R. L. wnieśli odwołanie od ww. decyzji Starosty, zarzucając naruszenie art. 6, 7, 77 oraz 80 k.p.a. poprzez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, iż przedmiotowa inwestycja jest sprzeczna z ustaleniami m.p.z.p. Zdaniem skarżących zaprojektowany budynek jest budynkiem wolnostojącym, bowiem ma niezależną konstrukcję (w tym fundamenty) oraz niezależny program funkcjonalny. Organ nie uwzględnił, że pomiędzy spornym budynkiem, a istniejącą zabudową zachowano 2 cm odstępu. Tym samym naruszono art. 4 Pr. bud. poprzez niezatwierdzenie projektu budowlanego spełniającego wymagania prawne, co doprowadziło do naruszenia prawa inwestorów do wolności budowlanej.
Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z 19 października 2022 r., nr [...].
Uzasadniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że inwestycja polega na budowie budynku gospodarczo-garażowego na działce nr [...], przy ul. [...] w T., w odległości 0,02 m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej samej działce oraz w odległości 1,51 m od granicy z działką nr [...].
Działka nr [...] objęta jest ustaleniami m.p.z.p. i znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolem 3MN (§ 3 ust. 1 pkt 1 lit. a miejscowego planu). Na tym terenie dopuszcza się lokalizację jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej. Zgodnie z § 9 pkt 1 lit. b planu ustala się lokalizację budynków wolnostojących. W § 9 pkt 2 lit. b i c miejscowego planu dopuszcza się lokalizację jednego budynku garażowego lub jednego budynku gospodarczego albo jednego budynku gospodarczo-garażowego na jednej działce budowlanej, jak również lokalizację budynku gospodarczego, garażowego lub gospodarczo - garażowego w odległości nie mniejszej niż 1,5 m od granicy sąsiedniej działki.
W ocenie Wojewody z zestawienia powyższych zapisów planu miejscowego wynika jednoznacznie, że na terenie określonym w miejscowym planie symbolem 3MN, a zatem m.in. na działce nr [...], możliwa jest lokalizacja jedynie jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego i jednego wolnostojącego budynku gospodarczego, garażowego lub gospodarczo-garażowego. Zarówno zapisy m.p.z.p. obowiązującego dla terenu inwestycji, jak również żaden przepis Prawa budowlanego, nie definiują pojęcia "wolno stojący budynek". Wobec powyższego należy sięgnąć do dorobku judykatury. W sytuacji braku określenia w Prawie budowlanym pojęcia "wolno stojący" obiekt budowlany, należy posiłkować się przyjętym powszechnie znaczeniem słowa "wolny". Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego - Wydawnictwo Naukowe PWN S.A. z 1995 r., termin "wolny" oznacza miedzy innymi "całkowicie wolny, niczym nieograniczony, nikomu niepodporządkowany". Nie budzi zatem wątpliwości, że budynek wolno stojący to taki budynek, który jest niezależny, swobodny, niczym nieskrępowany, nie obarczony i nie otoczony innym przyległym budynkiem. Jest to więc budynek, do którego jest swobodny dostęp z każdej jego strony, zapewniona jest komunikacja wokół tego budynku, jak również dostęp światła naturalnego (zob. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., sygn, akt: VII SA/Wa 2345/16 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 września 2019 r., sygn. akt: II OSK 56/18). Jak wskazał w uzasadnieniu do wyroku z 20 lipca 2021 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt: II OSK 3053/18) posadowienie garażu na całkowicie odrębnych i niezależnych fundamentach nie przesądza, że mamy do czynienia z budynkiem wolno stojącym, tak samo jak zastosowanie dylatacji nie oznacza, że w wyniku takiego rozwiązania technicznego można w ogóle mówić o budynku garażowym jako wolnostojącym. Dylatacje są bowiem stosowane w obrębie jednego obiektu budowlanego, zabudowy bliźniaczej, czy też szeregowej, co jednak nie wyczerpuje pojęcia budynku wolno stojącego. Nie jest to więc charakterystyczny wyróżnik dla zabudowy wolno stojącej. Wolno stojące budynki to budynki samodzielne w sensie konstrukcyjno-budowlanym i funkcjonalnym. Zauważyć ponadto należy, że odrębny to nie to samo co wolno stojący - nie są te pojęcia tożsame. Biorąc pod uwagę powyższe definicje Wojewoda przyjął, że budynek wolnostojący to budynek, który nie jest połączony z innym obiektem budowlanym i nie wykorzystuje w swej konstrukcji jakichkolwiek elementów innego obiektu budowlanego. Jest samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego, co oznacza że nie może być ograniczony fizycznie w przestrzeni innymi budowlami, usytuowany w sposób wolny, tj. nieuzależniony z uwagi na miejsce swej lokalizacji w żaden sposób od innego obiektu budowlanego. Projektowany budynek gospodarczo-garażowy jest usytuowany w tak bliskiej odległości od istniejącego budynku mieszkalnego (dylatacja 2 cm), że przesądza to o ich ograniczeniu w przestrzeni. Inwestorzy w żaden sposób nie wykazali, że usytuowanie budynku gospodarczo-garażowego względem istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego umożliwiać będzie ich swobodne obejście z każdej strony, a z załączonej części rysunkowej projektu zagospodarowania terenu wynika wniosek przeciwny.
