II SA/Op 329/22

II SA/Op 329/22 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-01-26
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2022-12-01
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 15, art. 136 par. 1, art. 138 par. 2
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2022 poz 329
art. 64e, art. 151a par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 stycznia 2023 r. sprawy ze sprzeciwu E. K., U. K. i L. K. od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2022 r., nr IN.I.7721.9.43.2022.MO w przedmiocie odmowy uchylenia, we wznowionym postępowaniu, decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję, 2) zasądza do Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących E. K., U. K. i L. K. solidarnie kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest sprzeciw wniesiony przez E. K., U. K. i L. K. (zwane dalej także skarżącymi lub wnioskodawczyniami) od decyzji Wojewody Opolskiego z dnia 7 października 2022 r., nr IN.I.7721.9.43.2022.MO, którą uchylono w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr BOŚ.6740.1588.2021.MM, wydaną w trybie wznowienia postępowania, o odmowie uchylenia decyzji ostatecznej w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, oraz przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.
Sprzeciw został wniesiony w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Decyzją z dnia 12 października 2021 r., nr [...], Starosta Opolski zatwierdził projekt budowlany i udzielił A. F. (dalej zwany inwestorem) pozwolenia na budowę wiaty magazynowej na paszę (siano) w miejscowości [...]. przy ul. [...], na nieruchomości oznaczonej nr a k.m. [...], obrębu [...] [...]., Gmina [...].
We wniosku z dnia 29 maja 2022 r. (data wpływu do organu 1 czerwca 2022 r.), skarżące wskazały, że powinny zostać uznane za stronę postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji nr [...], jako jedyne spadkobierczynie J. K., właściciela działki nr b, położonej w [...]. przy ul.[...], bezpośrednio graniczącej z działką inwestora. Podniosły również, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe odległość realizowanej inwestycji, tj. budowy wiaty na siano, od działki wnioskujących (nr b), powinna wynosić co najmniej 10 m, a nie jak zaprojektowano 4 m.
Postanowieniem z dnia 21 czerwca 2022 r., nr [...], Starosta Opolski, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.; w dacie wydania zaskarżonej do Sądu decyzji - Dz. U. z 2022 r. poz. 2000), zwanej dalej w skrócie K.p.a., wznowił na żądanie skarżących postępowanie administracyjne zakończone decyzją ostateczną nr [...].
Postanowieniem z dnia 1 sierpnia 2022 r., nr BOŚ.6740.1588.2021.MM, Starosta Opolski odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji nr [...].
Następnie decyzją z dnia 1 sierpnia 2022 r. Starosta Opolski, działając na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 150 § 1 i art. 149 § 2 K.p.a., odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia 12 października 2021 r. W uzasadnieniu organ przedstawił przebieg dotychczasowego postępowania i stwierdził, że krąg podmiotów uznawanych za stronę powinien być ustalany na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego. Dalej organ uznał, że skarżącym nie przysługiwał status strony w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji w przedmiocie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej kwestii wyjaśnił, że kwestionowane przez wnioskodawczynie zamierzenie budowlane obejmuje działkę inwestora nr a, na której zaprojektowano niepodpiwniczoną, wolnostojącą wiatę magazynową, mającą służyć gospodarce rolnej. Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu planowane zamierzenie znajduje się ok. 32 m od istniejącej budowy, a odległości obiektu od granic działki wynoszą: około 434 m od granicy północnej, 4 m od granicy wschodniej (z działką nr b), od 17,38 do 17,97 m od granicy zachodniej, od 31,44 do 31,16 m od granicy południowej. Natomiast skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości oznaczonej numerem ew. b, która przylega na całej długości do działki inwestora od strony wschodniej i jest niezabudowana. Zdaniem Starosty dla uznania podmiotu za stronę postępowania w sprawie pozwolenia na budowę nie wystarczy bliskie sąsiedztwo z planowaną inwestycją, ale konieczność wykazania, że inwestycja będzie wpływać na tę konkretną nieruchomość, do której wnioskujące posiadają tytuł prawny oraz wprowadzać ograniczenia w zabudowie tego terenu. Tymczasem jak wynika z projektu zagospodarowania terenu, planowane zamierzenie budowlane nie doprowadzi do ograniczenia budowy pobliskich terenów, gdyż zgodnie z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2022 r. poz. 1225), dalej zwane rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych, odległości nie oddziałują na działki sąsiednie. Ponadto inwestycja nie przewiduje zagrożeń dla środowiska oraz nie oddziałuje negatywnie na środowisko, a wpływ planowanej inwestycji nie jest negatywny na zabudowę sąsiednią. W konsekwencji Starosta stwierdził, że inwestycja na działce a, polegająca na budowie wiaty magazynowej na paszę (siano) w odległości 4 m od granicy z działką nr b nie powoduje uciążliwości i nie ogranicza w żaden sposób zabudowy działki nr b, która obecnie pozostaje niezabudowana. Ponadto podniósł, że sporna budowa pozostaje zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy [...] z dnia [...], Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi [...]. (Dz. Urz. Woj. Opolskiego z [...] r. poz. [...]). Zaś przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko ani mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Odnośnie do zarzutów skarżących dotyczących usytuowania obiektu z uwagi na bezpieczeństwo przeciwpożarowe, Starosta wyjaśnił, że odległości pomiędzy zaprojektowaną wiatą a obiektami sąsiednimi wynoszą więcej niż 8 m, co jest zgodnie z § 271, § 272 i § 273 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Ponadto obiekt nie wymaga uzgodnienia z rzeczoznawcą do spraw zabezpieczenia przeciwpożarowego. Do projektu budowlanego dołączono również wszystkie dokumenty przewidziane przepisami Prawa budowlanego i został on sporządzony przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania w odpowiedniej specjalności. Reasumując, organ stwierdził, że w postępowaniu wznowieniowym nie wykazano konkretnych przepisów prawa jednoznacznie dowodzących, że działka nr b w [...]., należąca do wnioskodawczyń, znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji. Oznacza to, że skarżące nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a.
W odwołaniu od powyższej decyzji skarżące ponowiły argumentację przedstawioną we wniosku o wznowienie postępowania, precyzując, że właściwa odległość realizowanej inwestycji od działki wnioskodawczyń z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe powinna wynosić 7,5 m. Dodatkowo podkreśliły, że zmniejszenie odległości do 4 m powoduje, iż planowana inwestycja będzie negatywnie wpływać na ich nieruchomość i wprowadzać uciążliwość oraz ograniczenia w jej zabudowie. Ponadto stwarzać będzie zagrożenie pożarowe, a więc organ niezgodne z obowiązującym prawem uznał, że wnioskodawczynie nie mają przymiotu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego i art. 28 K.p.a. W przekonaniu skarżących niewłaściwe usytuowanie spornej inwestycji w odległości 4 m powoduje, że nieruchomość, której są współwłaścicielkami, znajduje się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. Skarżące zarzuciły również, że organ nie dokonał właściwej analizy rozwiązań projektowych w kontekście przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Na poparcie swojego stanowiska dołączyły do odwołania opinię z dnia 22 sierpnia 2022 r. rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.
