Pełny tekst orzeczenia II SA/OP 228/23

II SA/Op 228/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-08-17
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-07-11
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Elżbieta Kmiecik /przewodniczący/
Marzena Łozowska
Symbol z opisem
6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części, wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne
Inne
Sygn. powiązane
II OSK 2410/23 - Wyrok NSA z 2024-10-10
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 259
art. 151
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Dz.U. 2022 poz 2000
art. 28, art. art. 73, art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
Dz.U. 2023 poz 682
art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Marzena Łozowska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 sierpnia 2023 r. sprawy ze skargi M. T. na postanowienie Wojewody Opolskiego z dnia 12 maja 2023 r., nr IN.I.7721.12.9.2023.AŻ w przedmiocie odmowy udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy oddala skargę.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez M. T. (dalej także: strona, wnioskodawca, skarżący) jest postanowienie Wojewody Opolskiego (zwanego dalej też: Wojewodą) z 12 maja 2023 r., nr IN.1.7721.12.9.2023.AŻ, mocą którego – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt.1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r., poz. 2000 ze zm., obecnie: Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.), dalej: Kpa oraz art. 82 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 682 ze zm.) dalej: Prawo budowlane lub Pb – po rozpatrzeniu zażalenia strony na postanowienie Prezydenta Miasta Opola (dalej także: Prezydent Miasta) z 30 marca 2023 r., nr UAB.6743.482.2022.UW, odmawiające jej udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego dotyczącego decyzji Prezydenta Miasta Opola z 20 grudnia 2018 r., nr [...], znak [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonanego przez M. Sp. z o.o. obejmującego budowę 13 budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O. – utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.
Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Pismem z września 2022 r. M. T. wystąpił o udostępnienie do wglądu wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonywanego przez M. Sp. z o.o. obejmującego budowę 13 budynków jednorodzinnych, dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O. Pismem z 11 października 2022 Prezydent Miasta odmówił wnioskodawcy udostępnienia wglądu do akt postępowania oraz wyjaśnił, że akta mogą być udostępnione w ramach rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 11 października 2022 r. skarżący ponowił wniosek o udostępnienie akt do wglądu wskazując, że przysługuje mu status strony w rozumieniu przepisów Kpa oraz Prawa budowlanego, bowiem nabył lokal od spółki M. Sp. z o.o. Zdaniem wnioskodawcy prawo dostępu do akt mają następcy prawni stron postępowania zasadniczego.
Po rozpatrzeniu wniosku organ I instancji postanowieniem z 30 grudnia 2022 r., działając na podstawie art. 73 § 2 i art. 123 Kpa, odmówił wnioskodawcy wydania odpisów z akt sprawy dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonywanego przez M. Sp. z o.o., uznając, że nie był stroną postępowania zakończonego wydaniem decyzji z 20 grudnia 2018 r., nr [...], oraz, że status ten nie uległ zmianie pomimo nabycia przez wnioskodawcę nieruchomości. Uzasadniając wskazał ponadto, że wnioskodawca nie przedstawił ważnego interesu w zakresie konieczności wglądu do akt.
Na postanowienie to wnioskodawca wniósł zażalenie, w którym zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa poprzez ich błędną wykładnię. Wojewoda nie zgodził się z rozstrzygnięciem organu I instancji i postanowieniem z 9 marca 2023 r., nr [...], uchylił je i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.
Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 74 § 2 i art. 123 Kpa, odmówił wnioskodawcy udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy. W motywach rozstrzygnięcia wyjaśnił, że w postępowaniu zakończonym jego decyzją nr z 20 grudnia 2018 r., [...], stroną postępowania był tylko inwestor M. Sp. z o.o. Podkreślił, że wnioskodawca nie był stroną tego postępowania. Ponadto wskazał, że wnioskodawca nie przedstawił ważnego interesu strony w żądaniu wglądu do dokumentów i możliwości wykonania fotokopii lub otrzymania kserokopii. Dalej organ wskazał, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 Kpa może korzystać jedynie podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym" oraz, że przepis ten nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonych w "głównym" postępowaniu. Wskazał nadto organ I instancji, że wnioskodawca mógł uzyskać dostęp do akt postępowania w ramach dostępu do informacji publicznej, z którego uprawnienia skorzystał. Podnosząc, że wniosek pochodził od osoby, która nie legitymowała się przymiotem strony w postępowaniu "głównym" organ I instancji uznał za uzasadnioną odmowę udostępnienia akt postępowania na podstawie art. 74 § 2 Kpa, akcentując, że uprawnienia przewidziane w art. 73 Kpa są pochodną uznania osoby za stronę w postępowaniu "głównym".
