II SA/Po 136/22

II SA/Po 136/22 - Wyrok WSA w Poznaniu
Data orzeczenia
2022-07-27
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-02-22
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Sędziowie
Aleksandra Kiersnowska-Tylewicz /przewodniczący sprawozdawca/
Arkadiusz Skomra
Jan Szuma
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2020 poz 1333
art.  3 pkt 2a, art. 35
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
145 § 1 ust. 1 lit. a i c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Dnia 27 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska - Tylewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 roku sprawy ze skargi M. B. na decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia 18 października 2021 r., nr [...], znak [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Starosta [...] decyzją z dnia 18 października 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 35 ust. 5 pkt. 1) ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333 dalej pr. bud.) oraz art. 104 tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2021.735 dalej k.p.a.) odmówił M. B. (dalej tez jako strona lub skarżący), wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w G., gmina P..
Z uzasadnienia decyzji wynika, że w dniu 17 czerwca 2021r. skarżący wystąpił z wnioskiem w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w G., gmina P..
Wobec nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji budowlanej w dniu 02 sierpnia 2021r. zostało wydane postanowienie o jej uzupełnieniu w terminie 14 dni od otrzymania niniejszego pisma. Organ wskazał na następujące nieprawidłowości:
1. projekt budowlany przedmiotowego budynku jest niezgodny z § 11 ust. 7 pkt. 2) lit. a) i b) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie możliwości lokalizowania na przedmiotowej działce jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w jej obrębie oraz jednego budynku garażowego. Dla budynku garażowego określono maksymalną powierzchnię zabudowy- 50,00m2, zgodnie z § 11 ust. 7 pkt. 3) lit. b) miejscowego planu.
2. dojazd i dojście do przedmiotowego budynku poprzez teren działek nr ewid. [...] i [...] jest niezgodne z § 20 pkt. 2) i 3) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działki nr ewid. [...] i [...] miejscowego planu stanowią tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, oznaczone na rysunku planu symbolem 1ZN. ,
3. w bilansie terenu:
- brak prawidłowego określenia powierzchni zabudowy oddzielnie dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z łącznikiem oraz dla budynku garażowego, § 14 ust. 2 Rozp. Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz.U.2018.1935 j.t.) - wniosek nie dotyczy rozbudowy budynku mieszkalnego,
- brak prawidłowego określenia powierzchni biologicznie czynnej - należy określić powierzchnię biologicznie czynną obejmującą tylko teren działki nr ewid. [...] - przeznaczony w miejscowym planie pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną oznaczona symbolem [...] Tereny działek nr ewid. [...] i [...] stanowią tereny zieleni objęte formami ochrony przyrody, oznaczone na rysunku planu symbolem 1ZN i nie mogą być bilansowane w ramach przedmiotowej zabudowy.
4. wysokość budynku mieszkalnego jest niezgodna z § 11 ust. 7 pkt. 4) lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
5. wysokość i ilość kondygnacji budynku garażu jest niezgodna z 11 ust. 7 pkt. 4) lit. c) miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego,
6. brak adaptacji zbiornika bezodpływowego na ścieki,
Następnie w dniu 10 sierpnia 2021r. pełnomocnik w imieniu Inwestora wystąpił z wnioskiem o zawieszenie postępowania administracyjnego do czasu uzupełnienia dokumentacji budowlanej.
W dniu 22 września 2021r. wniesiono o podjęcie zawieszonego postępowania i przedłożono 4 egz. projektu budowlanego wraz z uzupełnieniem. Starosta [...] pismem z dnia 01 października 2021r. podjął zawieszone postępowanie, a następnie dnia 07 października 2021r. zawiadomił stronę postępowania o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie, przed wydaniem decyzji.
Starosta stwierdził, że przedmiotowy teren, na którym planowana jest wnioskowana inwestycja został objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego terenów wsi G., zatwierdzonym uchwałą nr XLV/413/2017 Rady Miejskiej Gminy Pobiedziska z dnia 29 czerwca 2017r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2017 poz. 4998 dalej m.p.z.p. lub Plan) - teren oznaczony symbolem 16MN, na którym zgodnie z §11 ust. 7 m.p.z.p. istnieje możliwość zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.
Zdaniem organu skarżący nie wywiązał się w całości z obowiązków nałożonych w postanowieniu. Postanowienie pozostało bezskuteczne w odniesieniu do pkt 1, 3 i 5.
