II SA/Op 68/23

II SA/Op 68/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-05-11
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-02-17
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka
Daria Sachanbińska /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1537/23 - Wyrok NSA z 2025-11-26
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7, art. 8 par. 1, art. 11, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 78, art. 80
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2140
art. 92a ust. 1, 3 i 7, art. 92c ust. 1 pkt 1
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 maja 2023 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. Sp. k. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 września 2022 r., nr BP.501.10.2021.2135.OP8.264160 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 8 grudnia 2020 r., nr WITD.DI.0152.VIII0297/39/20, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz B. Sp. z o.o. Sp. k. w O. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez B. Sp. z o.o. Sp. k. w O. (zwaną dalej skarżącą lub Spółką) jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: GITD) z dnia 8 września 2022 r., nr BP.501.10.2021.2135.OP8.264160, którą utrzymano w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (w skrócie: OWITD) z dnia 8 grudnia 2020 r., nr WITD.DI.0152.VIII0297/39/20, oraz nałożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 8 grudnia 2020 r. OWITD, działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2140, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia 2 października 2020 r., nr [...], nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 12.000 zł za naruszenie przepisów ustawy polegające na:
- dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20% - lp. 10.2.4. załącznika nr 3 do ustawy;
- dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% do mniej niż 20% - lp. 10.3.2. załącznika nr 3 do ustawy;
- dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 2,65 do wartości mniejszej niż 3,10 m - lp. 10.4.2. załącznika nr 3 do ustawy.
Organ podał, że stwierdzone naruszenia uzasadniają nałożenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 14.000 zł, jednak karę należało ograniczyć do wysokości 12.000 zł. Następnie wskazał na przeprowadzoną w dniu 2 października 2020 r. w miejscowości G. ul. [...] kontrolę należącego do skarżącej pojazdu członowego składającego się z 4-osiowego ciągnika siodłowego marki [...] o numerze rej. [...] z wraz z naczepami marki [...] o numerach rej. [...], [...] oraz [...], którym kierował Ł. R., oraz odnotował, że skarżąca skorzystała z uprawnień wynikających z art. 10 K.p.a., biorąc czynny udział w postępowaniu. Omówił też mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa oraz odniósł się do ujawnionych naruszeń. Uznał również - po analizie materiału dowodowego - że brak jest przesłanek uprawniających Spółkę do zwolnienia się z odpowiedzialności za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c ustawy.
W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka zarzuciła organowi:
- rażące naruszenie art. 107 § 3 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (K.p.a.) poprzez oparcie decyzji tylko na części materiału dowodowego, co miało znaczący wpływ na wadliwość skarżonego rozstrzygnięcia,
- istotne naruszenie art. 10 § 1 w związku z art. 81 K.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie dostępu do zapoznania się z urządzeniem kontrolno-pomiarowym wykorzystanym w momencie kontroli drogowej,
- naruszenie art. 6 K.p.a. oraz art. 2 Konstytucji RP poprzez nałożenie w drodze różnych decyzji administracyjnych dwóch kar za ten sam czyn na ten sam podmiot,
- naruszenie art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez porzucenie obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy,
- naruszenie art. 8 K.p.a. poprzez sformułowanie uzasadnienia decyzji w sposób niebudzący zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie kwestionowanej decyzji oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.
W wyniku rozpatrzenia odwołania GITD decyzją z dnia 8 września 2022 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie K.p.a., oraz art. 4 pkt 22 lit. o, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. d, art. 92a ust. 1, ust. 3, ust. 7 pkt 1 i pkt 2, art. 92c ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 180, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, lp. 10.2.4., Ip. 10.3.2., lp. 10.4.2. załącznika nr 3 do ustawy, art. 2 pkt 35a, art. 64 ust. 1, ust. 2, art. 64 ust. 1 pkt 3, art. 64c, art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2022 r. poz. 988, z późn. zm.), § 2 ust. 1 pkt 5, § 2 ust. 2, § 3 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 grudnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych pojazdów oraz zakresu ich niezbędnego wyposażenia (Dz. U. z 2016 r. poz. 2022, z późn. zm.).