Z rozstrzygnięciem tym – również i tym razem – nie zgodził się wnioskodawca, zaskarżając je w całości. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 73 § 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu że:
po pierwsze – prawo wglądu do akt postępowania administracyjnego zgodnie z art. 73 § 1 Kpa uzależnione jest od posiadania ważnego interesu strony;
po drugie – do wnioskodawcy nie znajduje zastosowanie dyspozycji zawartej w art. 73 Kpa ze względu na fakt, iż nie był stroną postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola nr [...];
po trzecie – następstwo prawne po nabyciu lokalu mieszkalnego od inwestora nie nadaje wnioskodawcy statusu strony postępowania.
Powyższe, zdaniem wnioskodawcy, doprowadziło do sytuacji odmowy wglądu do akt postępowania oraz sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów wbrew przepisom art. 73 § 1 Kpa w związku z art. 28 Kpa.
Po zapoznaniu się z treścią zażalenia, aktami sprawy oraz sposobem prowadzenia postępowania przez organ I instancji, organ odwoławczy uznał, że nie zasługuje ono na uwzględnienie. Przytoczonym na wstępie postanowieniem z 12 maja 2023 r., utrzymał je w mocy.
Argumentując podjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy na wstępie przybliżył dotychczasowy przebieg postępowania, według chronologii zdarzeń, wskazując przy tym prawne regulacje przedmiotu. W tych ramach przypomniał, że przedmiotem wniosku był wgląd do akt sprawy, wykonanie fotokopii otrzymania kserokopii dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej w związku z faktem, że inwestor M. Sp. z o.o. nie udostępnił tej dokumentacji nabywcom lokalu. Podał organ odwoławczy, że wnioskodawca stoi na stanowisku, że skoro akta postępowania administracyjnego, których dotyczył wniosek obejmowały lokal, którego jest obecnie współwłaścicielem, należało przyjąć że wnioskodawcy przysługuje prawo wglądu do tej dokumentacji w oparciu o normę z art. 73 § 1 Kpa bowiem jest stroną postępowania. Z kolei organ I instancji – jak zaznaczył Wojewoda – stoi na stanowisku, że wnioskodawca nie będąc stroną postępowania zakończonego decyzją z 20 grudnia 2018 r., nie może korzystać z uprawnień przewidzianych w art. 73 Kpa. Zdaniem organu I instancji udostępnienie akt sprawy na podstawie art. 73 i 74 Kpa sprowadza się do faktu, że jednie strona postępowania ma prawo wglądu do akt sprawy. Natomiast w pewnych sytuacjach informacje znajdujące się w aktach spraw administracyjnych mogą być udzielane osobom nie uznanym za stronę na podstawie przepisów o dostępie do informacji publicznej.
Przypomniał także Wojewoda, że Prezydent Miasta uzasadniając swoje postanowienie o odmowie udostępnienia do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego obejmującego budowę 13 budynków jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O. po raz kolejny nie uwzględnił wniosku wnioskodawcy, akcentując, że z uprawnień przewidzianych w art. 73 Kpa może korzystać jedynie podmiot uznany za stronę w postępowaniu "głównym" oraz że przepis ten nie stanowi podstawy do weryfikowania kręgu stron ustalonych w "głównym" postępowaniu.
Mając na uwadze tak zarysowany spór Wojewoda stwierdził, że istotą w rozpatrywanej sprawy jest wyjaśnienie kwestii, czy wnioskodawca powinien być uznany za stronę postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z 20 grudnia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonanego przez M. Sp. z o.o. obejmującego budowę 13 budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O.
Następnie zaznaczył organ odwoławczy, że zasada wskazana w art. 73 § 1 Kpa stanowi, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje stronie również po zakończeniu postępowania. Czynności te, stosownie do art. 73 § 1a Kpa dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika organu. Zgodnie z art. 73 § 2 Kpa strona może żądać uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Jak stanowi art. 74 § 2 Kpa odmowa umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek kopii i odpisów, uwierzytelniania takich kopii i odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.
Stosownie do treści przepisu art. 28 Kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym należy ustalić wedle norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie, którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (wyrok NSA z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06, wszystkie powołane orzeczenia dostępne są na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA). Interes prawny pojawia się wówczas, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 2 czerwca 1998 r. sygn. akt IV SA 2164/97).