Argumentując Starosta wskazał, że w art. 3 pkt. 2a) pr. bud. zdefiniowano budynek mieszkalny jednorodzinny jako budynek wolnostojący albo w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Zdaniem Starosty kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Organ jest uprawniony do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Zdaniem Starosty zaprojektowany obiekt, opisany jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w rzeczywistości stanowi budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budowę drugiego budynku mieszkalno - garażowego połączonych łącznikiem. Budowa tak zaprojektowanej inwestycji umożliwia wydzielenie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych oraz nie spełnia wymogu dotyczącego zabudowy wolnostojącej, oraz funkcji obiektu w przypadku budynku mieszkalno - garażowego.
W ocenie organu, taki sposób zaprojektowania przedmiotowych obiektów budowlanych nie pozwala ich zakwalifikować jako budowę jednego wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz jednego budynku garażowego w obrębie jednej działki budowlanej, w myśl ustaleń, wynikających z § 11 ust. 7 m.p.z.p. oraz definicji zawartej w art. 3 pkt. 2a i 6 pr. bud.
Organ zwrócił też uwagę, że postanowienie pozostało również bezskuteczne w odniesieniu do pkt. 3 w zakresie prawidłowego określenia powierzchni zabudowy oddzielnie dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego z łącznikiem oraz dla budynku garażowego, z uwagi na określenie w miejscowym planie maksymalnej powierzchni zabudowy 50,00m2 dla budynku garażowego oraz do pkt. 5, w zakresie wysokości i ilość kondygnacji budynku garażowego. Negatywny wynik ustaleń zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego.
Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie złożył M. B. reprezentowany przez r. pr. P. P.. Decyzji organu I instancji zarzucono naruszenie art. 3 pkt 2a pr. bud. w związku z § 11 ust. 7 Planu miejscowego poprzez niewłaściwą wykładnię, polegającą na przyjęciu, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę nie spełnia wymagań stawianych dla budynku mieszkalnego, podczas gdy załączony projekt budowlany obejmuje właśnie taki budynek. Ponadto wskazano na naruszenie art. 35 ust. 5 pkt 1 oraz 35 ust. 4 pr. bud. poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy nie było podstaw do tego, a także wobec spełnienia wszystkich koniecznych przesłanek. Dodatkowo zarzucono naruszenia art. 79 a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.
Wojewoda decyzją z dnia 31 grudnia 2021 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud., i w to miejsce przywołał art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud., w pozostałej części decyzję utrzymał w mocy.
Wojewoda wskazał, że inwestycję we wniosku o pozwolenie na budowę określono jako budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działek nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w G., gmina P.. Projekt budowlany załączony do ww. wniosku ma tytuł: budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Jak wynika z punktu 4.1. części opisowej projektu zagospodarowania terenu (str. [...] projektu budowlanego) inwestycja polega na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, który zawiera pomieszczenia o funkcji mieszkalnej i pomocniczej, a także garaż. Budynek posiada dwie kondygnacje nadziemne w tym poddasze użytkowe, jest niepodpiwniczony i niemal w całości o funkcji mieszkalnej (str. [...] projektu budowlanego).
Przedmiotowe nieruchomości objęte są ustaleniami m.p.z.p. Działka inwestycyjna położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej - § 6 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. W § 11 ust. 7 pkt 2 planu miejscowego wskazano, iż dopuszcza się lokalizację a) jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w obrębie jednej działki budowlanej, b) jednego budynku garażowego w obrębie jednej działki budowlanej. W § 11 ust. 7 pkt 3b ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy budynku garażowego - 50 m2. W planie określono również maksymalną powierzchnię zabudowy 25% jednak nie więcej niż 350 m2 (§ 11 ust. 7 pkt 3 lit. c planu miejscowego). Ponadto określona została maksymalna wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego nie więcej niż 9m, a dla budynku garażowego - nie więcej niż 6 m (§ 11 ust. 7 pkt 4 lit. c planu miejscowego) Dodatkowo w § 11 ust. 7 pkt 41it. d planu miejscowego wskazano maksymalną liczbę kondygnacji dla budynku mieszkalnego - dwie kondygnacje nadziemnie, w tym poddasze użytkowe, a dla budynku garażowego - jedna kondygnacja nadziemna.