W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda Opolski decyzją z dnia 7 października 2022 r., działając na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylił w całości decyzję Starosty Opolskiego z dnia 1 sierpnia 2022 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ omówił instytucję wznowienia postępowania i stwierdził, że podstawowym obowiązkiem organu w pierwszej fazie postępowania administracyjnego jest ustalenie kręgu stron tegoż postępowania. W ocenie Wojewody ze zgromadzonych materiałów nie wynika jednoznacznie, że wnioskodawczynie są właścicielami, użytkownikami wieczystymi lub zarządcami nieruchomości sąsiadującej z przedmiotową inwestycją, tj. działki b. Wnioskodawczynie twierdzą, że są właścicielkami tej nieruchomości, ale w aktach postępowania brak jest dokumentu, który jednoznacznie potwierdzałby, iż posiadają one prawo własności nieruchomości. Zdaniem organu dokumentem takim może być w szczególności odpis księgi wieczystej, stwierdzenie nabycia spadku czy też akt poświadczenia dziedziczenia po zmarłym właścicielu przedmiotowej działki – J. K. Natomiast przedłożone przez skarżące dokumenty mogą stanowić jedynie uprawdopodobnienie posiadania statusu właściciela przedmiotowej działki lub też mogą być pomocne w uzyskaniu tego statusu, nie są zaś jednoznacznymi dowodami posiadania przez nie prawa własności. W konsekwencji powyższego organ uznał, że w prowadzonym ponownie postępowaniu należy ustalić, czy wnioskodawczynie posiadają prawo własności przedmiotowej nieruchomości. Ponadto organ odwoławczy zalecił Staroście rozważenie zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. w przypadku, gdy nie będzie możliwe ustalenie osób legitymujących się prawem własności przedmiotowej działki, o ile wnioskodawczynie są osobami sprawującym zarząd majątkiem masy spadkowej. Wedle Wojewody dopiero po ustaleniu, że skarżące są właścicielkami (ewentualnie użytkowniczkami wieczystymi lub zarządcami) nieruchomości można przystąpić do określenia obszaru odziaływania przedmiotowej wiaty, przy czym należy odnieść się zarówno do kwestii poruszonych przez strony w toku postępowania przed organem pierwszej instancji, jak i do kwestii poruszonych w odwołaniu oraz w załączonej do odwołania opinii z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Dalej organ odwoławczy podkreślił, że dokonuje oceny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu wyjaśniającym, które prowadzone jest przed organem pierwszej instancji. Niemniej jednak, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, nie jest on związany ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji i stosownie do art. 136 K.p.a. może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Kompetencje organu odwoławczego obejmują zatem przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów w toku prowadzonego postępowania odwoławczego, co mieści się w ramach "uzupełnienia dowodów i materiałów", o którym mowa w komentowanym przepisie. Natomiast przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego od początku w całości lub w znacznej części stanowi niedopuszczalne naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 15 K.p.a., pozbawiając strony przysługującego im prawa wniesienia odwołania. Istota tej zasady sprowadza się bowiem do obowiązku dwukrotnego merytorycznego rozpoznania tej samej sprawy administracyjnej.
W sprzeciwie od powyższej decyzji skarżące, reprezentowane przez pełnomocnika, zarzuciły organowi odwoławczemu naruszenie następujących przepisów:
- art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r. poz. 2351, z późn. zm.), zwanej dalej Prawem budowlanym, poprzez niezasadne przyjęcie przez organ, iż strona skarżąca nie udowodniła statusu strony postępowania, co doprowadziło, zdaniem Wojewody, do niezbędności zbadania przez Starostę, czy wnioskodawczyniom przysługuje status strony jako zarządcy lub właścicielowi nieruchomości nr b, jak również w dalszej kolejności do niezbędności zbadania, czy dana nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji;
- art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez pominięcie w treści zaskarżonej decyzji, iż strona poprzez złożone w niniejszej sprawie dokumenty udowodniła posiadanie statusu właściciela nieruchomości na podstawie art. 140 K.c. w zw. z art. 1025 K.c. oraz objęła pieczę nad masą spadkową, co wypełnia definicję zarządcy.
W związku z tymi zarzutami skarżące wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, ewentualnie o uchylenie ww. decyzji i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy. Ponadto skarżące wniosły o dopuszczenie dowodu ze wskazanych dokumentów na okoliczność objęcia przez nie w zarząd masy spadkowej.