W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania i przytoczył mające zastosowanie w sprawie przepisy, a w dalszej kolejności omówił ujawnione naruszenia.
W zakresie naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna długość została przekroczona powyżej 2% do mniej niż 20%, opisanego w lp. 10.3.2. załącznika nr 3 do ustawy, organ podał, że w wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono, iż długość zespołu pojazdów z ładunkiem wynosząca 21 m (bez odjęcia błędów pomiarowych) przekroczona została o 3,05 m (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 12%). Wskazał, że pomiaru długości oraz szerokości dokonano za pomocą przymiaru wstęgowego BMI o nr [...], który w dniu kontroli legitymował się świadectwem wzorcowania wydanym w dniu 23 marca 2020 r. Natomiast dokument ten został okazany kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia. Kierowca został również poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...] z dnia 2 października 2020 r. Z tego względu - zdaniem organu odwoławczego - za stwierdzone naruszenie organ pierwszej instancji prawidłowo nałożył karę w kwocie 2.000 złotych.
Odnośnie do naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów, którego dopuszczalna szerokość została przekroczona od wartości 2,65 do wartości mniejszej niż 3,10 m, określonego w lp. 10.4.2. załącznika nr 3 do ustawy, GITD podał, że w wyniku przeprowadzonych pomiarów stwierdzono szerokość zespołu pojazdów z ładunkiem wynoszącą 2,77 m, przekroczoną w stosunku do dopuszczalnej o 0,22 m, tj. 8,62 %. Powyższe ustalono za pomocą przymiaru wstęgowego BMI o nr [...], który w dniu kontroli legitymował się świadectwem wzorcowania wydanym w dniu 23 marca 2020 r. Organ odwoławczy uznał, że za opisane wyżej naruszenie zasadne jest nałożenie kary w wysokości 2.000 zł.
Co do naruszenia polegającego na dopuszczeniu do wykonywania przewozu drogowego pojazdem lub zespołem pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 12 t, którego dopuszczalna masa całkowita została przekroczona co najmniej 20%, opisanego w lp. 10.2.4. załącznika nr 3 do ustawy, GITD wyjaśnił, że w dniu kontroli przedmiotowym pojazdem członowym wykonano przejazd drogowy z ładunkiem konstrukcji stalowych. Natomiast stosownie do art. 2 pkt 35 lit. b Prawa o ruchu drogowym, ładunek niepodzielny, to taki ładunek, który bez niewspółmiernie wysokich kosztów lub ryzyka powstania szkody nie może być podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. A contrario organ przyjął, że ładunek podzielny może zostać podzielony na dwa lub więcej mniejszych ładunków. Brak jest zatem jakichkolwiek wątpliwości co do niepodzielności przewożonego ładunku. Podał również, że w wyniku pomiarów kontrolowanego zespołu pojazdów stwierdzono rzeczywistą masę całkowitą zespołu pojazdów wynoszącą 87,55 t, tj. przekroczenie o 47,55 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 118,87%). Wyjaśnił też, że ważenia pojazdu członowego dokonano wagami przy zastosowaniu przenośnych wag do pomiarów ważenia pojazdów w ruchu marki METEOR, nr fabryczny [...]. Waga legitymowała się ważnymi świadectwem legalizacji pierwotnej wydanym przez Dyrektora Okręgowego Urzędu Miar w Gdańsku z datą ważności do dnia 2 maja 2022 r. Dokumenty te zostały okazane kontrolowanemu przed dokonaniem ważenia, a kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. W konsekwencji uznano, że zasadne jest nałożenie kary pieniężnej w wysokości 10.000 zł.