W myśl art. 3 ust. 2 pr. bud. poprzez budynek należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Zgodnie z art. 3 pkt. 2a Prawa budowlanego przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W badanej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt czy zaprojektowano jeden budynek mieszkalny, czy też dwa budynki (połączone łącznikiem), z których każdy stanowi konstrukcyjnie samodzielną całość. Analizując przedłożony projekt budowlany, a w szczególności projekt zagospodarowania terenu, rzut fundamentów, rzut parteru, rysunki elewacji, organ stwierdził, że projektowany obiekt nie jest jednym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, a są to dwa budynki. W ocenie organu odwoławczego każda ze wskazanych w przedłożonym projekcie części budynku stanowi samodzielną pod względem konstrukcyjnym całość. Budynki te mogą funkcjonować samodzielnie, a ich konstrukcja powoduje, że mogą istnieć niezależnie. Zaprojektowanie dwóch budynków na jednej działce w szczególności uwidacznia się przy rzucie fundamentów, rzucie parteru, rzucie poddasza. Ponadto w budynku, w którym projektuje się garaż, w pokoju gościnnym przewidziano zarówno instalację wodociągową jak i instalację kanalizacji sanitarnej (str. [...] i [...] projektu budowlanego), co umożliwia powstanie tam pomieszczenia kuchennego, choć w piśmie z 22 września 2021 r., jako jeden z argumentów przemawiających za tym, iż całość inwestycji stanowi jeden budynek mieszkalny wskazano fakt istnienia w nim jednej kuchni.
W ocenie Wojewody przedmiotowa inwestycja, pomimo jej nazewnictwa wskazanego we wniosku, czy projekcie budowlanym stanowi budowę budynku mieszkalnego i budynku garażowego z częścią mieszkalną. Wobec takiego stanowiska, w ocenie tutejszego organu słusznie Starosta [...] zobowiązał inwestora do dostosowania projektu budowlanego do zgodności z zapisami planu miejscowego, tj. § 11 ust. 7 pkt 2 lit a i b, a także § i 1 ust. 7 pkt 4 lit d i § 11 ust. 7 pkt 3 li. b.
Reasumując na przedmiotowym terenie może powstać budynek mieszkalny i budynek garażowy, jednak każdy z nich musi spełniać parametry określone w planie. Tym samym projektowana inwestycja co prawda spełnia wymagania, jakie plan określił w stosunku do budynku mieszkalnego (w sytuacji, gdy budynkiem mieszkalnym nazywamy większy z projektowanych budynków), jednak jeśli drugi budynek (mniejszy z garażem) traktować jako garażowy to wówczas jego parametry naruszają ustalenia planu dotyczące tego typu budynków, a jeśli miałby mieć funkcję mieszkalną, to jest niezgodny z planem, bowiem plan przewiduje możliwość realizacji jednego budynku mieszkalnego na działce budowlanej.
Analizując materiał dowodowy zgromadzony w przedmiotowej sprawie, organ odwoławczy uznał za słuszny zarzut naruszenia art. 79a § 1 k.p.a., który ma szczególne znaczenie zwłaszcza przy decyzjach odmawiających wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W toku postępowania odwoławczego, zawiadomieniem z art. 10 § 1 k.p.a. tutejszy organ umożliwił stronom możliwość zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się w przedmiotowej sprawie. Z powyższego prawa we wskazanym terminie żadna ze stron nie skorzystała. Stąd też kwestia naruszenia art. 79a § 1 k.p.a. nie ma wpływu na wynik niniejszego postępowania.
Ponadto wobec odmiennego, niż prezentowane w odwołaniu oraz odpowiedzi na postanowienie organu I instancji, stanowiska inwestora, Wojewoda nie stwierdził, ażeby w sprawie doszło do naruszenia art. 3 pkt 2a, art. 35 ust. 5 pkt 1 i ust 4 Prawa budowlanego. Co prawda kwestia poruszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, dotycząca ewentualnej możliwości wydzielenia w omawianej inwestycji więcej niż dwóch lokali mieszkalnych w ocenie tutejszego organu nie jest najistotniejsza, gdyż głównym zagadnieniem wpływającym na rozstrzygnięcie jest fakt, że w ramach inwestycji powstaną 2 budynki, a wobec tego naruszone zostaną wymienione wcześniej zapisy planu miejscowego. Zatem wobec powyższego, a także z uwagi na fakt, że wniosek został złożony 17 czerwca 2021 r. wraz z 4 egzemplarzami projektu budowlanego, co powoduje, że w sprawie konieczne jest stosowanie przepisów ustawy Prawo budowlane sprzed nowelizacji, konieczne jest uchylenie zaskarżonej decyzji w części dyspozytywnej przywołującej podstawę prawną, tj. art. 35 ust. 5 pkt 1 Prawa budowlanego i w to miejsce przywołanie art. 35 ust. 1 pkt 1 wskazanej ustawy. W pozostałym zakresie decyzję utrzymano w mocy.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. B. reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika podał, że zaskarża w całości decyzję Wojewody z dnia 31 grudnia 2021 roku (znak sprawy: [...]), wnosi o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] a także zasądzenie na swoją rzecz kosztów postępowania.
W skardze podniesiono, że decyzja Wojewody została wydana z naruszeniem:
1) art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. k.p.a. poprzez popełnienie błędów w ustaleniach faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia oraz przeprowadzenie wybiórczej i dowolnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skutkujące utrzymaniem w mocy decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia 18 października 2021 roku odmawiającej udzielenia Skarżącemu pozwolenia na budowę w zasadniczej części, podczas gdy decyzja ta, jako wydana z naruszeniem prawa, powinna zostać uchylona w całości,
2) art. 3 pkt 2a pr. bud. w związku z § 11 ust. 7 pkt 2 lit. a) i b), § 11 ust. 7 pkt 3 lit. b) oraz § 11 ust. 7 pkt 4 lit. c) i d) m.p.z.p. poprzez dokonanie nieprawidłowego przyporządkowania stanu faktycznego do treści przepisów Prawa budowlanego i m.p.z.p. skutkujące błędnym przyjęciem, że zamierzenie budowlane objęte wnioskiem Skarżącego o pozwolenie na budowę obejmuje budowę dwóch budynków, które byłyby niezgodne z Planem miejscowym, podczas gdy projekt budowlany obejmuje jeden budynek mieszkalny jednorodzinny, który odpowiada wymogom m.p.z.p. i definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego wynikającej z Prawa budowlanego,
3) art. 35 ust. 1 lit. a) w zw. z art. 35 ust. 4 pr. bud. w zw. z art. 15 oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zasadniczej części decyzji organu I instancji - Starosty [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, podczas gdy w niniejszej sprawie decyzja ta powinna zostać w całości uchylona, gdyż spełnione zostały wszystkie przesłanki uzasadniające udzielenie Skarżącemu pozwolenia na budowę zgodnie ze złożonym wnioskiem, a zatem organ nie mógł odmówić wydania pozwolenia na budowę,
4) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne zaskarżonej decyzji, w szczególności polegające na niewyjaśnieniu, z jakich konkretnie przyczyn Wojewoda uznał, że projektowany obiekt stanowi dwa odrębne budynki, a nie jeden budynek mieszkalny jednorodzinny,
5) art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r" poz. 471 - dalej jako "Ustawa zmieniająca Prawo budowlane") poprzez jego zastosowanie, a w konsekwencji zastosowanie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu dotychczasowym (tj. sprzed wejścia w życie nowelizacji), przyjmując że sprawa została wszczęta i niezakończona przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej (tj. 19 września 2020 roku), podczas gdy sprawa została wszczęta w dniu 17 czerwca 2021 roku, a więc już po wejściu w życie nowelizacji, w związku z czym należało stosować przepisy Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelizacją,
6) art. 61 § 1, art. 63 § 2, art. 64 § 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez wykroczenie przez organy obu instancji poza zakres wniosku (podania) złożonego przez Skarżącego i uznanie, że Skarżący wnioskuje o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla dwóch budynków podczas, gdy wniosek Skarżącego obejmował tylko jeden budynek - złożony z dwóch segmentów ze wspólnym fundamentem, instalacjami i połączonych łącznikiem.
W uzasadnieniu skargi podano, że skarżący nie zgadza się z dokonaną przez organy oceną, że projekt dotyczył w istocie dwóch budynków. Jego zdaniem wojewoda dokonał nieprawidłowych i całkowicie sprzecznych z projektem budowlanym ustaleń, albowiem z przedstawionych rzutów budynku wyraźnie wynika jeden wspólny fundament oraz połączenie konstrukcyjne i funkcjonalne obu części budynku. Osobno zaprojektowane są tylko poddasza obu części budynku, co jednak nie świadczy o zaprojektowaniu dwóch budynków. Zaprojektowany budynek nie posiada dylatacji, która mogłaby stanowić granicę podziału obu wydzielonych segmentów. Aby mówić o odrębnym budynku musi być możliwość, z perspektywy czysto technicznej, przeprowadzenia granicy między nimi. W tym wypadku jest to niemożliwe, ponieważ cała konstrukcja ma wspólny fundament i nie da się przeprowadzić linii jej podziału na dwa niezależne budynki. Zwrócono uwagę, że żaden z przepisów - ani Prawa budowlanego, ani Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ani ustawy o własności lokali, nie zakazuje projektowania i urządzania w budynku mieszkalnym jednorodzinnym więcej niż jednej kuchni. Poza tym nieprawidłowe jest stanowisko Wojewody, że istnienie instalacji kanalizacyjnej i wodnej (co w warunkach niniejszej sprawy sprowadza się do istnienia umywalki) jest wystarczające do stworzenia kuchni. Za tym, że mamy do czynienia z jednym budynkiem przemawiają w szczególności następujące rozwiązania konstrukcyjne:
1) do budynku prowadzi jedno główne wejście - do mniejszej części budynku nie można dostać się z zewnątrz inaczej niż przez drzwi garażowe,
2) budynek ma być posadowiony na jednej ławie fundamentowej, bez dylatacji,
3) dla całego budynku zaprojektowano jedną kuchnię i jeden garaż,
4) zaprojektowano wspólne instalacje: instalacje kanalizacji deszczowej, sanitarnej i wodociągowej, instalację centralnego ogrzewania, instalację elektryczną i instalację wentylacji mechanicznej,
5) w budynku znajduje się jedno pomieszczenie techniczne, z którego rozprowadzone są wszystkie instalacje służące obu częściom budynku.