W związku z powyższym Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż tak zaprojektowana inwestycja narusza ustalenia § 9 pkt 1 lit. b miejscowego planu. Stąd, organ I instancji postanowieniem z 16 września 2022 r., powołując się na § 9 pkt 1 lit. b miejscowego planu, prawidłowo wezwał inwestora do dostosowania inwestycji do ustaleń zawartych w tym przepisie. Skoro Inwestorzy w wyznaczonym terminie nie wywiązali się prawidłowo z nałożonego na nich w pkt 1 postanowienia organu I instancji, skutkowało to wydaniem przez Starostę [...] decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu I. i R. L. reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika, wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] oraz zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania.
Zaskarżonej decyzji zarzucono:
- naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błędną analizę stanu faktycznego i prawnego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że projekt jest sprzeczny z ustaleniami m.p.z.p., zaś zaplanowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym, w sytuacji gdy m.p.z.p. dopuszcza lokalizację jednego wolnostojącego budynku jednorodzinnego i jednego budynku garażowego na jednej działce budowlanej, a projekt budynku spełnia standardy budynku wolnostojącego;
- naruszenie przepisu art. 4 Pr. bud. poprzez niezatwierdzenie projektu spełniającego wymagania prawne, co nadto doprowadziło do naruszenia prawa inwestorów do wolności budowlanej, gdyż planowana inwestycja nie narusza m.p.z.p., przepisów prawa powszechnie obowiązującego ani praw osób trzecich;
- naruszenie art. 6, art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. poprzez błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, polegający na bezzasadnym przyjęciu przez organ II instancji, że budynek gospodarczo-garażowy nie jest budynkiem wolnostojącym w sytuacji, gdy z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że ma on niezależną konstrukcję (w tym fundamenty) oraz niezależny program funkcjonalny, a nadto pomiędzy spornym budynkiem a istniejącą zabudową zachowano odstęp.
W motywach skargi wskazano, że wbrew twierdzeniom organu projektowany budynek spełnia wymagania wolnostojącego, ponieważ zachowano odległość 2 cm od drugiego budynku, a nadto posiada odrębne fundamenty. Przepisy prawa nie określają minimalnej odległości jaka ma być zachowana pomiędzy budynkami. Wobec tego inwestycja jest zgodna z przepisami planu miejscowego. Przywołane przez organ orzecznictwo dotyczyło spraw o odmiennym stanie faktycznym.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.
Na rozprawie sądowoadministracyjnej w dniu 28 lipca 2023 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Dodatkowo wskazał, że orzecznictwo powoływane przez organy zapadło w sprawach o innych stanach faktycznych i nie można go wprost odnosić do realiów przedmiotowej sprawy. Ponadto, projektowany budynek w żaden sposób nie będzie oddziaływał na sąsiednie nieruchomości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:
Skarga zasługuje na uwzględnienie.
Przedmiotem oceny Sądu jest decyzja Wojewody z dnia 23 stycznia 2023 r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia 19 października 2022 r., nr [...], o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego w T., przy ul. [...], gmina T,, na działce nr ew. [...].
Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 35 ust. 3 ustawy Pr.bud. Odmowa udzielenia decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę jest konsekwencją naruszeń określonych w art. 35 ust. 1 w związku z bezskutecznym upływem terminu na usunięcie nieprawidłowości, nałożonych przez organ architektoniczno-budowlany postanowieniem z dnia 16 września 2022 r.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:
1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;
4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust.
Według art. 35 ust. 3 tej ustawy w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę.
Zgodnie z art. 35 ust. 4 Pr. bud. w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę jest decyzją związaną w tym znaczeniu, że jeżeli inwestor spełni warunki opisane w przepisach to organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić jej wydania. Przepis art. 35 ust. 4 u.p.b. nie dopuszcza jakiejkolwiek uznaniowości w sprawie wydania pozwolenia na budowę, ani możliwości uzależnienia wydania tego pozwolenia od spełniania dalszych warunków.
