I SA 102/94

SA/Rz 1780/01 - Wyrok WSA w Rzeszowie
Data orzeczenia
2004-02-19
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2001-07-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Sędziowie
Anna Lechowska /przewodniczący sprawozdawca/
Joanna Zdrzałka
Krystyna Józefczyk.
Symbol z opisem
620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Hasła tematyczne
Inspekcja sanitarna
Skarżony organ
Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Powołane przepisy
Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
art. 145 par 1 pkt 1 lit. c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Lechowska /spr./ del. do WSA Sędzia WSA Krystyna Józefczyk Asesor WSA Joanna Zdrzałka Protokolant: ref.staż. Anna Mazurek Ferenc po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję
Uzasadnienie
SA/Rz 1780/01
U Z A S A D N I E N I E
Decyzją z dnia [...] lipca 2001 r. Nr [...] Wojewódzki Inspektor Sanitarny, po rozpatrzeniu odwołania M. O. od decyzji Miejskiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] maja 2001r. Nr [...] o braku podstaw do stwierdzenia u niego choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia związkami chemicznymi - utrzymał tę decyzję w mocy
Jako jej podstawę prawną wskazał art. 138 §1 pkt 1 kpa oraz §10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 65, poz. 294, ze zm.)
Z uzasadnienia decyzji i akt postępowania wynika , że podejrzenie choroby zawodowej zgłosił Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy - Poradnia Chorób Zawodowych w R. wnosząc o przeprowadzenie dochodzenia epidemiologicznego w środowisku pracy, z uwzględnieniem narażenia na produkty destylacji ropy naftowej,
W dochodzeniu tym ustalono, że M. O. zatrudniony był w O. w P. w latach 1978 - 1996 w Z. w J. a w latach 1996 - 2000 w Ż., na stanowisku stokażowego. Z dniem 19 czerwca 2000r. przeszedł na rentę z tytułu niezdolności do pracy.
W jego środowisku pracy występowały produkty naftowe: benzyna, oleje napędowe, oleje silnikowe i smary. Pomiary stężeń czynników szkodliwych dla zdrowia z lat 1978, 1991, 1995 i 1998 wykazywały, że dla benzyny, czteroetylku ołowiu, nafty, benzenu nie było przekroczeń NDS tych substancji.
W dniu 24 stycznia 2000r. M. O. zgłosił, że 30 listopada 1999r. podczas wybierania wody ze studzienek przy zbiorniku paliwa uległ zatruciu związkami chemicznymi. Zespół powypadkowy w protokole z dnia 3 marca 2000r. przyjął, że wypadek przy pracy nie zaistniał.
W toku postępowania w sprawie choroby zawodowej M. O. został poddany badaniom w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w R. - Poradnia Chorób Zawodowych, która wydała orzeczenie lekarskie o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej w postaci przewlekłego zatrucia środkami chemicznymi. Wobec wniosku o ponowne badanie złożonego przez M. O. został on skierowany do Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. W orzeczeniu Instytutu z dnia 23 stycznia 2001r. nr [...] nie rozpoznano u niego choroby zawodowej. W jego uzasadnieniu stwierdzono, że istniejący u pacjenta zespół psychoorganiczny i zmiany w obrębie obwodowego układu nerwowego ustalone na podstawie specjalistycznych badań lekarskich nie dają podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii schorzenia .
W tym stanie rzeczy, Miejski Inspektor Sanitarny w R. decyzją z [...] maja 2001r. [...] sprostowaną postanowieniem z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] orzekł o braku podstaw do stwierdzenia M. O. choroby zawodowej - przewlekłego zatrucia związkami chemicznymi.
M.O. odwołał się od tej decyzji do Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego, wnosząc o jej uchylenie w całości do ponownego, sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy.
W motywach odwołania podniósł swój ciężki stan zdrowia , wymagający opieki innych osób. Zwrócił uwagę na nieprzestrzeganie przepisów b.h.p w zakładach pracy, w których był zatrudniony. Najgorsze warunki panowały w Ż. Kontrole tam prowadzone były pozorne i polegały na napisaniu protokołu. NDS badano tylko raz, w 1998 r. Pracownicy boją się na ten temat zeznawać, z uwagi na możliwość utraty pracy. Zarzucił nadto, iż karty orzeczeń lekarskich z IMP i ZŚr. w S. z dnia 4 grudnia 2000r. i 23 stycznia2001r. wykluczają się wzajemnie.
Wojewódzki Inspektor Sanitarny nie uwzględnił odwołania i opisaną na wstępie decyzją utrzymał w mocy zaskarżoną nim decyzję pierwszoinstancyjną.
W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia podniósł, że postępowanie w sprawie chorób zawodowych podlega regulacjom wskazanego w podstawie prawnej decyzji rozporządzenia Rady Ministrów
W jego § l ust. l postanowiono, że za chorobę zawodową uważa się schorzenie określone w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, jeśli zostało spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.