Skarżący zwrócił też uwagę, że w uzasadnieniu decyzji, jako przyczynę zmiany przywołanej w decyzji Starosty [...] podstawy prawnej, wskazano nowelizację przepisów Prawa budowlanego. Według Wojewody w niniejszej sprawie konieczne jest stosowanie przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu sprzed nowelizacji, która weszła w życie z dniem 19 września 2020 roku. Zgodnie z art. 25 Ustawy zmieniającej Prawo budowlane: Do spraw uregulowanych ustawą zmienianą w art. 1, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, przepisy ustawy zmienianej w art. 7 stosuje się w brzmieniu dotychczasowym. Skarżący, reprezentowany przez pełnomocnika, złożył w Starostwie Powiatowym w P. wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę w dniu 17 czerwca 2021 roku, a więc kilka miesięcy po wejściu w życie ustawy. Całe postępowanie toczy się więc według przepisów Prawa budowlanego w brzmieniu ustalonym nowelizacją. W ocenie Skarżącego Wojewoda niesłusznie zastosował przepisy w brzmieniu sprzed nowelizacji.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.
W rozpoznawanej sprawie inwestor M. B. ubiegał się o zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrzną instalacją gazową oraz zbiornika bezodpływowego na ścieki na terenie działek nr ewid. [...],[...] i [...] położonych w G., gmina P.. Organy obu instancji uznały zaś, że ww. budynek stanowi w istocie dwa budynki mieszkalne jednorodzinne (połączone łącznikiem), co jako niezgodne z obowiązującym planem miejscowym uzasadniało ich zdaniem odmowne załatwienie wniosku skarżącego.
Przed poczynieniem rozważań, mających na celu rozwiązanie ww. sporu pomiędzy inwestorem a organami, Sąd wskazuje że w sprawie zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu złożenia wniosku czyli 17 czerwca 2021 r.- tj. z dnia 7 lipca 2020 r. Dz.U. z 2021 poz. 1333, lecz słusznie wskazał Wojewoda, iż art. 33 pr. bud. dotyczący załączników do wniosku o pozwolenie na budowę zmienił swoje brzmienie z dniem 7 lipca 2021 r. ( w brzmieniu ustawy z dnia 10.12.2020 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 11), czyli na dzień złożenia wniosku skarżący był zobligowany do przedłożenia 4 egzemplarzy projektu budowlanego.
Zgodnie z art. 35 ust. 1 pr. bud. organy architektoniczno - budowlane przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdzają:
1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:
a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,
b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,
c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;
2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;
3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:
a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,
b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,
c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,
d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;
4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.
5) (uchylony)
W myśl art. 35 ust. 3 pr. bud. w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 5 pkt 1). Natomiast w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 P.b. organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy).
Z dyspozycji art. 35 ust. 4 P.b. wynika, że decyzja w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, albowiem organ administracji architektoniczno - budowlanej nie może odmówić wydania pozytywnej dla inwestora decyzji w razie spełnienia wymagań określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 ustawy, przy jednoczesnym braku przesłanki odmowy udzielenia pozwolenia na budowę wskazanej w art. 35 ust. 5 ustawy.
W niniejszej sprawie projekt budowlany przedłożony przez skarżącego był weryfikowany pod względem zgodności z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Działka skarżącego położona jest na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem [...], tj. tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 6 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p.). Zgodnie z § 11 ust. 7 pkt 2 Planu miejscowego na ww. terenie dopuszcza się lokalizację a) jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego w obrębie jednej działki budowlanej, b) jednego budynku garażowego w obrębie jednej działki budowlanej. W § 11 ust. 7 pkt 3b ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy budynku garażowego - 50 m2. W planie określono również maksymalną powierzchnię zabudowy 25% jednak nie więcej niż 350 m2 (§ 11 ust. 7 pkt 3 lit. c m.p.z.p.). W planie zastrzeżono też, że maksymalna wysokość budynku mieszkalnego jednorodzinnego ma wynosić nie więcej niż 9m, a dla budynku garażowego - nie więcej niż 6 m (§ 11 ust. 7 pkt 4 lit. c m.p.z.p.) W planie ustalono też maksymalną liczbę kondygnacji dla budynku mieszkalnego - dwie kondygnacje nadziemnie, w tym poddasze użytkowe, a dla budynku garażowego - jedna kondygnacja nadziemna (§ 11 ust. 7 pkt 4 lit. d m.p.z.p.).
