II SA/Op 350/23

II SA/Op 350/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-12-21
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2023-10-31
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 1634
art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2201
art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, ust. 5, , ust. 6, art. 92c ust. 1, art. 4 pkt 22,
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - t.j.
Dz.U. 2023 poz 775
art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 8 § 1, art. 10 § 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Kozicka Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) Protokolant st. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi K. Spółka z o.o. w O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 7 sierpnia 2023 r., nr BP.501.710.2023.2333.OP8.442304 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w Opolu z dnia 28 lutego 2023 r., nr WITD.DI.0152.VIII0306/8/23, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej K. Spółka z o.o. w O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: organ odwoławczy, GITD] z 7 sierpnia 2023 r. nr BP.501.710.2023.2333.OP8.442304, wydana po rozpatrzeniu odwołania K. sp. z o.o. w O. [dalej: skarżąca, strona, spółka], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: WITD, organ I instancji) z 28 lutego 2023 r. nr WITD.DI.0152.VIII0306/8/23 nakładającą karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego przeprowadzili 17 stycznia 2023 r. w K. kontrolę drogową pojazdu marki [...] o nr rej.[...] pojazdem kierował E. W., wykonując krajowy transport drogowy osób z O. do K. w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy: K. sp. z o.o. w O. Podczas kontroli autobusu, na podstawie okazanych przez kierowcę biletów, inspektorzy ustalili, że kontrolowanym pojazdem wykonywano regularny transport drogowy osób na trasie O. - K. Podczas kontroli, w pojeździe nie było wymaganego dokumentu w postaci zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Kontrola stwierdziła brak tego dokumentu w pojeździe w trakcie kontroli. Ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole kontroli drogowej nr [...] z 17 stycznia 2023 r.
Na podstawie informacji uzyskanych od Marszałka Województwa Opolskiego (pismo z 14 lutego 2023 r.), organ I instancji ustalił, że spółka posiada zezwolenie z 22 września 2015 r. na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie O.- . nr [...] wraz z zatwierdzonym rozkładem jazdy do ww. zezwolenia.
Pismem z 17 stycznia 2023 r. WITD zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń zawartych w załączniku nr 1 do protokołu kontroli nr [...] z 17 stycznia 2023 r. Zawiadomienie zawierało informację, że zgodnie z art. 10 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.) [dalej: kpa], strona ma prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ I instancji, wskazując na powyższe oraz art. 50 § 1 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w celu uzupełnienia materiału dowodowego zebranego w sprawie, wezwał spółkę do złożenia w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma, wszechstronnych i popartych dowodami wyjaśnień dotyczących stwierdzonych naruszeń zawartych w protokole kontroli drogowej, którego egzemplarz otrzymał w dniu 17 stycznia 2023 r. E, W. Jednocześnie, w związku ze stwierdzonymi i opisanymi w protokole kontroli naruszeniami WITD wezwał stronę do wskazania: okoliczności sprawy i przedłożenia dowodów potwierdzających, że strona nie miała wpływu na powstanie ww. naruszeń, a nastąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, których nie mogła przewidzieć lub dowodów potwierdzających, że za opisane w protokole kontroli naruszenie, na stronę została już nałożona kara przez inny uprawniony organ (również zagraniczny).
W piśmie z 13 lutego 2023 r. spółka wyjaśniła jak następuje. Wbrew wskazaniu w protokole kontroli drogowej w dniu 17 stycznia 2023 r. strony został wyposażony we wszystkie dokumenty, o których mowa w treści art. 87 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2201 ze zm.) [dalej: utd], w tym m.in. zezwolenie na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Wskazanie, że pracownik spółki nie posiadał dokumentu wymaganego przepisami utd, wynikał z faktu, że pracownik nie zrozumiał treści protokołu, a w ślad za tym, być może z powodu tego niezrozumienia, nie okazał tego dokumentu. To oznacza również, że skoro organ I instancji obowiązany jest stosować przepisy kpa, to okoliczność, w której osoba, od której odbiera się zeznania nie rozumie ich treści, uznać należy za naruszenie postanowień procedury administracyjnej, w tym chociażby zasady zaufania do władzy publicznej (art. 8 kpa), czy też zasady czynnego udziału stron w każdym stadium postępowania (art. 10 kpa). W ocenie spółki zaistniały w sprawie przesłanki, o których mowa w art. 93 ust. 3 utd, tj. przesłanka, o której mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Przedstawione przez stronę okoliczności sprawy nakazują przyjąć, że spółka, wbrew wskazaniu w protokole kontroli drogowej, wyposażyła pracownika we wszystkie dokumenty wymagane przepisami art. 87 utd.
Organ I instancji, decyzją z 28 lutego 2023 r. nr WITD.DI.0152.VIII0306/8/23 nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości 500 zł, na podstawie art. 92a ust. 1, 6, 7 utd i załącznika nr 3 do tej ustawy lp. 1.12., za niewyposażenie kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. Ponadto WITD stwierdził, że w sprawie nie można zastosować art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 92c ust. 1 utd, gdyż strona nie dostarczyła w toku postępowania żadnych dowodów pozwalających uznać, że nie miała wpływu lub też nie godziła się na powstanie tego naruszenia.
Od powyższej decyzji spółka wniosła odwołanie. GITD wydał 7 sierpnia 2023 r. decyzję nr BP.501.710.2023.2333.OP8.442304, utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 utd. Treść art. 92a ust. ust. 1 i 7 w zw. z załącznikiem nr 3 do utd określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów określone w załączniku nr 3 do utd. Zgodnie z art. 87 ust. 4 utd podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca jest obowiązany przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych mieć przy sobie i okazać na żądanie odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy. Bezspornym jest, że kierowca nie okazał kontrolującym ww. dokumentów. Organ odwoławczy wyjaśnił, że strona powinna była upewnić się przed rozpoczęciem pracy, że kierowca jest wyposażony we wszelkie dokumenty niezbędne do jej zgodnego z prawem wykonywania. Z akt sprawy nie wynika, że strona nie dopełniła tego obowiązku, a materiał dowodowy nie zawiera żadnych przesłanek, które dawałyby możliwość zastosowania art. 92c utd.
Na powyższą decyzję GITD strona wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu. Skarżąca podniosła zarzuty naruszenia:
1) art. 8 § 1 kpa, poprzez przeprowadzenie czynności w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zakończonych protokołem kontroli drogowej z 17 stycznia 2023 r. z naruszeniem zasady zaufania do władzy publicznej, poprzez przeprowadzenie czynności z udziałem pracownika spółki, który nie zrozumiał treści protokołu kontroli drogowej, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji;
2) art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez wydanie zaskarżonej decyzji bez należytego przeprowadzenia zebranych w postępowaniu dowodów celem ustalenia:
a) czy spółka miała wpływ na powstanie naruszeń, o których mowa w art. 92a ust. 1, ust. 6 i ust. 7 utd,
b) czy pracownik spółki rzeczywiście nie został wyposażony w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd, czy też brak okazania tych dokumentów podmiotowi kontrolującemu wynikał z faktu, że pracownik spółki nie zrozumiał treści przeprowadzonych czynności i w ślad za tym nie okazał osobie przeprowadzającej kontrolę żądanych dokumentów oraz czy w związku z powyższym ustaleniem pracownik spółki wbrew wskazaniu w protokole kontroli z dnia 17 stycznia 2023 r. został wyposażony we wszystkie wymagane dokumenty,
c) czy w konsekwencji powyższego, jeżeli nawet przyjąć, że do naruszenia rzeczywiście doszło, to czy zdarzenie (naruszenie) nastąpiło wskutek okoliczności, których spółka nie mogła przewiedzieć.
3) art. 93 ust. 3 utd w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd, poprzez ich niezastosowanie i niewydanie przez odpowiednio GITD, a wcześniej organ I instancji decyzji o umorzeniu postępowania, wobec tego, że okoliczności ustalone w toku prowadzonego postępowania i zebrane oraz przeprowadzone dowody wskazują, że spółka nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej decyzji organu I instancji, 2) zasądzenie od GITD na rzecz spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz kwoty 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.
W uzasadnieniu skargi spółka argumentowała m.in., że zaskarżona decyzja narusza art. 8 § 1 kpa. Przeprowadzenie czynności w postępowaniu administracyjnym z udziałem pracownika skarżącej, który nie zrozumiał treści protokołu kontroli drogowej było z punktu widzenia powyższego unormowania nieprawidłowe. Brak tego zrozumienia doprowadził do tego, że pracownik spółki nie okazał wymaganych przepisami utd dokumentów, co też w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji. Prowadzenia postępowania wobec osoby, która nie zrozumiała treści przeprowadzonych czynności, nie można uznać za zgodne z zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do jego uczestników. Strona zarzuciła też zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa,
W ocenie skarżącej, prowadzone przez organ I instancji postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało w sposób nienależyty i niewyjaśniający w sposób właściwy, czy spółka miała wpływ na powstanie naruszeń, oraz czy pracownik skarżącej rzeczywiście nie został wyposażony w dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. GITD w ogóle nie ustalił okoliczności, o których mowa było w odwołaniu, a obecnie w skardze do WSA. Organ odwoławczy nie tylko nie ustalił powyższych okoliczności, ale również nie odniósł się do nich w zaskarżonej decyzji. Obowiązek wykazania przez stronę przesłanek z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd nie zwalnia jednak organów prowadzących postępowanie z obowiązku przestrzegania standardów prowadzenia postępowania, a w tym zakresie zapewnienia stronie możliwości korzystania z praw i gwarancji proceduralnych oraz zapewnienia wyczerpującego rozpatrzenia sprawy. Skoro tak, to GITD powinien był dokonać ustalenia okoliczności podnoszonych przez spółkę. Okoliczności których ustalenie podkreślała spółka wskazywały, że - wbrew wskazaniu w protokole kontroli - w dniu 17 stycznia 2023 r. pracownik spółki został wyposażony we wszystkie dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. Brak okazania tego dokumentu wynikał nie z tego, że pracownik skarżącej go nie posiadał, ale z powodu braku zrozumienia treści protokołu. Skarżąca wyposażyła wszystkich pracowników we wszystkie wymagane przepisami utd dokumenty. Tymczasem organ odwoławczy nie przeanalizował powyższej okoliczności, a przynajmniej taka analiza nie wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. GITD nie wziął powyższych okoliczności w ogóle pod uwagę pomimo tego, że mają one w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie. Zdaniem skarżącej, uwzględniając powyżej przedstawione, organ odwoławczy naruszył równocześnie przepis z art. 93 ust. 3, w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Organ odwoławczy powinien był bowiem wydać decyzję o umorzeniu postępowania.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, argumentując m.in., że bezspornym jest, iż kierowca nie okazał kontrolującym wszystkich wymaganych dokumentów. Odpowiadając na zarzuty strony, wskazał, że skarżąca powinna była upewnić się przed rozpoczęciem pracy, że kierowca jest wyposażony we wszelkie dokumenty niezbędne do jej zgodnego z prawem wykonywania. Co więcej protokół kontroli został wręczony kierowcy w dniu kontroli. Kierowca, bez podania przyczyny, nie podpisał protokołu. Uznać jednak należy, iż odmowa podpisania protokołu kontroli przez kierowcę nie umniejsza jego wartości, jako dokumentu urzędowego oraz dowodu w sprawie. Stwierdzone w toku kontroli naruszenie ujawnione zostało zasadnie i nie może budzić wątpliwości. Organ odwoławczy podniósł, że - w zaskarżonej decyzji - wyczerpująco omówił ww. okoliczności przy okazji opisu spornego naruszenia i odniósł się do zgłaszanych przez stronę zarzutów, która to argumentacja pozostaje w całości aktualna na potrzeby odpowiedzi na skargę. W sprawie wskazano podstawy braku możliwości wyłączenia odpowiedzialności strony za stwierdzone naruszenia na podstawie art. 92c utd. Przedsiębiorca powinien był upewnić się przed rozpoczęciem zadania przewozowego przez kierowcę, że ten wyposażony jest we wszystkie właściwe i wymagane w związku z wykonywanym przewozem dokumenty, o których mowa w art. 87 utd. Wyposażenie bowiem kierowców w odpowiednią dokumentację oraz posługiwanie się przez kierowców podczas wykonywania transportu drogowego stosowną dokumentacją również znajdują się w zakresie powinności skarżącej. Skarżąca natomiast nie dopełniła swoich obowiązków w powyższym zakresie. Przedsiębiorca powinien wykazać się dbałością i starannością o osiągnięcie takich rozwiązań, które nie będą skutkowały powstawaniem nieprawidłowości i naruszeń. Strona nie przedstawiła dowodów świadczących, że dochowała należytej staranności w realizacji powierzonych jej obowiązków i sprawowała nadzór nad pracą i prawidłową realizacją zadania przewozowego przez kontrolowanego kierowcę. To na przedsiębiorcy ciąży bowiem obowiązek, aby tak zorganizować pracę i wprowadzić stosowne systemy kontroli kierowców, aby do nieprawidłowości nie dochodziło. Braku możliwości osobistego nadzoru pracodawcy nad kierowcami nie można kwalifikować w kategoriach wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Samodzielne prowadzenie pojazdu przez kierowcę jest typowe w tego rodzaju działalności, a wyłączenie odpowiedzialności w sytuacji uznanej za typową godziłoby w specyfikę obowiązku nadzoru przedsiębiorcy nad przestrzeganiem ustawy o transporcie drogowym, z którego przedsiębiorca winien się wywiązać. Ponadto, organ odwoławczy podniósł, że w przedmiotowej sprawie wypełniono obowiązki wynikające z elementarnych zasad postępowania administracyjnego i działając na podstawie przepisów prawa zgromadzono w aktach sprawy dowody, które są konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy oraz dopuszczono jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, oceniając na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Organ odwoławczy podjął kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego z uwzględnieniem interesu społecznego oraz słusznego interesu stron.
Na rozprawie przed WSA stawił się wyłącznie pełnomocnik spółki, który podtrzymał skargę oraz wnosił i wywodził jak w jej treści.
Wojewódzki Sąd administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Wniesiona skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm.) [dalej: ppsa], sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa).
Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenie wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 ppsa), skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ppsa. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Materialnoprawną podstawę orzekania w niniejszej sprawie stanowiły przepisy utd.
Na mocy art. 87 ust. 1 utd, podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego, z zastrzeżeniem ust. 4, jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, wykresówki, zapisy odręczne i wydruki z tachografu oraz zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto: 2) wykonując przewóz drogowy osób: a) przy wykonywaniu przewozów regularnych i regularnych specjalnych - odpowiednie zezwolenie lub wypis z zezwolenia wraz z obowiązującym rozkładem jazdy.
Jak stanowi art. 92a ust. 1 utd, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 12.000 złotych za każde naruszenie. Za kierowców, o których mowa w art. 92a ust. 5 pkt 1-4 utd, uważa się również osoby niezatrudnione przez podmiot wykonujący przewóz drogowy, wykonujące osobiście przewozy drogowe na jego rzecz (art. 92a ust. 6 utd). Wykaz naruszeń obowiązków lub warunków przewozu drogowego, o których mowa w art. 92a ust. 1 utd, wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia, a w przypadku niektórych naruszeń numer grupy naruszeń oraz wagę naruszeń wskazane w załączniku I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403: 1) popełnionych przez podmiot wykonujący przewóz drogowy określa lp. 1-9, 2) popełnionych przez przewoźnika drogowego w związku z wykonywaniem transportu drogowego określa lp. 10 - załącznika nr 3 do ustawy (art. 92a ust. 7 utd).
Na mocy art. 92c ust. 1 utd, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat.
Stosownie do art. 93 ust. 1 utd, karę pieniężną, o której mowa w art. 92a ust. 1 i 2, art. 92d oraz art. 92e, nakłada, w drodze decyzji administracyjnej, właściwy ze względu na miejsce wykonywanej kontroli organ, którego pracownicy lub funkcjonariusze stwierdzili naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Organ, o którym mowa w art. 93 ust. 1 utd, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia okoliczności, o których mowa w art. 92b ust. 1 utd lub art. 92c utd. (art. 93 ust. 3 utd).
Według art. 4 pkt 18 utd, zezwolenie to decyzja administracyjna wydana przez ministra właściwego do spraw transportu, Głównego Inspektora Transportu Drogowego lub określony w ustawie organ samorządu terytorialnego, uprawniająca przewoźnika drogowego do wykonywania określonego rodzaju transportu drogowego.
W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy zasadnie wyjaśnił, że nie miał możliwości miarkowania kary pieniężnej, która wynika wprost z lp. 1.12 załącznika nr 3 do utd. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d kpa na mocy art. 189a § 2 pkt 1 kpa nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Ponadto, na mocy art. 189a § 2 kpa zastosowania w sprawie nie znajduje art. 189e kpa oraz art. 189f kpa, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 utd. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 kpa daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w Dziale IVa kpa "Administracyjne kary pieniężne". W myśl art. 4 pkt 22 utd, przez obowiązki lub warunki przewozu drogowego rozumie się obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy. Natomiast zgodnie z art. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 z dnia 21 października 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dotyczące warunków wykonywania zawodu przewoźnika drogowego i uchylające dyrektywę Rady 96/26/WE (Dz.UE.L. z 2009 r. Nr 300, str. 51 ze zm.): (2) "zawód przewoźnika drogowego osób" oznacza działalność każdego przedsiębiorcy użytkującego pojazdy silnikowe o odpowiedniej konstrukcji i wyposażeniu, przeznaczone do przewozu ponad dziewięciu osób, łącznie z kierowcą, w celu świadczenia usług przewozu osób dostępnych publicznie lub dostępnych dla pewnych grup osób w zamian za opłatę ponoszoną przez osobę przewożoną lub przez organizatora transportu; (4) "przedsiębiorca" oznacza osobę fizyczną lub prawną, nastawioną na osiągnięcie zysku lub nie, stowarzyszenie lub grupę osób bez osobowości prawnej, nastawione na osiągnięcie zysku lub nie, lub jakikolwiek podmiot publiczny, posiadający własną osobowość prawną lub podlegający organowi, który taką osobowość posiada, wykonujące przewozy osób lub osobę fizyczną lub prawną, wykonującą przewozy towarów w celach handlowych.
W niniejszej sprawie, co nie było kwestionowane w skardze, spółka spełnia kryteria przedsiębiorcy oraz przewoźnika drogowego osób w rozumieniu rozporządzenia 1071/2009. Spółka posiada też zezwolenie wydane 22 września 2015 r. przez Marszałka Województwa Opolskiego na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym na trasie O. – K. nr [...] wraz z zatwierdzonym rozkładem jazdy do ww. zezwolenia. Skarżąca w swej działalności podlega rygorom wynikającym z przepisów utd oraz innych przepisów regulujących zasady wykonywania transportu drogowego oraz zasady wykonywania zawodu przewoźnika drogowego osób. Tym samym dopuszczalne jest stosowanie wobec spółki przepisów zawartych w Rozdziale 11 utd "Przepisy karne i przepisy o administracyjnych karach pieniężnych".
W pierwszej kolejności podlegają rozpatrzeniu zarzuty skarżącej dotyczące naruszenia przepisów kpa, zawarte w art. 8 § 1 oraz art. 7, art. 77 i art. 80.
Art. 8 § 1 kpa stanowi, że organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń stron, przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa (wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1191/19).
Według art. 7 kpa, w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego jest należyte wyjaśnienie okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a więc należyte przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego, co pozwala na prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Tylko prawidłowo przeprowadzone postępowanie i zgodne z zasadami kpa ustalenie stanu faktycznego sprawy pozwala na stwierdzenie, które przepisy prawa materialnego znajdują zastosowanie w danej sprawie (wyrok NSA z 9 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2832/19).
Na mocy art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa dotyczą obowiązków organów administracji publicznej w zakresie zbierania i oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w celu pełnego ustalenia i uzasadnienia stanu faktycznego przyjętego przez organy za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Stawiając zarzut naruszenia ww. przepisów, strona w istocie stara się podważyć sposób przeprowadzenia postępowania dowodowego oraz jego ocenę. Realizację zasady z art. 7 kpa zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego obowiązkiem organu administracji publicznej jest zaś jego wszechstronne rozpatrzenie. Zadaniem sądu administracyjnego jest natomiast między innymi ustalenie, czy prawidłowo został zebrany materiał dowodowy w postępowaniu administracyjnym, a następnie czy został oceniony przez organy administracyjne zgodnie z przepisami tego postępowania. W związku z tym sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracyjne wyjaśniły wszystkie okoliczności istotne dla sprawy (wyrok NSA z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II GSK 3723/17).
Stosownie do art. 80 kpa, organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ prowadzący postępowanie według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (wyrok NSA z 27 kwietnia 2023 r. sygn. akt I GSK 489/19). Skuteczne zarzucenie naruszenia przepisu art. 80 kpa wymaga wykazania, że uchybiono zasadom logicznego rozumowania lub doświadczenia życiowego. Jedynie to, bowiem może być przeciwstawione uprawnieniu do dokonywania swobodnej oceny dowodów. Nie jest natomiast wystarczające przekonanie o innej niż przyjęta doniosłości poszczególnych dowodów i ich odmiennej ocenie. Dokonana ocena materiału dowodowego może być skutecznie podważona tylko w przypadku, gdy brak jest logiki w wiązaniu wniosków z zebranymi dowodami, lub gdy rozumowanie wykracza poza reguły logiki albo, wbrew zasadom doświadczenia życiowego, nie uwzględnia związku przyczynowo-skutkowego (wyrok NSA z 10 lutego 2023 r. sygn. akt I OSK 280/20).
Odnosząc się do ww. zarzutów naruszenia zasad prowadzenia postępowania administracyjnego Sąd stwierdził, że organy administracyjne obu instancji przeprowadziły niewystarczające postępowanie dowodowe. Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy administracyjnej wynika, że ustalenia organów obu instancji wynikają przede wszystkim z treści protokołu kontroli drogowej, w którym zapisano, że podczas kontroli, w pojeździe nie było wymaganego dokumentu w postaci zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy; kontrola stwierdziła brak tego dokumentu w pojeździe w trakcie kontroli. Ustalenia faktyczne, stanowiące podstawę nałożenia kary pieniężnej, ograniczają się w zasadzie do dwóch zdań zapisanych w protokole. Z akt sprawy nie wynika natomiast w żaden sposób, jak przebiegała, kluczowa w sprawie, kontrola drogowa. Nie jest więc wiadome, czy kierowcę autobusu wezwano do okazania dokumentów zbiorczo - jako pliku dokumentów (i na tym zakończono), czy żądano okazania konkretnych dokumentów, ze szczególnym wskazaniem na dokumenty, wg inspektorów, brakujące. Nie jest też wiadome, czy kierowca okazał dokumenty na wezwanie, czy może nie chciał ich okazać, czy też poszukiwał dokumentów w pojeździe, lecz ich nie znalazł. Problem w sprawie polega więc na tym, w jaki sposób ustalono, że kierowca nie posiadał lub nie okazał zezwolenia na wykonywanie regularnego przewozu osób wraz z rozkładem jazdy. Jest to szczególnie istotne, gdyż skarżąca konsekwentnie podnosi, że kierowca autobusu został zaopatrzony we wszystkie wymagane prawem dokumenty. Okoliczności faktyczne sprawy w tym zakresie nie zostały więc należycie wyjaśnione. Zatem słuszne są zarzuty spółki dotyczące naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1 kpa. Nietrafny jest natomiast zarzut naruszenia art. 80 kpa, gdyż ustalenia organu odwoławczego, aczkolwiek spójne, logiczne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego, jednak są oparte na niekompletnym materiale dowodowym. Stwierdzone niedostatki postępowania dowodowego nie przemawiają jednak za naruszeniem art. 80 kpa.
Sąd z urzędu (art. 134 § 1 ppsa) zauważył, że w sprawie doszło również do naruszenia art. 10 § 1 kpa. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Przez udział w postępowaniu należy rozumieć udział strony w całym ciągu czynności przygotowawczych postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ administracji publicznej. Chodzi tutaj o udział w czynnościach, które mają istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak udziału strony w postępowaniu obejmuje więc nie tylko zaniechanie poinformowania strony o wszczęciu postępowania w sprawie, ale też niepoinformowanie o czynnościach podjętych w toku postępowania (wyrok NSA z 22 października 2021 r. sygn. akt II OSK 3303/18). W stanie sprawy WSA stwierdził, że skarżąca w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania została powiadomiona o prawie do czynnego udziału w każdym stadium postępowania. Dalej jednak WITD oraz GITD nie umożliwiły stronie, przed wydaniem decyzji, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jest to istotne, gdyż nie można wykluczyć, że skarżąca zapoznałaby się z materiałem dowodowym, a następnie zgłosiła wnioski dowodowe, uwagi lub żądania. Spółka, pomijając wniesione środki zaskarżenia, tylko raz (w piśmie z 13 lutego 2023 r.) złożyła wyjaśnienia. Należy przy tym zauważyć, że wspomniane pismo strony zostało złożone w związku ze wszczęciem postępowania administracyjnego, a nie - w związku z zakończeniem przez organ postępowania wyjaśniającego. Co więcej, stanowisko strony, zawarte w piśmie z 13 lutego 2023 r., jasno wskazuje, że istniała konieczność przeprowadzenia dodatkowych czynności postępowania dowodowego, w szczególności na okoliczność rzeczywistego przebiegu kontroli drogowej.
Przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa odnoszą się do kompetencji sądu administracyjnego realizowanej w rezultacie rozpoznania skargi wniesionej na zaskarżony akt. Oznacza to, że warunkiem ich zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci odpowiednio stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd administracyjny naruszeń prawa (wyrok NSA z 4 sierpnia 2022 r. sygn. akt III FSK 775/21). W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów kpa, które to naruszenie mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności uzupełnić postępowanie dowodowe w kierunku szczegółowego ustalenia czynności podjętych w toku kontroli drogowej przeprowadzonej 17 stycznia 2023 r. (art. 153 ppsa).
Zdaniem WSA, ze względu na stwierdzone i opisane wyżej uchybienia przepisom procedury administracyjnej, rozpatrzenie zarzutu naruszenia art. 93 ust. 3 utd w związku z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd byłoby przedwczesne, jako podjęte przed ustaleniem istotnych elementów stanu faktycznego sprawy, które zależnie od tych ustaleń będą albo nie będą wypełniały hipotezę normy prawnej wynikającej z art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.
Mając powyższe na uwadze, Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jak w sentencji wyroku.
O kosztach postępowania Sąd orzekł, w punkcie 2 wyroku, na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 1935) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (https://orzeczenia.nsa.gov.pl).