Kontynuując stwierdził Wojewoda, iż cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1355/98, a także z 23 marca 1999 r., sygn. akt I SA 1189/98). Ocena interesu prawnego nie może być dokonana również w oparciu o indywidualną wrażliwość zainteresowanego (por. wyrok WSA w Warszawie z 18 października 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 1496/07). Od tak rozumianego interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, czyli sytuację, w której dany podmiot jest, co prawda bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosowanych czynności przez organ administracji (wyrok WSA w Warszawie z 5 grudnia 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 1550/07).
Przenosząc powyższe na grunt przedmiotowej sprawy Wojewoda wyjaśnił, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 Kpa ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Mając to na uwadze – w jego ocenie – nie można uznać, że nabycie przez wnioskodawcę lokalu mieszkalnego od inwestora będącego stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z 20 grudnia 2018 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 13 budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O., czyni go stroną tego postępowania. Zdaniem Wojewody wnioskodawca posiada jedynie interes faktyczny w dostępie do wnioskowanej dokumentacji.
Odnosząc się do zarzutów zawartych w zażaleniu Wojewoda stwierdził nadto, że zainteresowany nie wnosił o wydanie uwierzytelnionych odpisów lub kopii akt sprawy, zatem nie zachodziła sytuacja, w której wnioskodawca musiałby wykazać się ważnym interesem strony. W przedmiotowej sprawie istotnym było rozstrzygnięcie, czy może być uznany za stronę zakończonego postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oraz czy ma prawo wglądu do akt zakończonego postępowania.
Ponadto Wojewoda wyjaśnił, że stosownie do art. 60 ust. 1 Prawa budowlanego inwestor oddając do użytkowania obiekt budowlany przekazuje właścicielowi albo zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą, które zdefiniowane są w art. 3 ust. 13, 14 Prawa budowlanego. Stosownie do regulacji zawartej w art. 63 Prawa budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany przechowywać przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentację budowy wraz z dokumentacją powykonawczą i innymi dokumentami robót wykonanych w obiekcie w toku jego użytkowania. Zatem, jak zaznaczył, inwestor przy oddaniu obiektu budowlanego do użytkowania zobowiązany jest do przekazania właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej oraz innych dokumentów i decyzji dotyczących obiektu, a także - w razie potrzeby - instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Niewywiązanie się inwestora z tych obowiązków obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, a poniesienie ewentualnie uszczerbku z tego tytułu może być przedmiotem pozwu przed sądem powszechnym.
Odnosząc się do faktu udostępnienia skarżącemu dokumentacji przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w ramach podobnego postępowania, prowadzonego na podstawie art. 73 § 1 Kpa Wojewoda stwierdził, że nie jest właściwy w sprawach prowadzonych przez ten organ.
Na zakończanie podniósł organ odwoławczy, że w postępowaniu prowadzonym przed nim nie zostały zebrane żadne nowe, nieznane stronom dowody i materiały, z którymi mogły zapoznać się przed wydaniem postanowienia, zatem nie zawiadomiono o możliwości wypowiedzenia się w trybie art. 10 Kpa.
Z rozstrzygnięciem tym nie zgodził się wnioskodawca, w skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, zarzucił – analogicznie jak w zażaleniu na rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne – naruszenie:
1) art. 73 § 1 Kpa, w związku z art. 28 Kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na:
a) uznaniu, że skoro skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta m. Opola decyzji nr [...] z dnia 20 grudnia 2018 r., to nie znajduje do niego zastosowania dyspozycja art. 73 Kpa i nie można mu następczo nadać statusu strony postępowania administracyjnego;
b) uznaniu, że nabycie przez skarżącego prawa współwłasności – na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w O. przy ul. [...] (czyli lokalu którego ostatecznie dotyczyła również decyzja Prezydenta m. Opola z 20 grudnia 2018 r., nr [...]) i powstałe wskutek tej czynności następstwo prawne poprzedniego właściciela i uczestnika postępowania zasadniczego (inwestora) – nie nadaje mu statusu strony postępowania administracyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do wydania zaskarżonego postanowienia, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów tj. art. 73 § 1 Kpa, w związku z art. 28 Kpa, przy uwzględnieniu, że akta postępowania administracyjnego, których dotyczył wniosek obejmowały lokal, którego skarżący jest współwłaścicielem nakazywało przyjąć, że ma on prawo, w oparciu o normę z art. 73 § 1 Kpa, do wglądu w powyższe akta postępowania administracyjnego oraz prawo sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów, przy czym prawo to nie jest ograniczone zakończeniem postępowania administracyjnego, ponieważ wskutek dokonania powyższej czynności prawnej skarżącemu należy następczo nadać status strony postępowania i związku z tym udzielić zgody na dostęp do akt postępowania;
2) art. 8 § 1 Kpa polegające intencjonalnym traktowaniu go i złożonego przez niego wniosku o udostępnienie do wglądu/wykonania fotokopii lub kserokopii dokumentacji budowy znajdującej się w aktach postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem przez Prezydenta m. Opola decyzji z 20 grudnia 2018 r. poprzez niezgodne również z prawem postępowanie, które doprowadziło do tego, że polecono mu skierowanie wniosku w ramach przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, którego przedmiotem były tożsame informacje, o które wnioskował jako strona postępowania administracyjnego i które to postępowanie organu I instancji doprowadziło również do tego, że – jak wskazał autor skargi –"wbrew przepisom ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prezydent m. Opola nie poinformował skarżącego o bardzo wysokich kosztach wydania dokumentów w podmiocie trzecim (rzekomo Prezydent m. Opola nie posiadał sprzętu do wydania skarżącemu kserokopii dokumentów) i w ślad za tym postawił skarżącego przed obowiązkiem ich poniesienia, co skutkowało w konsekwencji tym, że postępowanie prowadzone było wbrew regułom określonym w art. 8 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.