W rozpoznawanej sprawie oś sporu koncentruje się na tym, że organy uznały, że przedłożony przez skarżącego projekt budowlany dotyczy dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych, podczas gdy ww. przepisy planu dopuszczają aby na działce znajdował się jeden budynek mieszkalny jednorodzinny i jeden budynek garażowy. Wskazać należy, że zgodnie z art. 3 pkt 2a pr. bud. przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolnostojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.
Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. n.p.wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2009 r., sygn. II OSK 1727/07, publ.: orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA), w którym wskazano, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest bowiem zasada prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), dlatego w ocenie Sądu, organy architektoniczno-budowlane w ramach przysługujących im kompetencji kontrolnych uprawnione są do analizy rzeczywistych rozwiązań projektowych i na tej podstawie do weryfikacji prawidłowości kwalifikacji inwestycji dokonanej przez autora projektu. Nie może mieć zatem miejsca sytuacja, w której wobec podania w projekcie architektonicznym funkcji obiektu, organ nie może dokonać samodzielnej, uzasadnionej prawem oceny tej funkcji wobec dostrzeżenia oczywistej rozbieżności między funkcją rzeczywistą zaplanowaną obiektu a funkcją przypisaną przez projektanta, skoro zgodnie z wolą ustawodawcy organ architektoniczny ma się wypowiedzieć o zgodności projektu z prawem. Uprawnienie w tym zakresie, wbrew zarzutowi skargi, nie pozostaje działaniem poza granicami prawa, lecz wynika z treści art. 35 ust. 1 Pr.bud.
W kontekście powyższego należało ocenić, czy zasadnie organy uznały, że projekt przedłożony przez M. B. w istocie obejmuje 2 budynki mieszkalne.
Z projektu wynika, że przedmiotem inwestycji jest projekt architektoniczno- budowlany budynku jednorodzinnego wolnostojącego w miejscowości G. [...]. Inwestycja polega na budowie wolnostojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Zawiera on pomieszczenie o funkcji mieszkalnej i pomocniczej, a także garaż. Wysokość budynku sięgnie 9,0m od poziomu terenu przy najniżej położonym wejściu do budynku (Część opisowa pkt 2 i 4.1 projektu budowlanego). Przewidziano 2 miejsca postojowe, zlokalizowane w garażu. Co istotne w rozpoznawanej sprawie, a wynika z części opisowej i graficznej projektu, projektowany budynek ma nieregularny kształt o wymiarach całkowitych 28,80 m x 19,00m (str. [...] projektu, analiza w zakresie bryły i lokalizacji).
W projekcie wskazano (str. [...] pkt [...]), że forma architektoniczna budynku jest złożona i składa się z dwóch połączonych ze sobą głównych brył budynku niskim parterowym łącznikiem o funkcji głównego holu wejściowego do budynku – wiatrołapu. Obie bryły mieszkalne mają kształt dachu dwuspadowego, część parterowa z dachem płaskim stanowi uzupełnienie zasadniczej bryły i pełni funkcję łącznika pomiędzy nimi. Główne wejście do budynku znajduje się na elewacji wschodniej na wprost zjazdu na teren działki. Obok przewidziana jest brama garażowa w drugiej bryle. Główne bryły domu mają dachy skośne dwuspadowe o asymetrycznym kształcie i nachyleniu połaci pod kątem 30° i 35,7°, ustawione w kontraście do siebie z kalenicą zorientowaną równolegle do dwóch elewacji - bryła frontowa równolegle do elewacji zachodniej i południowej, a bryła tylna równolegle do elewacji północnej i wschodniej Wysokość całkowita obiektu to 9,00m od poziomu terenu przy głównym wejściu do budynku (jest to też najniżej położone wejście do budynku). Dzięki rozbiciu bryły budynku na dwie osobne formy, oraz charakterystyczny kształt dachu uzyskano efekt zmniejszenia skali od strony ulicy i wejścia, tworząc tym samym świetnie nasłonecznione wewnętrzne patio/dziedziniec o bardzo intymnym charakterze pomimo dużego terenu, na jakim znajduje się dom. Natomiast od strony północnej, gdzie budynek zorientowany jest na otwartą przestrzeń z widokiem na jezioro [...], skala elewacji stanowi tło dla otaczających go drzew.
Jak wynika zaś z opisu funkcjonalnego wjazd do garażu zaprojektowano od frontu (strony wschodniej), a główne wejście do budynku odbywa się poprzez przeszklony łącznik spinający dwa główne skrzydła budynku (północne i południowe). Łącznik zawiera korytarz z dostępem do garderoby i toalety.
W projekcie wskazano, że dom funkcjonalnie dzieli się na część północną- dom główny i południową- gościnną. W części północnej strefa wejściowa prowadzi przez przeszklony łącznik. Część dzienna znajduje się na parterze wzdłuż elewacji północnej całkowicie otwartej na otaczający krajobraz z widokiem na pobliskie jezioro [...]. Na lewo od wiatrołapu zlokalizowano salon ze schowkiem pod schodami, a na prawo jadalnię, kuchnię i spiżarnię. Salon, jadalnia i kuchnia mają bezpośredni dostęp do tarasu na gruncie, który jest częściowo zadaszony przez bryłę budynku ponad nim. Tę część budynku obsługują dwie klatki schodowe prowadzące do strefy nocnej znajdującej się na piętrze Zlokalizowane są po przeciwnych stronach wzdłuż ścian szczytowych, od strony salonu klatka jest zabudowana, natomiast od strony kuchni zupełnie otwarta, ażurowa. Na piętrze znajduje się główna sypialnia z bezpośrednim dostępem do garderoby i pomieszczenia technicznego/pralni, dalej jest łazienka z dostępem również od strony pokoju relaksu.
Zgodnie z projektem wejście do części południowej (gościnnej) odbywa się także przez przeszklony łącznik. Część dzienna znajduje się na parterze i prowadzi przez korytarz do pokoju gościnnego Na tym poziomie znajduje się również niewielka łazienka. Część sypialniana znajduje się na antresoli zlokalizowanej bezpośrednio nad łazienką w najwyższej części budynku, do której prowadzą żelbetowe schody wzdłuż ściany garażowej. W tym skrzydle budynku znajduje się również garaż z osobnym wejściem z łącznika (holu wejściowego - wiatrołapu).
Jak wskazano obie bryły (części północna i południowa) są ściśle ze sobą powiązane funkcjonalnie, konstrukcyjnie i instalacyjnie.
W projekcie stwierdzono (pkt 3 Dostosowanie do krajobrazu i otaczającej zabudowy), że bryła budynku jest dość nietypowa, ale jej kształt jest całkowicie uzasadniony układem funkcjonalnym budynku na działce, poszanowaniem skali do strefy publicznej i prywatnej, otwarciem się na główne osie widokowe i zapewnieniem maksimum prywatności mieszkańców jak i orientacją w stosunku do stron świata gwarantującą bardzo dobre naturalne doświetlenie wewnętrznego patio/dziedzińca tworzącego niepowtarzalny charakter intymnej atmosfery na bardzo dużej działce Poprzez zastosowane zabiegi architektoniczne i użyte proporcje posiada współczesny charakter.
Należy też wskazać, że ww. opis koresponduje z częścią graficzną projektu budowlanego (rzutami i schematami budynku).
Powołanie się na ww. fragmenty projektu budowlanego miało na celu podkreślenie nietypowości i nowatorstwa koncepcji architektonicznej budynku. Nieczęsto bowiem spotkać można projekty domów, które składają się z dwóch brył, połączonych szklanym łącznikiem, które zaprojektowano tak, aby wykorzystać walory krajobrazowe działki (widok na jezioro). Nie jest to z pewnością standardowy projekt budowlany domu, lecz zdaniem Sądu właśnie z uwagi na jego nieszablonowość, zwłaszcza rozwiązanie z łącznikiem, organy obu instancji doszły do błędnego przekonania, że projekt dotyczy dwóch budynków- mieszkalnego jednorodzinnego i mieszkalno- garażowego. W ocenie Sądu jednak wniosek ten był nieuprawniony, a projekt- tak jak w nim wskazano- dotyczy budowy jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Odwołując się do stanowiska skarżącego wskazać należy, że o tym, iż mamy do czynienia z jednym budynkiem przesądza fakt, że prowadzi do niego jedno główne wejście - do mniejszej części budynku nie można dostać się z zewnątrz inaczej niż przez drzwi garażowe, w budynku zaprojektowano jedną kuchnię i jeden garaż na dwa pojazdy, budynek ma być posadowiony na jednej ławie fundamentowej bez dylatacji, dla całego budynku projektant przewidział jeden system instalacji. Rację ma skarżący twierdząc, że nieuprawniony był wniosek organu, iż doprowadzenie wody do części południowej ma świadczyć o jego odrębności, czy zamiarze wybudowania tam w przyszłości kuchni. Nie ma bowiem przepisów, które regulowałby ilość pomieszczeń takich jak kuchnia i łazienka przypadających na dom jednorodzinny. Innymi słowy, nawet gdyby zaprojektowano dwie kuchnie, nadal w ocenie Sądu nie można byłoby wyłącznie na tej podstawie twierdzić, że projekt dotyczy dwóch budynków, a nie jednego.