W przypadku M. O. wykazano obecność czynników chemicznych w środowisku pracy w stężeniach nie przekraczających najwyższych dopuszczalnych stężeń.
W wykazie chorób zawodowych znajduje się choroba pod poz. l "zatrucia ostre i przewlekłe substancjami chemicznymi oraz następstwa tych zatruć", jednakże schorzenie pacjenta (stwierdzone przez upoważnione placówki służby zdrowia), czyli zespół psychoorganiczny nie jest spowodowane warunkami pracy, bowiem badania lekarskie przeprowadzone w kierunku ustalenia związku przyczynowego pomiędzy występującymi w środowisku pracy substancjami chemicznymi a zdrowiem pracownika są negatywne - nie stwierdzono cech uszkodzenia narządów miąższowych.
Odnosząc się do zarzutu odwołania w kwestii wykluczających się kart wpisowych z IMP i ZŚr. w S. organ wyjaśnił, że karta z dnia 4 grudnia 2000r. zawiera zapis o niekompletnym rozpoznaniu spowodowanym brakiem weryfikacji narażenia zawodowego przeprowadzonego przez PSSE w J.
Po uzupełnieniu danych dotyczących narażenia wydane zostało w dniu 23 stycznia 2001r. kompletne, negatywne orzeczenie lekarskie.
W tym stanie rzeczy brak było podstaw do uwzględnienia odwołania – konkluduje organ II instancji.
Skargę na te decyzje do Naczelnego Sądu administracyjnego złożył M. O. domagając się jej uchylenia.
Decyzji zarzucił błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na przyjęciu;
iż w dniu 30 listopada 1999 r. nie uległ zatruciu substancjami chemicznym i jak również , że leczenie podjęte po tym dniu nie pozostaje w związku z tym zatruciem,
stwierdzeniu, że jego schorzenie nie posiada zawodowej etiologii,
ustaleniu , ze stężenie substancji chemicznych na jego stanowisku pracy nie przekraczało dopuszczalnych norm, w tym także w dniu 30 listopada 1999 r., choć w roku tym nie były prowadzone badania w tym zakresie,
a także naruszenie przepisów postępowania poprzez nie doręczanie mu orzeczeń lekarskich, wskutek czego pozbawiony był możliwości składania wyjaśnień i wniosków dowodowych.
W uzasadnieniu skargi rozwinął te zarzuty podnosząc, iż uległ zatruciu w dniu 30 listopada 1999 r. podczas wypompowywania wody ze studzienek w zbiorniku paliwa, co wykonywał bez żadnych zabezpieczeń , z uwagi na ich nie dostarczenie przez pracodawcę. Od tego czasu datuje się jego choroba, która ulega stałemu pogłębieniu. Badania lekarskie nie wskazały na inna etiologię schorzenia.
Ponowił też zarzut, iż badania stężenia czynników chemicznych środowisku pracy prowadzone były sporadycznie i pobieżnie , stąd nie uzasadniają tezy o nie przekraczaniu dopuszczalnych norm. Zwrócił uwagę, iż w świetle rozporządzenia przekroczenie to nie jest wymagane i wyraził pogląd, że dla stwierdzenia choroby zawodowej wystarczające jest jej rozpoznanie.
Pozbawiono go także możliwości obrony i przysługujących praw nie doręczając mu orzeczeń lekarskich.
W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie, z przyczyn, które legły u podstaw zaskarżonej decyzji.
W polemice ze skargą wyjaśnił, ze w postępowaniu nie zajmowano się zdarzeniem z dnia 30 listopada 1999 r , jako wypadkiem przy pracy, bowiem było to postępowanie w sprawie choroby zawodowej. Schorzenie skarżącego mogłoby być uznane za taką chorobę, jeśliby wykazano, że jest ono następstwem długotrwałego narażenia na czynniki szkodliwe, tj. produkty naftowe. W postępowaniu epidemiologicznym nie znaleziono dowodów, by w środowisku pracy skarżącego występowały przekroczenia normatywów higienicznych tych produktów. Jest to jednak bez znaczenia, bowiem o wykluczeniu zawodowej etiologii jego schorzenia przesądził nie brak narażenia a wyniki badań lekarskich. Zaznaczył także, iż placówki medyczne uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych rozpoznają schorzenie i oceniają , czy objawy choroby mieszczącej się w wayakazie chorób zawodowych mogą mieć związek z warunkami pracy. W sprawie zawiązku takiego się nie dopatrzono. Ustalanie innej etiologii choroby nie należy do tych jednostek. Stwierdzony u skarżącego zespół psychoorganiczny może mieć różnorakie przyczyny, nie są to jednak warunki pracy.