Akta przedmiotowej sprawy potwierdzają, że wniosek inwestorów dotyczył wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku gospodarczo – garażowego. Budynek ten zaprojektowano w odległości 0,02 m od istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej samej działce (nr [...]) oraz w odległości 1,51 m od granicy z działką nr [...].
Organ I instancji działając na podstawie art. 35 ust. 3 Pr. bud. postanowieniem z 19 września 2022 r., znak [...], nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia, w terminie 14 dni od daty doręczenia postanowienia, stwierdzonych nieprawidłowości dotyczących projektu. Inwestorzy w zakreślonym terminie nie wywiązali się z nałożonego obowiązku, lecz w piśmie z dnia 28 września 2022 r. ich pełnomocnik podniósł, że projektowany budynek gospodarczo – garażowy jest budynkiem wolno stojącym, zatem możliwym do realizacji w świetle zapisów m.p.z.p. obowiązującego dla tego terenu.
W tym stanie rzeczy dalsza kontrola legalności zaskarżonej decyzji dotyczy prawidłowości realizacji przez organ architektoniczno-budowlany obowiązków wynikających z art. 35 ust. 1 Pr. bud.
Istotnym dla rozpoznania niniejszej sprawy jest pierwszy z wymogów określonych tym przepisem, który dotyczy sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania (art. 35 ust. 1 pkt 1 tej ustawy).
Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na terenie, dla którego obowiązują ustalenia m.p.z.p. uchwalonego według postanowień uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. nr [...] (publ. Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2018r., poz. 474).
Działka objęta wnioskiem ([...]) położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym jako 3 MN. Teren oznaczony tym symbolem przeznaczony jest pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zgodnie z zapisem § 9 pkt 1 lit. b planu miejscowego w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu dla terenów oznaczonych symbolami MN ustalono lokalizację budynków wolno stojących. Natomiast zgodnie z zapisami § 9 pkt 2 lit. b i c dla tej jednostki dopuszczono lokalizację jednego budynku garażowego, jednego budynku gospodarczego albo jednego budynku gospodarczo-garażowego na jednej działce budowlanej, zlokalizowanego w odległości nie mniejszej niż 1,5m od granicy działki. Z powyższych zapisów wynika zatem, że plan miejscowy przewiduje jako zasadę zabudowę w układzie wolnostojącym, tak co do budynków mieszkalnych, jak i garażowych, gospodarczych oraz gospodarczo – garażowych.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy projektowany budynek jest budynkiem wolno stojącym, jak wywodzą skarżący, czy budynkiem przybudowanym do istniejącego już na działce nr [...] budynku mieszkalnego jednorodzinnego, jak obiekt ten kwalifikują organy obu instancji. Poza sporem pozostaje natomiast spełnienie przez projektowany budynek wymogu zachowania wymaganej planem minimalnej odległości od granicy z działką sąsiednią (§ 9 pkt 2 lit. c m.p.z.p.).
W ocenie Sądu, mają rację skarżący, że sporny budynek gospodarczo – garażowy należy zakwalifikować jako budynek wolnostojący. Zaprojektowany obiekt jest odrębny konstrukcyjnie od budynku mieszkalnego, budynki te nie są połączone i stanowią dwie samodzielne konstrukcje. Projektowany budynek ma oddzielne fundamenty. Zarazem każda ze ścian obu budynków (mieszkalnego i projektowanego gospodarczo – garażowego) jest ścianą oddzielenia przeciwpożarowego i każdy z budynków posiada oddzielny dach. Ponadto każdy z budynków posiada oddzielne wejście i dla każdego z budynków przewidziano niezależne przyłącza mediów.
Należy podkreślić, że w orzecznictwie (wyroki : WSA w Gliwicach z dnia 12 września 2016, I SA GL 593/16 oraz WSA w Warszawie z dnia 27 czerwca 2017r., sygn. VII SA/Wa 927/17, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) prezentowany jest pogląd, że już sama przerwa dylatacyjna jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku, który wyposażony jest we własny fundament, ściany i dach, wydzielające taki budynek z przestrzeni (art. 3 pkt 2 Pr.bud.). Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę stanowisko to podziela uznając jednocześnie, że może zostać uwzględnione przy ocenie spornej inwestycji w odniesieniu do zapisów planu miejscowego obowiązującego dla obszaru 3 MN.
Jak wynika z uzasadnień powoływanych przez strony wyroków sądów administracyjnych w przeważającej części odnosiły się one do stanów faktycznych, w których oceniana była zabudowa szeregowa lub bliźniacza. To na gruncie tych spraw prezentowane jest stanowisko, że już sama przerwa dylatacyjna budynków w takiej zabudowie jest wystarczająca do spełnienia wymogu wolnostojącego budynku. W opinii Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, w rozpatrywanym przypadku nie można mówić o przerwie dylatacyjnej, bowiem dylatacje są stosowane w obrębie jednego obiektu budowlanego, zabudowy szeregowej czy bliźniaczej. Organy obu instancji powyższe zauważają, jednocześnie przyjmując, że mamy do czynienia z budynkiem gospodarczo – garażowym przybudowanym do istniejącego budynku mieszkalnego, które to budynki oddziela dylatacja. Stanowiska tego w świetle zapisów m.p.z.p. obowiązującego dla obszaru 3 MN Sąd nie podziela.
Wykładni pojęć użytych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy dokonywać z uwzględnieniem norm tego aktu prawa miejscowego.
Zważyć należy, że w m.p.z.p., który obowiązuje dla tego obszaru, nie zdefiniowano pojęcia budynku wolnostojącego. W § 2 pkt 13 planu zawarto natomiast definicję zabudowy bliźniaczej stanowiąc, że rozumie się przez to dwa segmenty budynków, których jedna ze ścian zewnętrznych bocznych przylega do drugiego budynku. Tymczasem sporny budynek gospodarczo – garażowy nie przylega do ściany zewnętrznej istniejącego budynku mieszkalnego na działce nr [...] (jak wynika z projektu budowlanego ściany obu budynków są w odległości 2 cm od siebie). Zatem każdy z budynków na działce nr [...] to odrębny budynek i taka zabudowa, jako zabudowa wolno stojąca, w świetle zapisów planu miejscowego jest dopuszczalna.
Ponadto należy zauważyć, że w zakresie szczegółowych parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenów oznaczonych symbolem MN w planie miejscowym (§9) nie zawarto zapisów wprowadzających parametr maksymalnej szerokości elewacji frontowej budynków. Tym samym plan miejscowy nie zakazuje budowy na całej szerokości działki, zatem i nie zakazuje budowy w jednej linii dwóch budynków. – pod warunkiem zachowania odległości 1,5m od granicy z działką sąsiednią oraz wskaźnika maksymalnej powierzchni zabudowy.
W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę znaczenie ma także precyzyjna kwalifikacja obiektu budowlanego z punktu widzenia norm ustawy – Prawo budowlane.
Zarówno ustawa Pr. bud., jak i inne regulacje prawne, nie zawierają definicji legalnej pojęcia "wolno stojący", na co słusznie organy obu instancji wskazywały w uzasadnieniach swoich decyzji. Termin ten wykładany jest jedynie w orzecznictwie sądów administracyjnych, w którym wskazuje się, że przez pojęcie to należy rozumieć samodzielność i suwerenność konstrukcji obiektu, fizyczne oddzielenie od innych obiektów budowlanych. Budynek wolno stojący musi być samodzielny z punktu widzenia funkcjonalno-użytkowo-technicznego (por. wyrok WSA w Krakowie z 27 listopada 2012 r., II SA/Kr 1256/12; wyrok WSA w Rzeszowie z 15 grudnia 2010 r., II SA/Rz 784/10). Podkreśla się również, że wolno stojący budynek to także budynek, który jest przystawiony do innego budynku w taki sposób, że się z nim w pewnych miejscach styka, a jego budowa nie polega na konstrukcyjnym powiązaniu obu budynków (por. wyrok NSA z 10 września II OSK 1245/20, wyrok NSA z 24 listopada 2017 r., II OSK 210/17, wyrok NSA z 3 lipca 2012 r., II OSK 629/11, wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2014 r., II SA/GI 1420/14, wyrok WSA w Rzeszowie z 27 września 2017 r., II SA/Rz 568/17).
W części wyroków sądy administracyjne jednakże przyjęły, że obiekt wolno stojący oprócz samodzielnej konstrukcji musi być "fizycznie nieograniczony w przestrzeni innymi obiektami", co oznacza swobodny dostęp do takiego obiektu z każdej strony (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 stycznia 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 1522/18; wyrok WSA w Poznaniu z 13 czerwca 2018 r. sygn. akt II SA/Po 197/18, WSA w Warszawie z 17 sierpnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2345/16 i NSA z 4 września 2019 r., sygn. akt II OSK 56/18).
Odnosząc się do tego stanowiska należy zatem wskazać, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wraz z innymi przepisami prawa, kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, co w praktyce oznacza, że ograniczają to prawo. Prawo własności jest prawem chronionym konstytucyjnie, jednak w niektórych przypadkach w drodze ustawy może być ograniczane (art. 64 Konstytucji RP). Z tego też względu, wszelkie ustawowe ograniczenia prawa własności, a w tym również ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, nie mogą być interpretowane rozszerzająco – bardziej ograniczając prawo własności, niż wynika to z literalnego brzmienia ustaleń planu.
Zgodnie z zasadą "złotego środka", odzwierciedlającą najlepiej istotę konstytucyjnej ochrony prawa własności, postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie powinny być interpretowane w sposób nadmiernie ograniczający prawa właściciela, ani w sposób nadmiernie rozszerzający istniejące ograniczenia praw właścicielskich, tak aby nie naruszało to istoty prawa własności (por. wyrok NSA z 2 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 490/05, Lex nr 196696). Ze względu na konstytucyjnie chronione prawo własności, obejmujące prawo do zabudowy nieruchomości, odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielania pozwolenia na budowę może nastąpić wyłącznie w sytuacji, gdy inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w sposób oczywisty (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 listopada 2019 r., IV SA/Po 451/19, Lex 2746830). W niniejszej sprawie taka niezgodność nie ma miejsca.
Skoro w planie miejscowym nie zawarto definicji pojęcia "wolno stojący", to mając na uwadze brak takiej definicji w ustawie prawo budowlane oraz w przepisach wykonawczych do tej ustawy, posiłkowanie się przez organy obu instancji definicją pojęcia "wolny" (a nie "wolno stojący") zawartą w Słowniku Języka Polskiego PWN i na tej podstawie przyjęcie, że warunkiem uznania budynku za wolno stojący jest możliwość swobodnego dostępu do niego z każdej strony, należy uznać za niedopuszczalną rozszerzającą wykładnię planu miejscowego, który nie precyzuje, w jakiej odległości budynki mogą/powinny być od siebie oddalone. Skoro plan miejscowy kwestii tej nie reguluje, to nie można argumentować, że projektowany budynek nie jest budynkiem wolnostojącym. W tym przypadku możliwa jest wykładnia planu dopuszczająca projektowaną zabudowę. W konsekwencji Sąd uznał, że projektowany budynek gospodarczo - garażowy nie uchybia wymogom m.p.z.p., choć niewątpliwie jest ograniczony w przestrzeni istniejącym już budynkiem mieszkalnym. W świetle zapisów tego planu okoliczność ta, jak wyżej wykazano, nie ma jednakże żadnego znaczenia dla oceny przedłożonego przez skarżących projektu budowlanego.
Również powołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji wywody dotyczące zapisów innych planów miejscowych w sprawie dopuszczalnej zabudowy, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy. Nie można bowiem dokonywać wykładni przepisów konkretnego m.p.z.p. w oparciu o zapisy innych planów, nawet uchwalonych na terenie tej samej gminy.
Mając to na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Do naruszenia prawa materialnego doszło poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisów m.p.z.p. w związku z uznaniem, że wskazywane przez organy obu instancji zapisy § 9 uchwały Rady Gminy [...] z dnia 28 grudnia 2017 r. uniemożliwiają zatwierdzenie przedstawionego przez skarżących projektu budowlanego budynku gospodarczo – garażowego, co naruszyło art. 35 ust. 3 Pr. bud., który to przepis był w tym przypadku podstawą odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego z uwagi na uznanie go za niezgodny z § 9 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 lit. b i c planu, jak i przepisy postępowania - art. 7 i 80 k.p.a., a w przypadku organu II instancji również art. 138 §1 pkt 1 poprzez jego zastosowanie i art. 138 §2 poprzez jego niezastosowanie, co miało wpływ na wynik sprawy.
Z tych przyczyn Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody uznając, że jest to wystarczające dla końcowego załatwienia sprawy.
O kosztach postępowania Sąd orzekł w oparciu o przepisy art. 200 i 205 §1 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżących kwotę 997 zł, na którą składa się należny wpis od skargi (500 zł), koszty zastępstwa procesowego ustalone zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800) w kwocie 480 zł oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od pełnomocnictwa (pkt II wyroku).
Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda uwzględni wskazania wynikające wprost z niniejszego uzasadnienia. Działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Wojewoda uchyli decyzję organu I instancji oraz orzeknie co do istoty, zatwierdzając projekt budowlany i udzielając skarżącym pozwolenia na budowę budynku gospodarczo – garażowego na działce nr [...] w T..