W ocenie Sądu funkcja budynku zdefiniowana w projekcie przez projektanta odpowiada stanowi faktycznemu wynikającemu z projektu, jak i treści, celowi i funkcji art. 3 pkt. 2a pr. bud. Oznacza to, że w niniejszej sprawie organy administracji architektoniczno-budowlanej przekroczyły swoje kompetencje, wydając decyzje niezgodnie z art. 35 pr. bud. w sposób nieprawidłowy uznając, iż przedłożony przez M. B. projekt nie dotyczy jednego budynku jednorodzinnego, przez co jest niezgodny z przepisami Planu miejscowego.
Wnioski organów przedstawione w zaskarżonych decyzjach stanowią zdaniem Sądu nadmierną ingerencję w zakres złożonego projektu budowlanego, dokonując jego własnej interpretacji. Należy zwrócić uwagę, że jednym z podstawowych obowiązków projektanta jest, stosownie do art. 20 ust. 1 pkt 1 pr. bud., opracowanie projektu budowlanego w sposób zgodny z wymogami ustawy, ustaleniami określonymi w decyzjach administracyjnych dotyczących zamierzenia budowlanego, obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Z powyższym przepisem oraz pozostałymi obowiązkami projektanta wynikającymi z art. 20 pr. bud. ściśle koresponduje art. 5 ust. 1 pr. bud. Szczegółowe wymagania dotyczące projektu budowlanego zostały określone w art. 34 pr. bud. oraz w rozporządzeniach Ministra wydanych na podstawnie ust. 6 art. 34 pr. bud. Zgodnie z art. 20 ust. 2 projektant zapewnia sprawdzenie projektu architektoniczno-budowlanego oraz technicznego pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności. Zgodnie z art. 34 ust. 3d do projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego oraz projektu technicznego dołącza się: 1) kopię decyzji o nadaniu projektantowi lub projektantowi sprawdzającemu, jeżeli jest wymagany, uprawnień budowlanych w odpowiedniej specjalności potwierdzoną za zgodność z oryginałem przez sporządzającego projekt; 2) kopię zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnego na dzień: a)opracowania projektu – w przypadku projektanta, b)sprawdzenia projektu – w przypadku projektanta sprawdzającego; 3)oświadczenie projektanta i projektanta sprawdzającego o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami wiedzy technicznej. Wskazać trzeba, że brak choćby jednego z tych oświadczeń skutkuje uznaniem przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, że obowiązek sprawdzenia projektu nie został należycie wykonany, co w konsekwencji prowadzi do nałożenia na inwestora obowiązku usunięcia tej nieprawidłowości w oznaczonym terminie, w drodze postanowienia. Po bezskutecznym upływie terminu określonego w postanowieniu organ wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z powodu tego braku (art. 35 ust. 5 pkt 1 pr. bud.).
Wobec powyższego niewątpliwie na projektancie ciąży odpowiedzialność, aby przedłożony klientowi projekt budowlany był nie tylko zgodny z wizją estetyczną klienta, ale i wydanymi w sprawie decyzjami oraz z przepisami prawa: techniczno- budowlanymi, ale i, jak w niniejszym przypadku, planu miejscowego. W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie projekt budowlany nie narusza ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.
Z związku z powyższym Sąd uznał, że decyzja Wojewody, jak i poprzedzająca ją decyzja Starosty [...] zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. w zw. z art. 3 pkt 2a pr. bud. w związku z § 11 ust. 7 pkt 2 lit. a) i b), § 11 ust. 7 pkt 3 lit. b) oraz § 11 ust. 7 pkt 4 lit. c) i d) m.p.z.p. oraz przepisów postępowania art. 77 § 1 i 80 k.p.a.
Skarga podlegała więc uwzględnieniu, o czym orzeczono na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą składały się uiszczony wpis od skargi (500 zł), wynagrodzenie pełnomocnika (480 zł) ustalone stosownie do § 14 ust.1 pkt 1 lit.c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018r., poz. 265 – dalej: rozporządzenie) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa (17 zł).
Ponownie rozpoznając wniosek skarżącego organ I instancji weźmie pod uwagę rozważania zawarte w niniejszym uzasadnieniu wyroku, będąc nimi związany na podstawie art. 153 p.p.s.a.