Organ zaznaczył również, że skarżący na piśmie został powiadomiony o możliwości zapoznania się z materiałami sprawy, z czego jednak nie skorzystał.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :
Z mocy art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm. ), zwanej dalej w skrócie p.w.u.p., sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r i postępowanie nie zostało zakończone ( a do takich należy sprawa niniejsza ) podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Art. 1 wspomnianej ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ), zwanej skrótem u.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej ( §1). Kontrola ta wykonywana jest co do zasady pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( §2 ).
Jej zakres wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr153, poz. 1270 ), zwanej dalej w skrócie p.s.a. stanowiący, że Sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawa prawną ( §1 ).
Poddawszy zaskarżoną decyzję takiej właśnie kontroli, Sąd doszedł do konkluzji, że wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zaskarżona decyzja orzeka o braku podstaw do stwierdzenia u skarżącego choroby zawodowej – przewlekłego zatrucia środkami chemicznymi .
Wydano ją w postępowaniu, które w dacie jej podjęcia podlegało regulacjom rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983 r. w sprawie chorób zawodowych ( Dz. U. Nr 65, poz. 294, ze zm. ), zwanego dalej rozporządzeniem. Jest to postępowanie administracyjne, co oznacza, że w kwestiach nie uregulowanych rozporządzeniem zastosowanie doń mają przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.
Obliguje to organ inspekcji sanitarnej prowadzący postępowanie w sprawie choroby zawodowej do przestrzegania standardów ustanowionych przepisami kpa. Dotyczy to między innymi zasady dążenia do prawdy obiektywnej zapisanej w art. 7 tegoż kodeksu (zobowiązującym do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy) a także art. 77 §1 kpa nakazującego w tym celu w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy przed podjęciem decyzji.
Celem prowadzonego przez organ postępowania dowodowego jest ustalenie, czy w sprawie zachodzą przesłanki warunkujące stwierdzenie choroby zawodowej ustanowione przepisem § 1 ust. 1 rozporządzenia, tj. choroba pracownika, wymieniona w wykazie chorób zawodowych, stanowiącym załącznik do rozporządzenia, występowanie czynników szkodliwych dla zdrowia w jego środowisku pracy oraz związek przyczynowy między tymi czynnikami a chorobą pracownika.
Rozpoznanie choroby należy do jednostek medycznych wymienionych w § 7 ust 1 - 3 rozporządzenia i stanowi obok ustaleń dochodzenia epidemiologicznego przesłankę warunkująca wydanie decyzji w sprawie choroby zawodowej ( § 10 ust 1. rozporządzenia )
Orzeczenie lekarskie w przedmiocie rozpoznania choroby zawodowej, podług jednolitego stanowiska judykatury, ma walor opinii biegłego w rozumieniu art. 84 kpa.
Z istoty tego dowodu wynika, że oprócz konkluzji orzeczenie lekarskie winno zawierać uzasadnienie zajętego w nim stanowiska ze wskazaniem przeprowadzonych badań i wyjaśnieniem wszelkich wątpliwości w sposób przekonywujący i dostępny dla organu prowadzącego postępowanie administracyjne, jak również dla stron i sądu administracyjnego nie posiadających wiadomości specjalnych zastrzeżonych dla biegłych ( patrz: wyrok NSA z dnia 15 marca 1994 r. SA/Wr 147/94, Prok. i Pr. z 1995, Nr 2, poz. 53, z 5 maja 1994 r. I SA 102/94, ONSA z 1995 Nr 3, poz. 106, z 19 lutego 1999 r. II SA/Wr 1452/97, ONSA z 2000, Nr 2, poz. 63 ).
Wymogu takiego nie spełniają opinie lakoniczne, ograniczające się do rozpoznania choroby i wskazania, że jej charakter wyklucza zawodową etiologię schorzenia. Nie poddają się one ocenie organu i Sądu, który obowiązany jest skontrolować, czy wydana w oparciu o nie decyzja odpowiada prawu.
Postępowanie poprzedzające wydanie zaskarżonej decyzji nie odpowiada powyższym standardom.
Z akt sprawy wynika, że skarżącego poddano dwukrotnemu opiniowaniu. Z pierwszej z opinii wydanej przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy w R. wynika, że u skarżącego rozpoznano upośledzenie w zakresie sfery psychicznej zdefiniowane, jako zespół psychoorganiczny, nie mający związku z narażeniem zawodowym. Sposób sformułowania opinii nie pozwala na ustalenie z jakich przyczyn WOMP uznał, że ma ona inne tło, niż narażenie zawodowe, zwłaszcza, gdy zważy się, że skarżący pracował w kontakcie produktami takimi jak benzyna, benzen, smary , oleje silnikowe, czterochloroetylek ołowiu ( patrz: charakterystyka narażenia zawodowego ). Tak sformułowane orzeczenie, nie wskazujące przy tym, na podstawie jakich badań zostało wydane i nie zawierające uzasadnienia, dlaczego wykluczono chorobę zawodową nie pozwala na odparcie zarzutów skargi dotyczących związku przyczynowego schorzenia z warunkami pracy.