W uzasadnieniu sprzeciwu skarżące podniosły, że udowodniły na podstawie przedłożonych dokumentów, iż posiadają status strony w przedmiotowym postępowaniu. Zdaniem skarżących wykazały one również, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze odziaływania planowanej inwestycji. Dalej skarżące nie zgodziły się z Wojewodą, że dla wykazania posiadania status strony na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego zobowiązane są do przekazania postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktu poświadczenia dziedziczenia. W tej kwestii podkreśliły, że powyższe akty mają jedynie charakter deklaratoryjny, natomiast nabycie spadku następuje na podstawie art. 925 K.c. Ponadto zgodnie z poglądem orzecznictwa organ administracji powinien dążyć do ustalenia spadkobierców na podstawie akt sprawy, a w przypadku ustalenia osób powiązanych ze zmarłą stroną do uzyskania od nich oświadczenia, czy są one spadkobiercami zmarłej strony, czy też posiadają interes prawny do występowania w sprawie jako strona postępowania, czy w końcu chcą uczestniczyć w postępowaniu, czy też nie są zainteresowane rozstrzygnięciem tego postępowania administracyjnego, co uczynił Starosta. Poza tym skarżące podniosły, że o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego nie decyduje przekonanie danego podmiotu, ale okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego
pozwalający zakwalifikować interes tego podmiotu jako "interes prawny". Natomiast konieczność uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę wydaje się być podyktowana w niniejszym przypadku kwalifikowaną wadliwością procesową, spowodowaną prowadzeniem postępowania przez organ bez udziału skarżących. Końcowo wnioskodawczynie podniosły, że spadek, w skład którego wchodzi działka nr b, został objęty i faktycznie zarządzany przez spadkobierców, a tym samym posiadają status zarządcy zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Co więcej, stronie skarżącej przysługuje status strony z uwagi na posiadanie samoistne uregulowane w Kodeksie cywilnym w art. 224 i nast. oraz w art. 336.
W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Opolski podtrzymał w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie sprzeciwu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości decyzji stanowiącej przedmiot sprzeciwu w niniejszej sprawie wyjaśnienia wymaga, że zakres kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny określony został w art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., tj. decyzji kasacyjnej. Wynika z tego, że instytucja sprzeciwu służy wyłącznie skontrolowaniu, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., według którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Jednocześnie podkreśla się, że ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo i stanowi odstępstwo od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Omawiane orzeczenie może zatem zapaść wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie można wyeliminować w trybie art. 136 § 1 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Natomiast konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego przez przeprowadzenie określonego dowodu mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15 oraz z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyraźne ograniczenie zakresu kontroli jedynie do zasadności wydania tego konkretnego rozstrzygnięcia procesowego oznacza, że poza zakresem kontroli sądowoadministracyjnej w tym postępowaniu pozostają kwestie właściwego rozumienia przepisów prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 19 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 509/19).
Reasumując, w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej sąd ma za zadanie odpowiedzieć na pytanie, czy organ odwoławczy winien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie, czy też zaszła konieczność wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, w szczególności uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek dochowania zasady dwuinstancyjności postępowania, wynikającej z art. 15 K.p.a. - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne.
Dodać jeszcze należy, że po myśli art. 64d § 1 P.p.s.a. sąd rozpoznaje sprzeciw od decyzji na posiedzeniu niejawnym, co miało miejsce w niniejszej sprawie. Na zasadzie art. 151a § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.
W świetle powiedzianego wyżej, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, Sąd uznał, że uchylając decyzję organu pierwszej instancji, organ odwoławczy uchybił wymogom stawianym w art. 138 § 2 K.p.a., ponieważ nie wykazał, aby - po pierwsze - doszło do naruszenia przez Starostę Opolskiego przepisów postępowania, a po wtóre, aby materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania był niekompletny w takim stopniu, że uniemożliwiało to jego uzupełnienie na etapie postępowania odwoławczego i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu zastrzeżenia Wojewody dotyczące niewyjaśnienia przez organ pierwszej instancji, czy skarżące są współwłaścicielkami nieruchomości nr b, uznać należy za nieuprawnione. Starosta na podstawie przedłożonych przez skarżące dokumentów zajął bowiem jednoznaczne stanowisko w tej materii i wyraźnie stwierdził, że wnioskodawczynie są współwłaścicielkami tej nieruchomości. Omawiana kwestia nie była więc dla organu pierwszej instancji wątpliwa. W przekonaniu Sądu prawidłowość stanowiska Starosty powinna natomiast stać się przedmiotem weryfikacji ze strony organu odwoławczego. Nie można bowiem zapominać, że organ drugiej instancji jest organem merytorycznym, a nie wyłącznie kontrolnym. Zatem, Wojewoda - korzystając z uprawnień do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. - winien wyświetlić opisane wyżej wątpliwości przy udziale skarżących, które wnioskowały o wznowienie postępowania, w tym wystąpić do stron o przedstawienie brakujących dokumentów. Dopiero po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego Wojewoda powinien zadecydować, czy wydanie rozstrzygnięcia merytorycznego na etapie odwoławczym naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania, określoną w art. 15 K.p.a. Tymczasem Wojewoda nie podjął takich działań, a tym samym przedwcześnie uznał, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego co do potwierdzenia statusu skarżących w postępowaniu odwoławczym wykraczałoby poza jego uprawnienia. Poza tym należy dostrzec, że organ odwoławczy nawet nie dokonał analizy dokumentacji załączonej do wniosku o wznowienie postępowania w kontekście uprawnień skarżących do ww. nieruchomości. Nie można również nie dostrzec, że sam Wojewoda podał, iż jego kompetencje obejmują przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. Warto też zauważyć, że podjęcie przez organ drugiej instancji własnych czynności wyjaśniających zmierzających do wydania rozstrzygnięcia merytorycznego, prowadziłoby do pełnej realizacji ustalonej w art. 12 § 1 K.p.a. zasady szybkości postępowania. Jednocześnie należy stwierdzić, że organ pierwszej instancji zajął jednoznaczne stanowisko w kwestii wymaganej odległości inwestycji od granicy działki skarżących. Inną rzeczą natomiast jest to, czy pogląd Starosty jest trafny i czy został sformułowany na podstawie przekonujących oraz wystarczających dowodów, a także czy wynika z właściwie ocenionego materiału dowodowego. Czym innym jest bowiem odmienna ocena materiału dowodowego dokonana na potrzeby określonego rozstrzygnięcia, a czym innym istotne braki w materiale dowodowym, uzasadniające podjęcie decyzji kasacyjnej. W tym miejscu powtórzyć przyjdzie, że Wojewoda rozpoznając merytorycznie sprawę, winien przedstawić swoje stanowisko w powyższej kwestii na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego w ramach uprawnień przewidzianych w art. 136 § 1 K.p.a. Tak się jednak nie stało. W ocenie Sądu również wskazana przez organ odwoławczy potrzeba rozważenia zastosowania art. 30 § 5 K.p.a. nie mogła stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. Wojewoda powinien bowiem samodzielnie ocenić to zagadnienie na podstawie dokumentacji znajdującej się w aktach administracyjnych, bądź uzupełnionej w ramach art. 136 § 1 K.p.a., w kontekście stanowiska skarżących, które uznają się za współwłaścicielki nieruchomości nr b.
W podsumowaniu wywodów Sąd uznał, że Wojewoda nie wykazał konieczności przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji dodatkowego postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Pamiętać przy tym należy, że również na organie drugiej instancji ciąży powinność w zakresie wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, z uwzględnieniem regulacji art. 136 K.p.a. i zgodnie z innymi regułami określonymi w K.p.a. Według art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. organy obu instancji zobowiązane są stać na straży praworządności, w sposób wyczerpujący zebrać i zbadać cały materiał dowodowy oraz załatwić sprawę, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W przekonaniu Sądu Wojewoda nie udowodnił również, że naruszenie przepisów postępowania skutkowało niewyjaśnieniem istoty sprawy w takim zakresie, który istotnie wpłynął na treść decyzji organu pierwszej instancji. Nie wytłumaczył także w przekonujący sposób, co już podnoszono wcześniej, dlaczego nie mógł skorzystać z uprawnień, o jakich mowa art. 136 § 1 K.p.a.
Zdaniem Sądu ujawnienie wszystkich omówionych powyżej naruszeń skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji, przy odstąpieniu od kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie przepisów prawa materialnego, stosownie do przywołanego już wcześniej art. 64e P.p.s.a. W przekonaniu Sądu wskazane przez organ drugiej instancji przyczyny odstąpienia od merytorycznego orzekania nie uzasadniały wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.
Dodatkowo dostrzec trzeba, że Wojewoda w uzasadnieniu decyzji nie odniósł się w ogóle do argumentacji odwołania oraz złożonych przez strony dowodów. Sąd zgadza się z powszechnie prezentowanym w orzecznictwie stanowiskiem, że nieustosunkowanie się przez organ do twierdzeń uważanych przez stronę za ważne dla sposobu załatwienia sprawy narusza w sposób mający wpływ na wynik sprawy zasadę przekonywania, sformułowaną w art. 11 K.p.a., oraz zasadę wynikającą z art. 8 § 1 K.p.a., w myśl której organy administracji zobowiązane są prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, co wyraża się m.in. w podejmowaniu czynności zmierzających do dokonania wyczerpującej oceny wszystkich aspektów sprawy, podnoszonych również przez strony postępowania (por. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1758/12).
Jednocześnie z uwagi na zakres dokonywanej kontroli zaskarżonej decyzji, ograniczonej jedynie do oceny, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a., Sąd uznał za niecelowe odnoszenie się pozostałych zarzutów sprzeciwu skarżących, a dotyczących nieprawidłowości przyjętych rozwiązań projektowych planowanej inwestycji w kontekście wymogów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, zwłaszcza że Wojewoda nie wyraził żadnego stanowisko w tym zakresie.
W tym stanie rzeczy Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 K.p.a. i z tego względu, na podstawie art. 151a § 1 P.p.s.a., orzekł w pkt 1 sentencji wyroku o jej uchyleniu. Rozstrzygnięcie dotyczące kosztów postępowania, zawarte w punkcie 2 wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. i art. 64b § 1 P.p.s.a. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony przez skarżące wpis od sprzeciwu w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 480 zł, ustalone stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265), oraz zwrot równowartości opłaty skarbowej uiszczonej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.
Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy w jej całokształcie, z uwzględnieniem zgromadzonego materiału dowodowego, ewentualnie uzupełnionego na podstawie art. 136 § 1 K.p.a., a następnie - w zależności od dokonanej oceny - do wydania odpowiedniego rozstrzygnięcia, o jakich mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien przy tym uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.
Końcowo, z uwagi na złożenie przez skarżące wniosku dowodowego, zauważyć przyjdzie, że w świetle art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W ocenie Sądu brak było podstaw do przeprowadzenia wnioskowanych dowodów, ponieważ zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 133 § 1 P.p.s.a. sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy, co oznacza, że rozpatruje sprawę na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest więc uprawniony - co do zasady - do prowadzenia postępowania dowodowego i czynienia ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, który miałby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy. Innymi słowy, sąd administracyjny nie może zastępować organu w załatwieniu sprawy, lecz ma za zadanie dokonać kontroli (oceny) działalności organu odnośnie do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego oraz dochowania wymogów proceduralnych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy niedopuszczalne było zatem - jak oczekują tego skarżące - prowadzenie postępowania dowodowego mającego na celu poczynienie ustaleń faktycznych na podstawie przedłożonych dokumentów, zwłaszcza że Sąd uprawniony był jedynie do skontrolowania, czy decyzja organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a.