W oparciu o powyższe organ odwoławczy przyjął, że wysokość kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia słusznie została ograniczona na podstawie art. 92a ust. 3 ustawy do 12.000 zł. Podkreślił, odnosząc się do zarzutów odwołania, że procedura ważenia kontrolowanego pojazdu przebiegała prawidłowo, za pomocą zalegalizowanych urządzeń i w miejscu do tego przeznaczonym, a wyniki uzyskane w trakcie ważenia nie budzą wątpliwości. Ponadto kierowca został poinformowany o sposobie przeprowadzenia pomiarów i przysługujących mu uprawnieniach. Dodał, że instrukcja obsługi jest dla użytkownika, czyli dokonującego kontroli. Wyjaśnił, że w sprawie nie doszło do naruszenia zakazu podwójnego karania. Kara wymierzona została bowiem za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym i kara taka dotyczy naruszenia przez skarżącą, będącą przewoźnikiem drogowym, a więc podmiotem wykonującym działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego, obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie o transporcie drogowym. Wymierzana zaś na podstawie przepisów Prawa o ruchu drogowym kara za przejazd pojazdu nienormatywnego wiąże się ściśle z zapobieganiem przejazdom pojazdów, które na skutek przekroczenia dopuszczalnych wymiarów, masy lub nacisków osi powodują uszkodzenia dróg i stanowią zagrożenie w ruchu drogowym. W związku z tym obie sankcje nie są ze sobą tożsame zarówno ze strony przedmiotowej, jak i podmiotowej. Jednocześnie organ odwoławczy stwierdził brak podstaw do zastosowania art. 92c ustawy, uznając, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszenia, które nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć. Poza tym, w opinii GITD, postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z poszanowaniem przepisów K.p.a.
W skardze na powyższą decyzję Spółka ponowiła zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów K.p.a., z wyłączeniem zarzutu dotyczącego nałożenia dwóch kar za ten sam czyn. Dodatkowo podniosła zarzut naruszenia art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy w związku z art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na skarżącą kar pieniężnych z przekroczeniem ustawowego limitu.
Na podstawie tych zarzutów skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.
W motywach skargi Spółka dowodziła odnośnie do naruszenia art. 6 K.p.a. w zw. z art. 92a ust. 1 i ust. 3 ustawy, że w wyniku kontroli drogowej w dniu 2 października 2020 r. organ wszczął dwa odrębne postępowania zakończone dwiema decyzjami oznaczonymi sygnaturami: WITD.DI.0152.VIII297/39/20 o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 12.000 zł oraz [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 15.000 zł. Obie decyzje wydano na podstawie tych samych ustaleń faktycznych, a powodem nałożenia tych kar było zastosowanie dwóch odrębnych regulacji, tj. art. 92a ustawy oraz art. 140ab ustawy Prawo o ruchu drogowym. W ocenie skarżącej organ wszczął dwa odrębne postępowania w celu ominięcia zakazu, o którym mowa w art. 92a ust. 3 ustawy, tj. w celu nałożenia - z tytułu jednej kontroli - kary pieniężnej wyższej, niż przewidział to ustawodawca we wskazanych przepisach. W zakresie naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. skarżąca podniosła, że opóźnienie wydania stosownego zezwolenia wynikało tylko i wyłącznie z przyczyn opieszałości w prowadzeniu postępowania administracyjnego przez GDDKiA, w szczególności oddziału we Wrocławiu, który pomimo posiadania wniosku od GDDKiA o/Opole z dnia 18 września 2020 r. o uzgodnienie trasy przewozu, ostateczną odmowę udzielił w dniu 2 października 2020 r. po godzinie 15:00. Oznacza to, że wiążąca negatywna informacja o braku możliwości wydania zezwolenia została skarżącej dostarczona już po rozpoczęciu procedury załadunkowo-transportowej po stronie czeskiej, kiedy nie było możliwości odwołania procesu transportowego. Spółka podkreśliła, że do dnia 2 października 2020 r. urzędnicy GDDKiA w Opolu wielokrotnie potwierdzali, że zezwolenie zostanie wydane w terminie, nie stwierdzając jakichkolwiek przeszkód uniemożliwiających jego wydanie. W ocenie skarżącej dołożono wszelkiej staranności w celu realizacji przewozu zgodnie z przepisami i nie można było przewidzieć sytuacji, że w ostatniej chwili GDDKiA zmieni zdanie co do możliwości wydania zezwolenia na przedmiotowy przewóz. W zakresie zarzutów dotyczących niewyjaśnienia wątpliwości co do wagi i dokumentacji z nią związanej skarżąca podniosła, że na podstawie oględzin urządzenia kontrolno-pomiarowego, bliźniaczego do użytego do wykonania pomiarów podczas omawianej kontroli, stan faktyczny sprawy przedstawia się odmiennie. Przede wszystkim waga użyta do pomiarów nie jest, jak wskazuje świadectwo legalizacji, wyprodukowana przez przedsiębiorstwo E., lecz w całości przez D. S.R.L., zaś jedynym elementem dodanym przez przedsiębiorstwo E. jest wyłącznie nalepka w języku polskim. Powyższe oznacza, że cała dokumentacja wagi jest niespójna z dokumentacją kontrolną, a to z kolei prowadzi do konkluzji, że procedura kontrolna i decyzja nie spełnia wymogów, o jakich mowa w art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. Wykorzystana do pomiaru waga powinna posiadać dokumentację wystawioną na rzeczywistego producenta wagi, tj. D. S.R.L., [...], [...], [...], Włochy, zaś GUM w Gdańsku powinien był odrzucić wniosek o nadanie zatwierdzenia typu wagom Mars/Meteor ze względu na fakt, iż wnioskujący (przedsiębiorstwo E.) nie był rzeczywistym producentem urządzeń. Skarżąca podniosła, że z załączonych do skargi fotografii sprzętu użytego do wykonania pomiarów wynika niezbicie, że producentem wszystkich podzespołów układu ważącego nie jest, jak to wynika z decyzji nr [...] (oraz wcześniejszej) przedsiębiorstwo E., lecz wyłącznie podmiot włoski. To zaś prowadzi do wniosku, że dokumentacja urządzenia pomiarowego wykorzystanego do wykonania spornych pomiarów jest co najmniej wadliwa, jak nie zmanipulowana. Zdaniem Spółki kolejne nieścisłości procesu ważenia związane są z użytym terminalem wagowym. Jak wynika z decyzji nr [...], miernik (terminal wagowy) dopuszczony przez GUM ma symbol [...] (produkowany przez D. S.R.L., [...], [...], [...]), a zastosowany w toku kontroli miernik miał typ [...], zatem inny niż wskazany w świadectwie zatwierdzenia. W przekonaniu skarżącej różnice w wyglądzie prowadzą do konkluzji, że terminal [...] wymagany decyzją GUM i terminal [...] użyty w czasie kontroli to dwa inne urządzenia. W konsekwencji należy uznać, że wagi Meteor użyte zostały niezgodnie z wydaną decyzją GUM, a więc dowody w sprawie zostały zebrane z naruszeniem obowiązującego prawa (art. 75 § 1 K.p.a.). Skarżąca zarzuciła też, że organ zignorował składane w toku postępowania wnioski dowodowe mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Spółka na podstawie art. 10 § 1 w związku z art. 78 i art. 81 K.p.a. dwukrotnie bowiem wnioskowała o umożliwienie dokonania przez pełnomocnika oględzin kompletnego systemu ważenia (platformy, urządzenia sterujące itp.) użytego do przeprowadzenia pomiaru mas i nacisków osi w związku z powyższymi postępowaniami, tj. wagi przenośnej do pomiarów dynamicznych, w wyznaczonym przez organ terminie. W celu udowodnienia, że organ jest w posiadaniu wadliwych dokumentów odnośnie do użytych wag przenośnych, wnioskowała o oględziny, by uzyskać numer seryjny urządzenia umieszczony na obudowie wagi, który nie został ujawniony w aktach sprawy. Na podstawie numeru seryjnego można w sposób bezsporny uzyskać dowód na okoliczność ustalenia rzeczywistego producenta systemu ważącego użytego w czasie kontroli drogowej. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił przeprowadzenia oględzin i nie przedstawił merytorycznych argumentów na tę okoliczność, czym naruszył zasadę czynnego uczestnictwa strony w postępowaniu. W podsumowaniu skarżąca stwierdziła, że organ dopuścił się naruszenia wielu przepisów prawa procesowego w zakresie zbierania i oceny materiału dowodowego.
W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Jednocześnie organ podtrzymał w całości stanowisko oraz argumentację przedstawione w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniem z dnia 15 listopada 2022 r., sygn. akt VI SA/Wa 2890/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę sądowi właściwemu - Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.
Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.
Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).
Dodać jeszcze trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie, uwzględniając stanowisko organu w zakresie rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym i skarżącej, która nie zgłosiła żądania rozpoznania sprawy na rozprawie, Sąd rozpoznał sprawę w trybie uproszczonym na zgodny wniosek stron. W tym trybie rozpoznanie sprawy następuje na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej kryteriów, kontrola legalności zaskarżonej decyzji, a także - z mocy art. 135 P.p.s.a. - poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, wykazała, że akty te zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podkreślenia wymaga, że wadliwości polegające na podjęciu decyzji z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym sąd bierze pod uwagę w pierwszej kolejności. Uchybienie przepisom procesowym rzutuje bowiem na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.
Dodać również trzeba, że postępowanie w przedmiocie ustalenia odpowiedzialności i nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 92a cyt. wcześniej ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, nadal zwanej w skrócie ustawą, jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie znajdują przepisy K.p.a. Po myśli art. 93 ust. 7 ustawy, w postępowaniu tym nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa.
Przepis art. 92a ust. 1 ustawy przewiduje odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustalających warunki i obowiązki tego przewozu, określając jednocześnie ogólne granice wysokości kary za naruszenia w tym zakresie. Zgodnie z tą regulacją podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Przy czym na zasadzie art. 92a ust. 3 ustawy suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 12.000 złotych.
Wyjaśnić od razu trzeba, że odpowiedzialność przewidziana w art. 92a ust. 1 ustawy nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego. Określona w tym przepisie kara nie jest zatem konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem. Istotą kary, o której mowa we wskazanej regulacji, jest przymuszenie podmiotu wykonującego przewóz drogowy do respektowania nakazów i zakazów wynikających z przepisów prawa. Omawiana kara jest niezależna także od winy kierowcy oraz jego ewentualnej odpowiedzialności wynikającej z innych przepisów prawa. Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego i przypisanych im wysokości kar pieniężnych zawarty został w załączniku nr 3 do ustawy, do którego odsyła art. 92a ust. 7 ustawy. Określone w tym załączniku kary pieniężne zostały ustalone w sposób sztywny, co powoduje, że ich wysokość nie została pozostawiona uznaniu organów i kara nie może być nałożona w innej wysokości niż określona w załączniku.
Wobec charakteru popełnionych przez organy naruszeń wskazać trzeba, że przepis art. 7 K.p.a. nakłada na organy administracji obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wyrazem realizacji tej zasady jest przede wszystkim przepis art. 77 § 1 K.p.a., nakazujący organom zebranie i rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, oraz art. 80 K.p.a. nakazujący dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Materiał dowodowy jest kompletny wówczas, jeżeli dotyczy wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie w sprawie i pozwala na ich ustalenie. Jako dowolne należy natomiast traktować ustalenia faktyczne oparte o niepełny materiał dowodowy, jeżeli na jego podstawie nie można potwierdzić zaistnienia okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli bowiem wynik postępowania dowodowego nie jest wystarczający do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, to organ powinien dopuścić i przeprowadzić dodatkowe dowody. Zgodnie z art. 75 § 1 i § 2 K.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Natomiast żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (art. 78 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 K.p.a.). Z powyższych przepisów wynika, że organ nie może odmówić uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia takiego dowodu, którego przedmiotem jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. To, że z innych dowodów przeprowadzonych w sprawie wynikają inne okoliczności, nie daje podstawy do odmowy uwzględnienia żądania strony dotyczącego przeprowadzenia dowodów. Oczywiste jest, że wnioskowane dowody mogą być ocenione jako niewiarygodne albo w rzeczywistości niedające podstawy do odmiennych ustaleń, jednak do takich wniosków organ może przejść dopiero po przeprowadzeniu tych dowodów i ich ocenie razem z pozostałym materiałem dowodowym w ramach - określonej w art. 80 K.p.a. - swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt I GSK 153/21, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Zdaniem Sądu orzekające w sprawie organy obu instancji nie sprostały powyższym obowiązkom, naruszając omówione przepisy, bowiem w kwestii istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy nie dokonały wszystkich koniecznych ustaleń faktycznych i nie przeprowadziły w sposób prawidłowy oceny zgromadzonego materiału dowodowego.
W związku z tym przypomnienia wymaga, że skarżąca konsekwentnie wnosiła w toku postępowania o zweryfikowanie dowodów, na których opierał się organ, poprzez zbadanie legalności wagi do pomiarów, wykorzystanej podczas kontroli drogowej w dniu 2 października 2020 r. Skarżąca zarzucała mianowicie, że terminal wagowy wymagany decyzją Głównego Urzędu Miar i terminal wagowy użyty do pomiarów to dwa różne urządzenia. Podważała również świadectwo legalizacji przedmiotowej wagi. Tymczasem organ pierwszej instancji odmówił skarżącej możliwości dokonania oględzin wagi, a organ odwoławczy nie wyjaśnił zasadności zgłaszanych przez Spółkę wątpliwości w tej materii. W opinii Sądu odmowa uwzględnienia przez organ pierwszej wniosku dowodowego skarżącej (pismo z dnia 22 października 2020 r.) w sposób oczywisty naruszyła powołane wyżej przepisy K.p.a., w szczególności art. 78 § 1 K.p.a. Powtórzyć przyjdzie, że nieuwzględnienie żądania przeprowadzenia dowodu może bowiem nastąpić wyłącznie wtedy, gdy nie zostało zgłoszone w toku postępowania i dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają znaczenie dla sprawy. W rozpoznawanej sprawie należało mieć natomiast na uwadze, że ustalenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, jego szerokości oraz długości wraz z ładunkiem wymagało skorzystania z profesjonalnego sprzętu - wagi przeznaczonej do ważenia pojazdów i spełniającej wymagania stawiane przez przepisy. W przekonaniu Sądu tylko takie postępowanie pomiarowe, które zostało wykonane sprzętem, który spełnia stosowne wymagania, w tym posiada odpowiednie świadectwo legalizacji, pozwala przyjąć, że uzyskany wynik jest prawidłowy, a więc, że waga pracuje w warunkach pozwalających na spełnienie poziomu wiarygodności pomiaru. W orzecznictwie trafnie przyjmuje się, że w sytuacji, gdy ustawa uzależnia nałożenie kary i jej wysokość od wyników kontroli (wyników ważenia), to takie ustalenia warunkujące zastosowanie określonej sankcji w postaci kary pieniężnej, nie mogą budzić żadnych wątpliwości odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia. Okoliczność powyższa skutkuje tym, że postępowanie administracyjne i dokonywane w nim ustalenia faktyczne co do prawidłowości użytych do pomiaru wag winny być prowadzone w sposób budzący zaufanie, materiał dowodowy należy zgromadzić i rozpatrzyć w sposób wszechstronny, co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Innymi słowy, kiedy wysokość kary pieniężnej jest wprost zależna od wyniku ważenia, obowiązkiem organu jest zapewnić niebudzącą wątpliwości rzetelność ważenia. Podkreśla się również, że protokół ważenia i załączniki do tego protokołu dokumentujące prawidłowość procesu ważenia (legalizacja użytych wag, protokół pomiaru miejsca ważenia, opis sposobu ważenia zgodny z instrukcją użycia wag) są dokumentami mającymi podstawowe znaczenie dowodowe, a podpisanie protokołu ważenia przez kierowcę nie zwalnia z ich zgromadzenia (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt II GSK 1449/14 oraz wyrok z dnia 28 stycznia 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 2215/20 i powołane tam orzecznictwo). Tymczasem w niniejszej sprawie okoliczności dotyczące użytej podczas kontroli wagi oraz dokumentacji z nią związanej nie zostały wyjaśnione w toku prowadzonego postępowania w sposób wystarczający, a bez odniesienia się do nich nie była możliwa prawidłowa ocena uzyskanych w toku kontroli wyników pomiarów i tym samym nie było możliwe rozstrzygnięcie sprawy w zakresie przypisanych skarżącej naruszeń opisanych w lp. 10.2.4., 10.3.2. oraz 10.4.2. załącznika nr 3 do ustawy. Przekroczenie dopuszczalnych parametrów wagowych nastąpiło bowiem w wyniku ważenia urządzeniem, którego wiarygodność została zakwestionowana przez skarżącą, a organy nie zweryfikowały w żaden sposób zarzutów Spółki w tym zakresie, odmawiając przy tym dokonania oględzin urządzeń pomiarowych, bez wskazania przekonujących przyczyn swojego stanowiska.
W ocenie Sądu organy z naruszeniem wyżej omówionych przepisów K.p.a. nie zbadały również, a zatem i nie rozważyły okoliczności podnoszonych przez skarżącą, a mających w jej ocenie uzasadniać zastosowanie art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 ustawy, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W szczególności sytuacja taka może mieć miejsce, jeżeli do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego dochodzi z powodu siły wyższej lub zachowania osób trzecich, którym podmiot wykonujący przewozy nie był w stanie się przeciwstawić. Brak możliwości przewidzenia określonych zdarzeń lub okoliczności ma miejsce wtedy, gdy przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia nie istniała możliwość przewidzenia określonych zdarzeń z uwagi na ich nadzwyczajny charakter. Komentowany przepis odnosi się zatem do wyjątkowych sytuacji, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewozy drogowe, przy zachowaniu staranności i przezorności, nie był w stanie przewidzieć. Wykroczenie przeciwko wymogowi należytej staranności, jeżeli prowadzi to do naruszenia prawa mającego postać deliktu administracyjnego, jest zawsze przejawem winy przedsiębiorcy i tym samym wyklucza możliwość powołania się na przepis art. 92c ustawy (por. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2013 r., sygn. akt II GSK 214/12). Wskazać przyjdzie, że omawiane przepisy wyraźnie statuują odpowiedzialność obiektywną, a do uwolnienia się od odpowiedzialności nie wystarczy wykazanie braku winy, lecz wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Stosownie do powyższego należy uznać, że organ nie przeprowadził właściwego postępowania dowodowego na poparcie twierdzeń Spółki, że nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć, tj. niewydanie zezwolenia pomimo zapewnień ze strony właściwego organu o rozpatrzeniu jej wniosku zgodnie z jej żądaniem. Podkreślenia wymaga, że skarżąca powoływała się na zachowania pracowników organu wydającego zezwolenie i ich zapewnienia o terminowym załatwieniu wniosku oraz na skutki dla Spółki w sytuacji niedochowania warunków przewozu, jednak orzekające w sprawie organy nie przeprowadziły w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego, nie odniosły się też odpowiednio do tej okoliczności. Tymczasem Spółka udowodniła, a nie zanegowały tego organy inspekcji transportu drogowego, że kompletny wniosek został złożony w dniu 3 września 2020 r., zaś termin wydania wspomnianego zezwolenia upływał w dniu 2 października 2020 r. We wskazanym przedziale czasowym GDDKiA nie przekazała wnioskującej jakichkolwiek informacji o ewentualnych problemach związanych z wydaniem żądanego zezwolenia, a ponadto zapewniała Spółkę o pozytywnych uzgodnieniach po stronie urzędu.