Także opinia Instytutu Medycyny Pracy i Zdrowia Środowiskowego w S. ograniczająca się do samej konkluzji i sprowadzająca się do stwierdzenia, że w oparciu analizę danych z wywiadu chorobowego i zawodowego, wyniki badań i konsultacji nie znaleziono podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii istniejącego u badanego zespołu psychoorganicznego oraz zmian w obrębie OUN nie odpowiada wymogom opinii biegłego.
W poglądach judykatury przeważa stanowisko, że orzeczenie lekarskie w przedmiocie rozpoznania choroby wiąże organ inspekcji sanitarnej, jednak związanie to ogranicza się wyłącznie do niemożności rozpoznania przezeń choroby zawodowej bez takiego orzeczenia, bądź wbrew niemu ( patrz; np. wyrok NSA z 5.11 1998 r ISA 1200/98 ). Nie oznacza to natomiast , że organ inspekcji sanitarnej zwolniony jest z obowiązku jego kontroli dotyczącej przestrzegania wymogów rozporządzenia ( §7 i 8 ) i wymogów kpa . Stwierdzenie wad orzeczenia w tym zakresie obliguje organ do zażądania jego uzupełnienie , bądź wydania nowego orzeczenia. Nie wykonanie tego obowiązku w sposób rzetelny stanowi wadę decyzji.
Z racji ograniczonego charakteru związania orzeczeniem lekarskim i faktu, że podlega ono ocenie inspektora w aspekcie wcześniej określonym, wskazane wyżej wady orzeczeń lekarskich wydanych w sprawie winny obligować organy inspekcji sanitarnej do ich uzupełnienia.
Nie mogą bowiem zastąpić uzasadnienia opinii lekarskiej własne oceny organu, który , co wynika z uzasadnienia decyzji, zdaje się upatrywać przyczyny wykluczenia zawodowej etiologii schorzenia skarżącego w braku cech uszkodzenia narządów miąższowych.
Nie negując prawdziwości tego twierdzenia - zwłaszcza , gdy zważy się , że zapis o braku takiego uszkodzenia stanowi fragment opisu "przebiegu choroby, leczenia i orzeczenia lekarskiego" zawartego w karcie wypisowej dołączonej do orzeczenia- Sąd zwraca uwagę, że przepisy rozporządzenia nie uprawniają organu inspekcji sanitarnej do rozpoznawania chorób zawodowych , ani nawet uzupełnienia orzeczeń lekarskich w tym zakresie.
Nie uzyskanie opinii lekarskich odpowiadających przedstawionym wyżej wymogom stanowi naruszenie przepisów art. 7, 77 §1 i 84 kpa w zw. z § 1 rozporządzenia, które Sąd ocenił, jako mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wagę tego naruszenia zwiększa okoliczność, iż z akt sprawy nie wynika, by skarżący otrzymał kopię orzeczenia Instytutu, do czego jest uprawniony z mocy §8 ust.2 pkt1 rozporządzenia. Zarzut jej nie otrzymania, obok wyjaśnionego przez organ zarzutu sprzeczności orzeczenia z karta wypisową z dnia 4 grudnia 2000 r. , skarżący podniósł w skardze.
Odnośnie pozostałych zarzutów skargi, Sąd podziela stanowisko organu, jako że wyjaśnienie kwestii wypadku przy pracy leży poza kompetencją organu Inspekcji Sanitarnej, a ustalenia w kwestii przekroczenia NDS czynników szkodliwych oparte są na dokumentach. Wynika z nich, że w dacie badań nie stwierdzono przekroczeń NDS, co nie oznacza, iż w pozostałym czasie przekroczenia takie nie występowały. Przekroczenia te nie są zresztą konieczne dla stwierdzenia choroby zawodowej, o ile spełnione będą przedstawione wyżej przesłanki warunkujące jej stwierdzenie, ustanowione w §1 ust. 1 rozporządzenia.
W postępowaniu ponownym, organ zwróci się o uzupełnienie opinii zarówno do WOMP, jak i Instytutu, zastrzegając, by zawierały one rozpoznanie i uzasadnienie zajętego stanowiska wyjaśniające, jakie schorzenie rozpoznano u skarżącego, oraz przedstawiające w sposób zrozumiały dla strony skarżącej, dlaczego stanowi ono lub nie stanowi choroby zawodowej wymienionej w Wykazie chorób zawodowych.
Z przytoczonych wyżej względów, Sąd w oparciu o przepis art. 145 §1 pkt 1 lit c powołanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję.