I SA/OP 137/25

I SA/Op 137/25 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2025-05-15
orzeczenie nieprawomocne
Data wpływu
2025-02-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Elżbieta Kmiecik
Remigiusz Mazur /sprawozdawca/
Tomasz Judecki /przewodniczący/
Symbol z opisem
6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne
Transport
Sygn. powiązane
II GSK 1910/25 - Wyrok NSA z 2025-12-18
Skarżony organ
Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku
Uchylono zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1539
art. 92a ust. 2, art. 92c ust. 1 pkt 1, art. 92c ust. 1a
Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 136 par. 1, art. 105 par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Dz.U. 2024 poz 935
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 153, art. 200, art. 205 par. 1
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U.UE.L 2014 nr 127 poz 134 art. 12 ust. 2 lit. c
Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności  do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii oraz uchylająca dyrektywę 2000/30/WE
Dz.U. 2019 poz 2141
par. 5 ust. 7 pkt 3
Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji  z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Asesor sądowy WSA Remigiusz Mazur (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 20 grudnia 2024 r., nr BP.501.2248.2024.2152.OP8.654130 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 2 września 2024 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII0303/12/22/24-P, 2) zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego P. K. kwotę 207 (dwieście siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Przedmiotem zaskarżenia w sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego [dalej: GITD, organ odwoławczy] z 20 grudnia 2024 r., nr BP.501.2248.2024.2152.OP8.654130, wydana po rozpatrzeniu odwołania P. K. [dalej: skarżący, strona], utrzymująca w mocy decyzję Opolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego [OWITD, organ I instancji] z 2 września 2024 r., nr WITD.DI.0152.Z.VIII0303/12/22/24-P, nakładającą na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.
Inspektor Wojewódzkiego Inspektoratu Transportu Drogowego w Opolu przeprowadził 27 kwietnia 2022 r. w K. (A., pętla M., główna brama) kontrolę autobusu o numerze rejestracyjnym [...]. Autobusem tym wykonywano publiczny transport zbiorowy komunikacji [...] w imieniu i na rzecz M. w K. sp. z o.o. z siedzibą w K. [dalej: M.]. Kontrola stanu technicznego pojazdu wykazała usterkę – jak ustalił kontrolujący – niebezpieczną w postaci wycieku płynu innego niż woda, to jest stałego powstawania kropli, które stanowiło bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa. Przebieg kontroli został utrwalony w protokole kontroli włączonym do akt sprawy administracyjnej.
Z akt sprawy administracyjnej wynika, że zarządzający transportem w przedsiębiorstwie był nieobecny w pracy w dniu przeprowadzenia powyższej kontroli i jest to okoliczność niesporna. W piśmie z 5 września 2022 r. M. argumentowało, że autobus wyjechał na trasę sprawny, co potwierdza dokumentacja Wydziału Techniczno-Remontowego. Przed wyjazdem na trasę dokonano przeglądu pojazdu, autobus został dopuszczony do wykonywania przewozu, a dokumenty pojazdu wydał dyspozytor, to jest skarżący. Ponadto w piśmie z tego samego dnia strona podniosła, że autobus wyjechał z bazy sprawny technicznie i bez przecieków, a niesprawność pojazdu musiała powstać w trakcie jego ruchu. Organ I instancji stwierdził, że skarżący jest w sprawie osobą zlecającą wyjazd i nałożył na niego decyzją z 21 października 2022 r., na podstawie art. 92a ust. 2 w związku z lp. 15.2 załącznika nr 4 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1539 ze zm.) [dalej: utd], karę pieniężną w wysokości 500 zł.
Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, podnosząc, że podczas kontroli nie ustalono "co to za płyn i kiedy ta usterka miała powstać". Po odholowaniu autobusu do zajezdni ustalono, że przyczyną wycieku płynu było rozszczelnienie uszczelniacza wałka pompy wentylatora układu chłodzenia. Wadliwy element został wymieniony na nowy. Zdaniem strony, niesprawny podzespół pojazdu nie jest elementem żadnego z układów wymienionych w lp. 15.2 załącznika nr 4 do utd. Równocześnie strona zaznaczyła, że organ I instancji nie sprawdził jej roli w całej sprawie, a także że brak jest dowodów, iż pojazd wyjechał z siedziby przewoźnika w złym stanie technicznym, albowiem awaria nie mogła wystąpić na terenie bazy. Co więcej, usterka nie wpływała na bezpieczeństwo, a rozlany płyn nie był groźny. Po rozpatrzeniu odwołania strony GITD decyzją z 24 marca 2023 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wskutek skargi strony na decyzję organu odwoławczego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (prawomocnym obecnie) wyrokiem z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 271/23, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję OWITD z 21 października 2022 r.
W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił między innymi, że za zasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w tym art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572) [dalej: kpa]. Skoro strona stawiała konkretne zarzuty w stosunku do rozstrzygnięcia organu, to miała też prawo oczekiwać odniesienia się przez organ do przedstawionej argumentacji. W ocenie Sądu, w kontrolowanym postępowaniu powyższe obowiązki procesowe nie zostały przez organy Inspekcji Transportu Drogowego dopełnione. Stan faktyczny sprawy nie został ustalony i oceniony w sposób pełny i wyczerpujący, natomiast uzasadnienia decyzji nie odpowiadają wymogom w określonym w przepisach kpa. Nie wystarczyło, w ocenie Sądu, w uzasadnieniu, jak to uczyniły organy, przytoczyć przepisy bez precyzyjnego wskazania, która regulacja prawna ma zastosowanie w sprawie, zwłaszcza że strona ukarana nie tylko kwestionowała ustalenia organów zawarte w decyzji, ale i przedstawiała przeciwdowody (np. badanie techniczne, oświadczenia co do stanu sprzed i po kontroli) oraz odnosiła to do regulacji prawnych, wykazując brak cech usterki niebezpiecznej. W ramach powołanych zasad postępowania dowodowego organ I instancji, jak i organ odwoławczy (art. 136 kpa), powinny były przeprowadzić dodatkowe dowody. Przykładowo przesłuchać kierowcę (w zakresie tego, dlaczego nie wniósł zastrzeżeń do protokołu kontroli), diagnostę (w zakresie stanu technicznego pojazdu po dacie kontroli), załączyć do akt lepszy jakościowo (czytelny) materiał zdjęciowy, szczególnie w oryginalnych kolorach itd. Sąd zaznaczył, że nie jest jego rzeczą wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego. Rolą organów w procesie stosowania prawa jest dokonanie odpowiedniej wykładni norm prawnych, do których się odwołują. Innymi słowy, organy powinny ustalić sens norm prawnych, a następnie w sposób logiczny i zrozumiały przedstawić skutki prawne wynikające z danego stanu prawnego w powiązaniu ze stanem faktycznym. Tak się jednak nie stało w rozpoznawanej sprawie. Trafnie podniosła strona skarżąca, że organy w zakresie stwierdzonej usterki w postaci wycieku płynu nie poczyniły żadnych ustaleń i nie dokonały żadnej analizy przepisów, która uzasadniałaby stanowisko, że usterka ta miała charakter niebezpieczny, stąd nie było podstaw do uznania za prawidłową przyjętej przez organ kwalifikacji prawnej tego naruszenia. Organy nie wyjaśniły, na podstawie jakiego konkretnie materiału dowodowego i jakie okoliczności zadecydowały o tym, że stwierdzoną usterkę należało zakwalifikować do kategorii niebezpiecznych. Wskazanie takich powodów było tym bardziej konieczne, gdy zważyć, że jedyny materiał, jakim dysponowały organy to materiał zdjęciowy, który – w wersji przedstawionej Sądowi – zawiera wyłącznie czarno-białe fotografie i trudno ustalić, które ze zdjęć obrazują daną usterkę, a także jakiej gęstości i koloru jest plama. Poza powyższym Sąd dostrzegł, że organ odwoławczy również nie wytłumaczył, co uzasadnia jego kategoryczne stwierdzenie, iż bezsporne jest, że stwierdzoną usterkę należało uznać za niebezpieczną, zwłaszcza że strona już w odwołaniu przedstawiła własną interpretację przepisów w kontekście jej sytuacji, wskazując przy tym na brak podstaw do ich zastosowania. Kończąc rozważania, Sąd podkreślił, że nie kwestionuje tego, iż w przypadku stwierdzenia podczas kontroli drogowej w jakimkolwiek pojeździe, a już na pewno w autobusie służącym do przewozu znacznej liczby pasażerów, naruszenia w postaci wycieku płynu, zakwalifikowanego jako usterka niebezpieczna, należy wymierzyć karę na podstawie art. 92a ust. 2 utd, a pojazd wyeliminować z ruchu do czasu naprawy. Jednakże oceniane decyzje są w tym zakresie dowolne i nie wyjaśniają dostatecznie stanu faktycznego sprawy, co nie pozwala na zweryfikowanie przez Sąd prawidłowości oceny w zakresie przypisanego skarżącemu naruszenia.
W toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego OWITD przesłuchał diagnostę, który wykonał badanie techniczne autobusu po usunięciu usterki stwierdzonej podczas kontroli drogowej. Świadek stwierdził, że w dniu 29 kwietnia 2022 r. autobus nie miał usterek. Możliwe jest, że usterka powstała pomiędzy badaniem technicznym przeprowadzonym 1 kwietnia 2022 r. a dniem kontroli, to jest 27 kwietnia 2022 r. Diagnosta stwierdził też, że na podstawie okazanych zdjęć mógłby potwierdzić wyciek płynów eksploatacyjnych i powstawanie kropli.
Organ I instancji wydał 2 września 2024 r. decyzję, którą nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 500 zł. W jej uzasadnieniu opisał stan prawny sprawy, odwołując się do przepisów: art. 66 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1251), § 5 ust. 7-9 oraz poz. 8.4.1. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 5 listopada 2019 r. w sprawie kontroli ruchu drogowego (Dz.U. poz. 2141 ze zm.), lp. 15.2 załącznika nr 4 oraz art. 92a ust. 2 i art. 92c ust. 1-2 utd, a także przepisów pkt 5 załącznika I do rozporządzenia Komisji (UE) 2016/403 z dnia 18 marca 2016 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1071/2009 w odniesieniu do klasyfikacji poważnych naruszeń przepisów unijnych, które mogą prowadzić do utraty dobrej reputacji przez przewoźnika drogowego, oraz zmieniające załącznik III do dyrektywy 2006/22/WE Parlamentu Europejskiego i Rady (Dz.U.UE.L. z 2016 r. Nr 74, str. 8 ze zm.) i art. 12 ust. 2 lit. c Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2014/47/UE z dnia 3 kwietnia 2014 r. w sprawie drogowej kontroli technicznej dotyczącej zdatności do ruchu drogowego pojazdów użytkowych poruszających się w Unii oraz uchylającej dyrektywę 2000/30/WE (Dz.U.UE.L. z 2014 r. Nr 127, str. 134 ze zm.). W zakresie stanu faktycznego sprawy OWITD stwierdził, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla stan faktyczny. Zdaniem organu I instancji strona była osobą, która "zleciła wyjazd kontrolowanemu kierowcy w dniu 27.04.2022 r.".
Nie zgadzając się z powyższą decyzją, strona wniosła odwołanie, podnosząc zarzuty: 1) naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie, jakoby strona miała dopuścić do wyjazdu na trasę niesprawnego pojazdu, ewentualnie jakoby miała zlecić kierowcy wyjazd pojazdem [...], podczas gdy do jej obowiązków nie należy kontrola techniczna pojazdów, ani też nie zleca wyjazdu kierowcom, a jedynie wydaje dokumenty pojazdów do rąk osób, które tymi pojazdami będą kierować; 2) naruszenia przepisów postępowania, a to art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 z zm.) [dalej: ppsa], poprzez wydanie decyzji w stosunku do strony, mimo że zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 271/23, to nie strona odpowiada za stwierdzone naruszenie, natomiast obowiązkiem organu było ustalenie, kto za owo naruszenie odpowiada; 3) naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 kpa, poprzez błędne ustalenie, jakoby to strona miała dopuścić do wyjazdu na trasę niesprawnego pojazdu [...], podczas gdy nie ma dowodów na to, że 27 kwietnia 2022 r. pojazd wyjechał na trasę niesprawny, są zaś dowody, że – wyjeżdżając na trasę – pojazd był całkowicie sprawny; 4) naruszenia art. 92a ust. 2 utd w związku z pkt 15.2 załącznika nr 4 do utd, poprzez wymierzenie kary przewidzianej w tym przepisie mimo braku prawnych podstaw do wymierzania tej kary. Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organu I instancji i umorzenie postępowania.
W uzasadnieniu odwołania podniósł, że pompa wentylatora układu chłodzenia jest elementem osprzętu silnika i jej praca ma wpływ wyłącznie na utrzymanie właściwej temperatury silnika, co zapobiega jego nadmiernemu zużyciu. Nie jest to element żadnego z układów wskazanych w pkt 15.2 załącznika nr 4 do utd. Nadto jej praca nie ma żadnego wpływu na bezpieczne poruszanie się pojazdu czy tym bardziej bezpieczeństwo przewożonych osób, a zatem jej niesprawność nie może być podstawą do stwierdzania naruszenia przepisów o wykonywaniu przewozów. Sam zaś płyn, który wyciekł, jest nieszkodliwy dla środowiska. Ze wszystkich czynności wskazanych w uzasadnieniu wyroku Sądu organ przesłuchał jedynie diagnostę, który oglądał pojazd już po dokonaniu jego kontroli, a oględziny wykonał z inicjatywy właściciela pojazdu. Zatem cały zebrany po wydaniu wyroku materiał dowodowy dotyczy jedynie oceny stanu technicznego pojazdu po wystąpieniu usterki. Organ nie sprawdził w dalszym ciągu, jaka dokładnie była rola strony w całej sprawie. Skarżący wskazał, że jedynie wydaje dokumenty pojazdów osobom, które owe pojazdy mają prowadzić, co więcej wyjaśnienia takie organ uznał za wiarygodne i odnotował w uzasadnieniu decyzji. Tym bardziej niezrozumiałe jest, na jakiej podstawie organ twierdzi, jakoby skarżący miał "zlecać wyjazd kontrolowanemu kierowcy" i dlaczego przyjął taką ocenę jego roli w sprawie. W ocenie strony jest to ocena nieprawdziwa i już z tego powodu skarżona decyzja jest błędna. Nie sposób uznać, jakoby osoba wydająca dokumenty pojazdu miała być osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym i podlegającą odpowiedzialności z art. 92a ust. 2 utd. Strona zaznaczyła, że w sprawie nadal nie ma dowodów na to, że autobus wyjechał z siedziby przewoźnika w złym stanie technicznym. Kontrola była wykonywana już w pewien czas po rozpoczęciu pracy przez pojazd. Gdyby z pojazdu miało coś od początku wyciekać, to istniałyby ślady wycieku prowadzące do siedziby przedsiębiorstwa, tymczasem kontrolerzy takich śladów nie stwierdzili, mowa jest jedynie o ustaleniach w miejscu postoju autobusu. To znaczy, że awaria nie mogła wystąpić na terenie bazy, a musiała nastąpić później, w trakcie wykonywania przewozów.
Decyzją z 20 grudnia 2024 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu potwierdził ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną, dokonaną przez OWITD. Wskazał, że strona jest w sprawie inną osobą wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, o której mowa w art. 92a ust. 2 utd. Organ odwoławczy nie znalazł też w sprawie podstaw do zastosowania art. 92c ust. 1 pkt 1 utd.
Powyższą decyzję strona zaskarżyła do Sądu, zarzucając przy tym:
1) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na powieleniu wad postępowania dowodowego oraz błędnych ustaleń faktycznych organu I instancji, poprzez zaniechanie dokonania jakichkolwiek ustaleń faktycznych co do tego, czy skarżący miał wpływ na stan techniczny pojazdu [...] i czy miał obowiązek ów stan techniczny badać i poprzez bezpodstawne przyjęcie, jakoby skarżący miał dopuścić do wyjazdu na trasę niesprawnego pojazdu, ewentualnie zlecić kierowcy wyjazd pojazdem [...], podczas gdy do obowiązków skarżącego nie należy kontrola techniczna pojazdów ani też nie zleca on wyjazdu kierowcom, a jedynie wydaje dokumenty pojazdów do rąk osób, które tymi pojazdami będą kierować;
2) naruszenie art. 153 ppsa, poprzez wydanie decyzji w stosunku do skarżącego bez żadnych ustaleń faktycznych w tej kwestii, mimo że zgodnie z prawomocnym wyrokiem WSA w Opolu z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 271/23, obowiązkiem organów prowadzących postępowanie było ustalenie, kto za owo naruszenie odpowiada;
3) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, polegające na powieleniu błędnego ustalenia organu I instancji, jakoby to skarżący miał dopuścić do wyjazdu na trasę niesprawnego pojazdu [...], podczas gdy skarżący nie dopuszczał pojazdów do wyjazdu i nie ma dowodów na to, że dnia 27 kwietnia 2022 r. ów pojazd wyjechał na trasę niesprawny, są zaś dowody, że – wyjeżdżając na trasę – był całkowicie sprawny;
4) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, mimo że powinna ona być uchylona;
5) naruszenie art. 92a ust. 2 utd, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wskazane w tym przepisie pojęcie "każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" oznaczające podmiot odpowiedzialności, może obejmować także osoby niemające wpływu na powstanie naruszenia i niemogące temu naruszeniu zapobiec, co jest wykładnią błędną w świetle zasad praworządności (art. 7 Konstytucji i art. 6 kpa), które wymagają wyraźnej i ścisłej podstawy prawnej do stosowania sankcji wobec obywateli i nakazują, aby sankcja była związana ze stopniem zawinienia.
Wskazując na powyższe zarzuty, strona wniosła o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji OWITD, 2) zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skarżący argumentował, że w ramach zawodowych obowiązków u przewoźnika zajmował się wydawaniem kierującym dokumentów pojazdów, nie badał stanu technicznego tych pojazdów, ani za stan ten nie odpowiadał, był tylko ostatnią osobą, która w przedsiębiorstwie przewoźnika rozmawiała z kierującym, zanim ten wyruszył w trasę. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, organ I instancji poświęcił wiele uwagi technicznym aspektom wystąpienia samej usterki oraz jej prawnej kwalifikacji – ponownie wymierzając karę skarżącemu. Wskutek jego odwołania wydana została zaskarżona decyzja, którą to orzeczenie utrzymano w mocy. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nadal nie ustalono, jaki związek z wystąpieniem awarii i dopuszczeniem pojazdu do ruchu miałby mieć skarżący. Poświęcono wiele miejsca opisowi technicznemu i kwalifikacji prawnej samej usterki pojazdu oraz jej znaczeniu dla bezpieczeństwa, prezentując jednocześnie wykładnię ustawy polegającą na tym, iż wedle organu kara może być wymierzona każdej osobie, która odegrała rolę w dopuszczeniu pojazdu do ruchu, na tym bowiem ma polegać "wykonywanie czynności związanych z przewozem drogowym". Zdaniem strony takie orzeczenie uznać należy za błędne. Wyrokiem Sądu z 26 października 2023 r., sygn. akt II SA/Op 271/23, nakazano organom obu instancji ustalenie, kto faktycznie odpowiada za naruszenie, jakie stwierdziły organu w dotychczasowym toku sprawy. Tymczasem, jak wynika z uzasadnienia skarżonej decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia I instancji, cały materiał zebrany po wydaniu owego wyroku dotyczy jedynie oceny stanu technicznego pojazdu po wystąpieniu usterki. Zatem ustalenie faktyczne, jakoby skarżący w jakikolwiek sposób miał kontrolować stan techniczny pojazdu, jest dowolne, a przy tym błędne. Organ w istocie w ogóle nie oceniał, jaką rolę skarżący pełnił w całej sprawie. Skarżący dodał, że wyjaśniał, iż wydaje dokumenty pojazdów osobom, które te pojazdy mają prowadzić, co organ I instancji odnotował wśród swych ustaleń faktycznych jako wiarygodne. Nie ma więc żadnego dowodu na to, jakoby skarżący miał obowiązek sprawdzać same pojazdy ani, co ważniejsze, nie ma dowodu na to, że skarżący w ogóle mógłby powstrzymać wyjazd niesprawnego pojazdu na linię. Skarżący, w świetle zebranego materiału, nie miał więc ani wiedzy o niesprawności pojazdu, ani obowiązku znajomości jego stanu technicznego, ani kompetencji, aby ten stan sprawdzić. Nie leżało także w jego kompetencjach powstrzymanie wyjazdu pojazdów w trasę. Oznacza to, że organy obu instancji całkowicie bezzasadnie przyjęły, jakoby to skarżący miał ponosić odpowiedzialność za naruszenie. Tym samym, w ocenie strony, naruszono obowiązki z art. 7 i art. 77 § 1 kpa, ale także z art. 153 ppsa, nie wykonano bowiem nakazu zawartego w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego wydanego w tej sprawie. Dalej strona podniosła, że jak wynika z uzasadnienia decyzji, jedyną podstawą przypisania skarżącemu odpowiedzialności za naruszenie jest dla organu art. 92a ust. 2 utd, w którym mowa jest o tym, iż odpowiedzialność ponosi "każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym". Jednakże takie zastosowanie tego przepisu w niniejszej sprawie świadczyłoby o błędnej wykładni wynikającej z niego normy. Należy bowiem mieć na uwadze, jak wskazał skarżący, iż przepis ów zawiera normę dotyczącą nakładania sankcji przez władzę publiczną na adresatów tej normy. Błędną i niedopuszczalną byłaby taka wykładnia art. 92a ust. 2 utd, która by zakładała, że pojęcie "każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym" może obejmować także osoby niemające wpływu na powstanie naruszenia i niemogące temu naruszeniu zapobiec. Wprost przeciwnie, pojęcie to musi obejmować wyłącznie osoby, których zachowanie jest bezpośrednią przyczyną naruszenia, ewentualnie osoby, na których ciążył obowiązek zapobieżenia naruszeniu. Skarżący nie należy do żadnej z tych grup, a więc niedopuszczalne jest stosowanie wobec niego art. 92a ust. 2 utd.
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Skarga zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.
Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ppsa). Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 ppsa, sąd uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). Ponadto sąd uwzględniając skargę na decyzję stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).
Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak, co do zasady, związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa). Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 ppsa).
Sąd bada legalność zaskarżonego aktu, czyli weryfikuje, czy jest on zgodny z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd administracyjny nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, lecz ocenia zgodność z przepisami prawa decyzji, postanowień i innych aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej.
Badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność, lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W konsekwencji sąd administracyjny w zakresie dokonywanej kontroli zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji – orzekając w sprawie – nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
Sąd rozpoznał sprawę na podstawie art. 119 pkt 2 w związku z art. 120 ppsa, to jest w trybie uproszczonym – na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów, wskutek wniosku GITD, któremu skarżący się nie sprzeciwił.
Stan faktyczny sprawy został wystarczająco opisany w części historycznej uzasadnienia i nie jest konieczne ponowne jego przedstawienie.
Sąd nie znalazł w sprawie podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji wymienionych w art. 156 § 1 kpa albo podstaw wznowienia postępowania administracyjnego. Nie wnosiła też o to strona skarżąca.
Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji wykazała jednak, że została ona wydana z naruszeniem art. 153 ppsa, zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przeprowadzenie przez organy postępowania wyjaśniającego w sposób, który nie przyczynił się do szczegółowego ustalenia stanu faktycznego sprawy w kontekście odpowiedzialności strony za przypisywane jej naruszenie prawa powoduje, że wciąż aktualne pozostają zalecenia wyrażone w prawomocnym wyroku WSA w Opolu z 26 października 2023 r., sygn. akt. II SA/Op 271/23, związane z naruszeniem przez organy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, a także naruszeniem przez GITD art. 136 § 1 kpa.
Jak wynika z treści zaskarżonej decyzji na stronę nałożono karę pieniężną uznając ją za inną (niż zarządzający transportem) osobę wykonującą czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego, wskazaną w art. 92a ust. 2 utd. Jednak skarżący konsekwentnie neguje przypisanie mu funkcji osoby wykonującej czynności związane z przewozem drogowym, której – w stanie faktycznym i prawnym sprawy – można by przypisać odpowiedzialność za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Nie jest w sprawie wątpliwe ani sporne to, że zarządzający transportem nie był obecny w pracy w dniu ujawnienia naruszenia. W takiej sytuacji organy Inspekcji Transportu Drogowego [dalej: ITD] pociągnęły do odpowiedzialności dyspozytora M., który wydał dokumenty kierowcy kontrolowanego autobusu [...] i wysłał autobus na trasę.
W ocenie Sądu, w stanie sprawy, osobą zdolną do ponoszenia odpowiedzialności za naruszenie mogłaby być osoba, która wykonywała obowiązki, albo tylko ich odpowiednią część, zastępując zarządzającego transportem w dniu kontroli, ewentualnie, niezależnie od potwierdzonego dowodowo braku aktywności (nieobecności) zarządzającego transportem, wykonując własne zadania powierzone jej w przedsiębiorstwie transportowym – naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego. Otwartą i niewyjaśnioną przez organy obu instancji kwestią pozostaje więc zakres obowiązków i uprawnień przypisanych dyspozytorowi M. wykonującemu pracę w dniu ujawnienia naruszenia. Nadal nie jest wiadome, czy dyspozytor M. zastępował w dniu 27 kwietnia 2022 r. (choćby tylko w określonym zakresie) zarządzającego transportem, albo czy do jego kompetencji i obowiązków należało zapewnienie takiego stanu technicznego autobusu, który nie naruszałby obowiązujących regulacji prawnych. Organy obu instancji nie zgromadziły żadnych dowodów lub materiałów wyjaśniających ten element stanu faktycznego sprawy, podczas gdy skarżący jednoznacznie przeczy temu, by miał jakikolwiek wpływ na istniejący stan techniczny pojazdu albo za stan techniczny pojazdu odpowiadał jak osoba wykonująca funkcje zarządcze. Z tego powodu zarzut skargi, sprowadzający się (w uproszczeniu) do błędnego ustalenia osoby ponoszącej odpowiedzialność za naruszenie, ukazuje się jako trafny w tym sensie, że postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organy ITD nie potwierdziło dotąd, by to właśnie dyspozytor M. miał być podmiotem opisanym w art. 92a ust. 2 utd jako "każda inna osoba wykonująca czynności związane z przewozem drogowym, która naruszyła obowiązki lub warunki przewozu drogowego".
Z powyższych powodów rozważania organu odwoławczego odnoszące się do treści art. 92c ust. 1 pkt 1 w związku z art. 92c ust. 1a utd, zgodnie z którym nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1 utd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, są przedwczesne. Skarżący jasno bowiem argumentował, że nie jest osobą, o której mowa w art. 92a ust. 2 utd, a tym samym ewentualne umorzenie prowadzonego wobec niego postępowania, w przypadku potwierdzenia prawidłowości argumentacji strony, musiałoby być orzeczone na podstawie art. 105 § 1 kpa (bezprzedmiotowość postępowania z przyczyn podmiotowych), a nie ze względu na wystąpienie przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 utd.
Dalej Sąd stwierdził, że postępowanie dowodowe przeprowadzone po wyroku z 26 października 2023 r., sygn. akt. II SA/Op 271/23, przez organ I instancji, które nie zostało następnie uzupełnione przez organ odwoławczy, miało bardzo ograniczony charakter. W sprawie przeprowadzono tylko dowód z przesłuchania świadka – diagnosty, badającego stan techniczny autobusu już po usunięciu usterki, którego zeznania nie przyczyniły się do wyjaśnienia stanu sprawy, ani w zakresie odpowiedzialności dyspozytora M., ani w zakresie wystąpienia usterki niebezpiecznej, co pozwala na stwierdzenie przez Sąd, że ta czynność dowodowa jedynie pozorowała wykonanie wiążących zaleceń Sądu co do dalszego postępowania. Organy nie wyjaśniły i nie ustaliły natomiast, czy stan techniczny pojazdu podlegał weryfikacji na zajezdni przed rozpoczęciem przewozu, pomimo tego, że strona argumentowała, iż usterka mogła powstać w czasie, kiedy pojazd już wykonywał przewóz, co podlegałoby ocenie organów w szczególności w kontekście wystąpienia przesłanek egzoneracyjnych z art. 92c ust. 1 utd.
W kwestii wystąpienia naruszenia opisanego w lp. 15.2 załącznika nr 4 do utd Sąd wyjaśnia, że wykonywanie przewozu drogowego pojazdem posiadającym usterkę lub usterki układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół, opon, zawieszenia, podwozia lub innego wyposażenia, zakwalifikowane jako niebezpieczne, zagrożone jest karą pieniężną w kwocie 500 zł i oceniane jako NN – najpoważniejsze naruszenie wskazane w załączniku I poz. 5.2 rozporządzenia 2016/403. Takie naruszenie definiowane jest jako nieutrzymywanie pojazdu w stanie zapewniającym bezpieczeństwo i w stanie zdatności do ruchu drogowego powodujące bardzo poważną usterkę układu hamulcowego, połączeń układu kierowniczego, kół/opon, zawieszenia lub podwozia lub innego wyposażenia mogącą spowodować bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego prowadzące do podjęcia decyzji o unieruchomieniu pojazdu.
Według art. 12 ust. 2 lit. c dyrektywy 2014/47/UE usterki niebezpieczne, stwierdzone podczas drogowej kontroli technicznej pojazdów, to usterki stanowiące bezpośrednie i natychmiastowe zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub oddziaływujące na środowisko. Konsekwentnie w § 5 ust. 7 pkt 3 rozporządzenia w sprawie kontroli ruchu drogowego prawodawca zdefiniował, że usterki niebezpieczne, stwierdzone podczas drogowej kontroli technicznej pojazdu, to usterki powodujące bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub naruszające wymagania ochrony środowiska, w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym, które powodują niedopuszczenie do dalszego używania pojazdu.
W ocenie Sądu, w świetle przytoczonych przepisów, w kontekście zarzutów skargi, zgromadzonego materiału dowodowego i argumentacji zaprezentowanej w ocenianych rozstrzygnięciach, stanowisko GITD o zaktualizowaniu się przesłanek pozwalających na przypisanie stronie naruszenia opisanego w lp. 15.2 załącznika nr 4 do utd jest przedwczesne, a w sferze prawnej niewystarczające. Otóż opis usterki w protokole kontroli drogowej jest lakoniczny cyt. "W trakcie kontroli stanu technicznego pojazdu dokonano kontroli organoleptycznej stwierdzono wyciek płynu innego niż woda stałe powstawanie kropli, które stanowi bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa". Tak opisana usterka została zakwalifikowana jako niebezpieczna. Opis usterki został uzupełniony o czarno-białe zdjęcia załączone do protokołu kontroli.
Zdaniem Sądu GITD w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił okoliczności uzasadniających stwierdzenie, że wyciek płynu innego niż woda odpowiadał przesłankom stwierdzenia usterki niebezpiecznej. Nie przedstawił na to dostatecznych dowodów. Wśród dowodów sporządzonych w toku kontroli znajdują się co prawda zdjęcia z widocznym "mokrym" fragmentem podwozia i plamką na asfalcie, ale nie obrazują one charakteru i rozmiaru usterki opisanej jako "wyciek", "stałe powstawanie kropli’ i "niebezpieczna". Nie pozwala to na dokonanie weryfikacji zaskarżonej decyzji, ponieważ opis zawarty w protokole kontroli jest ubogi w treść.
Z obowiązku utrwalenia w aktach administracyjnych opisu okoliczności stwierdzonej usterki nie zwalniało organów zamieszczenie w protokole kontroli informacji co do normatywnej kwalifikacji stwierdzonego naruszenia. Stąd nie ma w sprawie podstaw faktycznych (dowodów) wystarczających do uznania za prawidłową, przyjętej przez organy, kwalifikacji prawnej naruszenia jako usterki niebezpiecznej. Na podstawie zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego Sąd nie jest w stanie zweryfikować, czy stwierdzony wyciek płynów spełniał warunki naruszenia z lp. 15.2. załącznika nr 4 do utd, co ma zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że strona kategorycznie neguje fakt wystąpienia usterki, która może być zakwalifikowana jako niebezpieczna, a organy nie wykazały dotąd, że argumentacja strony jest błędna.
Sąd zaznacza przy tym, że bez wątpienia po drogach mają poruszać się bezpieczne pojazdy, ale skoro przepisy różnie ujmują wpływ wad na bezpieczeństwo osób jadących pojazdem i innych uczestników ruchu oraz na środowisko, to rolą organu jest wykazanie, że ten wpływ istniał skoro wymierza karę uzasadnioną wystąpieniem usterki kwalifikowanej, to jest niebezpiecznej, powodującej bardzo poważne ryzyko dla środowiska lub bezpieczeństwa (podobnie choć w innym stanie faktycznym NSA w wyroku z 10 marca 2023 r., sygn. akt II GSK 1521/19).
Tym samym stan faktyczny sprawy, pomimo zaleceń zawartych w poprzednim wyroku, pozostał niewyjaśniony i był niewystarczający do wydania decyzji nakładającej karę pieniężną. Organy nie wykazały, że spełnione są w sprawie przesłanki nałożenia kary pieniężnej za naruszenie lp. 15.2 załącznika nr 4 do utd. Przedwcześnie też uznały, że istnienie wycieku płynu innego niż woda jest wystarczające do stwierdzenia, że w sprawie mamy do czynienia z usterką powodującą bezpośrednie zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego lub naruszające wymagania ochrony środowiska, w stopniu uniemożliwiającym używanie pojazdu w ruchu drogowym, które powodują niedopuszczenie do dalszego używania pojazdu.
Kontrola sądowa wykazała, że w tym zakresie zaskarżoną decyzję GITD oraz decyzję OWITD wydano z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa.
Z tej przyczyny, w ocenie Sądu, rozstrzygnięcia podjęte przez organy orzekające w sprawie (nałożenie administracyjnej kary pieniężnej), przypisujące stronie niewątpliwe dopuszczenie się omówionego wyżej naruszenia, były co najmniej przedwczesne. Oparte zostały bowiem na niedokładnie wyjaśnionym stanie faktycznym sprawy. Chodziło w tej sprawie przede wszystkim o należyte i niewątpliwe wykazanie, że stwierdzone w stanie faktycznym sprawy naruszenie miało materialnoprawne elementy w postaci wycieku kwalifikowanego jako niebezpieczny. Tymczasem organy inspekcji transportu drogowego temu zadaniu, w okolicznościach omawianego przypadku, nie sprostały.
Skoro okoliczności faktyczne sprawy, pomimo wcześniejszych zaleceń Sądu zawartych w prawomocnym wyroku, nie zostały należycie wyjaśnione i utrwalone w aktach sprawy, to słuszne są zarzuty strony dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 § 1 kpa oraz 153 ppsa. Sąd z urzędu (art. 134 ppsa) uznał, że zaniechania powyższe naruszają także art. 8, art. 11, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Zebrany materiał dowodowy, oceniony zgodnie z art. 80 kpa, nie pozwalał na tym etapie na przyjęcie, w sposób stanowczy, że zaszły okoliczności opisane w hipotezie normy prawa materialnego płynącej z lp. 15.2 załącznika nr 4 do utd. Zaznaczyć należy, że nie jest rolą sądu administracyjnego wyręczanie organów we właściwym gromadzeniu oraz ocenie materiału dowodowego.
Zaskarżona decyzja GITD została wydana z naruszeniem omówionych przepisów, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. GITD nie dostrzegł przy tym identycznej wadliwości tkwiącej w utrzymanej w mocy decyzji OWITD. W konsekwencji decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ppsa, o czym Sąd orzekł w punkcie 1 sentencji wyroku. W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, organy obu instancji powinny uwzględnić ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania, sformułowane przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu. Sąd zaznacza, że rozpoznając sprawę niniejszą pozostawał związany wcześniejszym prawomocnym wyrokiem wydanym w sprawie, a znajdujące zastosowanie przepisy prawa nie uległy zmianie (art. 153 i art. 170 ppsa).
O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 sentencji wyroku, na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 ppsa. Na wysokość tych kosztów składa się uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 zł, opłata za czynności radcy prawnego w kwocie 90 zł (§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku z § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych, Dz.U. z 2023 r. poz. 1935 ze zm.) i opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.