Końcowo jeszcze raz podkreślić trzeba, że wadliwości polegające na podjęciu aktu z naruszeniem przepisów o postępowaniu administracyjnym Sąd zobowiązany był wziąć pod uwagę w pierwszej kolejności. Dlatego nie badano zaskarżonej decyzji w kontekście dalej idących zarzutów skargi, w tym dotyczących naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Kontrola ta może mieć miejsce dopiero wówczas, gdy ustalenia faktyczne i prawne dokonane przez organ rozpatrujący sprawę wyczerpują istotę sprawy, a decyzja zostaje podjęta w postępowaniu prowadzonym z zachowaniem wymogów procedury. Natomiast rolą Sądu nie jest wyręczanie organów w ustalaniu okoliczności faktycznych sprawy oraz badanie dowodów, lecz kontrola zgodności z prawem podejmowanych przez organy działań. Dokonując oceny w takim zakresie, Sąd nie rozstrzyga tym samym o meritum sprawy, gdyż nie będąc kolejną instancją w postępowaniu administracyjnym, nie zastępuje organów w rozpatrywaniu spraw.
Podsumowując powiedziane dotąd, Sąd doszedł do przekonania, że dokonana przez organy ocena jest niepełna i wymaga przeprowadzenia ponownego postępowania. Powyższe stanowi podstawę do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia zasady prawdy obiektywnej i obowiązku wszechstronnego rozważenia materiału dowodowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz zasad ustalonych w cyt. wcześniej art. 75 § 1 i art. 78 K.p.a. Ponadto nieustosunkowanie się przez organy w sposób wystarczający do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).
Sąd za niezasadne natomiast uznał zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia art. 6 K.p.a. w powiązaniu z normami konstytucyjnymi poprzez wszczęcie wobec Spółki dwóch odrębnych postępowań z tytułu jednej kontroli drogowej. Sąd podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, wedle którego w przypadku stwierdzenia w czasie tej samej kontroli - przejazdu pojazdu nienormatywnego bez wymaganego zezwolenia na przejazd takim pojazdem i naruszenia norm m.in. w zakresie dopuszczalnej masy całkowitej, długości lub szerokości, wykonywanego przez przewoźnika drogowego, wszczynane są dwa niezależne postępowania administracyjne na podstawie przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz przepisów ustawy. Niewątpliwie są to dwie sprawy administracyjne załatwiane odrębnymi decyzjami. Naruszenie przez podmiot wykonujący przewóz drogowy obowiązków określonych w ustawie podlega karze na podstawie art. 92a tej ustawy, a naruszenie warunków ruchu pojazdu nienormatywnego po drodze publicznej podlega karze na podstawie art. 140ab ust. 2 w zw. z art. 140aa ustawy Prawo o ruchu drogowym (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Go 506/20 i powołane tam orzecznictwo). W przypadku skarżącej nie zachodzi bowiem tożsamość chronionego interesu prawnego. Na Spółkę została nałożona kara pieniężna na podstawie przepisów Prawo o ruchu drogowym oraz w niniejszej sprawie - kara dotycząca naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego uregulowanego w ustawie. Nie mamy więc do czynienia z ochroną tego samego dobra, ponieważ inny jest cel obu wymienionych regulacji.
W tym stanie rzeczy, wobec opisanego wyżej naruszenia przez organy przepisów prawa procesowego, Sąd - na podstawie 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 P.p.s.a. - uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Natomiast orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 400 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań. W szczególności obowiązkiem organów będzie przeprowadzenie ponownego postępowania w celu dokonania wnikliwej oceny w zakresie zarzutów skarżącej, w tym dotyczących urządzenia kontrolno-pomiarowego oraz zaistnienia przesłanek z art. 92c ust. 1 ustawy, a w dalszej kolejności rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie na podstawie prawidłowo zgromadzonego i ocenionego materiału dowodowego.