Podnosząc te zarzuty autor skargi wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Prezydenta Miasta Opola z 30 marca 2023 r., UAB.6743.482.2022.UW, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz kwoty 17 zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa.
Argumentując skargę jej autor rozwinął sformułowane w jej petitum zarzuty. Opisał przebieg dotychczasowego postępowania, a następnie wskazał, że lokal będący przedmiotem prowadzonego przez organ postępowania administracyjnego, tj. lokal położony przy ul. [...] w O., był przedmiotem obrotu cywilnoprawnego, tj. przedmiotem umowy sprzedaży z 9 października 2020 r., rep. A nr [...]. W związku z tą czynnością prawną nastąpiło następstwo prawne zbywcy, tj. spółki M. Sp. z o.o. (będącej inwestorem i stroną postępowania administracyjnego) na rzecz skarżącego. Ta okoliczność – w ocenie skarżącego – "konsekwentnie umyka organowi, ponieważ następca prawny może realizować uprawnienie z art. 73 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego".
Jednocześnie zdaniem autora skargi okoliczność nabycia przez skarżącego lokalu została wykazana już w dniu składania wniosku z 20 września 2022 r., stąd też – w jego opinii – brak było podstaw do odmowy dostępu do akt postępowania administracyjnego. Zaznaczył także, że skarżący "uczestniczył w postępowaniu w trybie art. 73 § 1 Kpa lecz z udziałem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. W tamtym postępowaniu organ odwoławczy, tj. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. postanowieniem nr [...] nr [...] przedstawił interpretację zaskarżonych przepisów nakazującą przyjąć, że skarżącemu ostatecznie dostęp do akt postępowania administracyjnego przysługuje. W ślad za tym odmienna interpretacja zaskarżonych przepisów wydaje się być nieuzasadniona".
Na zakończenie podniósł skarżący, że intencjonalny sposób prowadzenia postępowania doprowadził do naruszenia art. 8 § 1 Kpa.
W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podtrzymał argumentację wskazaną w treści swojego rozstrzygnięcia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje.
Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż - zgodnie z art. 184 Konstytucji RP w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), dalej: Pusa - sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji nie naruszył prawa. Jednocześnie wyjaśnienia wymaga, że podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 Pusa, zgodnie, z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a.
Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną z zastrzeżeniem jej art. 57a. W świetle art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd nie ma obowiązku, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Orzekanie – na podstawie art. 135 P.p.s.a. – następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Z istoty, bowiem kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego rozstrzygnięcia podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego podejmowania. Niezwiązanie zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd administracyjny bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, czynności, czy bezczynności organu administracji publicznej. Z kolei z brzmienia art. 145 § 1 P.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub części, albo stwierdza ich nieważność bądź też stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przytoczona regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Powołane regulacje określają podstawową funkcję sądownictwa administracyjnego i toczącego się przed nim postępowania, którą jest sprawowanie wymiaru sprawiedliwości poprzez działalność kontrolną nad wykonywaniem administracji publicznej.
W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie bada celowości, czy też słuszności zaskarżonej decyzji. Nie jest, zatem władny oceniać takich okoliczności jak pokrzywdzenie strony decyzją wówczas, gdy wiąże się ona z negatywnymi skutkami dla niej, bowiem związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Prawo do rzetelnej i sprawiedliwej procedury, ze względu na jego istotne znaczenie w procesie urzeczywistniania praw i wolności obywatelskich, mieści się w treści zasady państwa prawnego (art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Obowiązkiem organów orzekających jest zatem kierowanie się w toku postępowania administracyjnego zasadami wynikającymi z przepisów prawa proceduralnego.
Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć należy od wskazania, że stan faktyczny sprawy został zaprezentowany przy okazji przedstawiania dotychczasowego przebiegu postępowania objętego skargą postępowania. Zbędne zatem jest ponowne jego przedstawienie w tej części uzasadnienia. Sąd za zasługujące na akceptacje uznaje, co do zasady, stanowiska organów pierwszej i drugiej instancji przytoczone powyżej. Istotą rozpatrywanej sprawy jest – jak zasadnie uznał Wojewoda – ocena czy skarżącemu przysługuje – jako nabywcy lokalu – przymiot strony postępowania zakończonego decyzją organu I instancji architektoniczno-budowlanego z 20 grudnia 2018 r., nr [...], znak [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę i dokumentacji powykonawczej dotyczącej przedsięwzięcia deweloperskiego wykonanego przez M. Sp. z o.o. obejmującego budowę 13 budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O. W ocenie strony skarżącej - tak, albowiem nabycie przez niego prawa współwłasności, na zasadzie wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej do lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość położonego w O. przy ul. [...], czyli lokalu, którego ostatecznie dotyczyła również decyzja Prezydenta m. Opola z 20 grudnia 2018 r., nr [...] i powstałe wskutek tej czynności następstwo prawne poprzedniego właściciela i uczestnika postępowania zasadniczego (inwestora) skutkują takim uznaniem. W ocenie organów tak I jak i II instancji – nie, Zdaniem organu odwoławczego rację ma organ I instancji, że nie można uznać, że nabycie przez skarżącego lokalu mieszkalnego od inwestora będącego stroną postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z 20 grudnia 2018 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. Sp. z o.o. pozwolenia na budowę 13 budynków dwulokalowych w zabudowie szeregowej przy ul. [...] w O., czyni go stroną tego postępowania. Skarżący – jak wskazał Wojewoda – posiada jedynie interes faktyczny w dostępie do wnioskowanej dokumentacji.
Mając powyższe na uwadze podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 28 Kpa, stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przepisy szczególne natomiast mogą krąg ten rozszerzać lub zawężać. Jako przykład warto wskazać postępowanie o udzielenie pozwolenia na budowę, gdzie stronami postępowania są właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, lub postępowanie o przeniesienie uprawnień wynikających z decyzji o warunkach zabudowy, gdzie stronami są jedynie podmioty, pomiędzy którymi ma nastąpić przeniesienie tej decyzji. Dostrzeżenia zatem wymaga, że ustawa Prawo budowlane jest nie tylko szczególną regulacją do Kodeksu postępowania administracyjnego, ale również ustawą o charakterze podstawowym dla tej dziedziny prawa. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego wprowadza szczególną regulację co do tego, kto może być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Artykuł 28 ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter regulacji szczególnej w stosunku do normy art. 28 Kpa, dlatego też uczestnikami przedmiotowych postępowań mogą być jedynie podmioty posiadające interes prawny, pod warunkiem spełnienia przesłanek określonych w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.
Tym samym należy mieć na względzie – z uwagi na zarysowany w sprawie spór, czego nie dostrzega skarżący – że w niektórych postępowaniach zasady określone w Kpa nie mają zastosowania. Tak jest właśnie chociażby we wskazanym wyżej przypadku, czyli postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.
Przede wszystkim – na co zasadnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/17 – nabywca lokalu, czy domu jednorodzinnego nie jest stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wynika to z faktu, że nabywca nie jest właścicielem nieruchomości, na której ma być prowadzona budowa, przeważnie nie jest także właścicielem nieruchomości sąsiedniej, czy inwestorem w znaczeniu Prawa budowlanego – status ten przysługuje deweloperowi. W powołanym orzeczeniu sąd zasadnie też podkreślił, że stroną postępowania administracyjnego – zgodnie z Kpa – może być m.in. ten, kto posiada interes prawny. Taki interes z kolei musi wynikać z przepisów prawa, natomiast żaden przepis nie przyznaje nabywcy lokalu bądź domu jednorodzinnego takiego statusu. Stąd też nabywcy lokali nie mogą żądać podjęcia określonych czynności przez organy administracji budowlanej – pozostaje im dochodzenie roszczeń cywilnoprawnych na podstawie niewykonania bądź niewłaściwego wykonania zobowiązania.
Postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę jest postępowaniem administracyjnym, do którego wyłącznie w zakresie nieuregulowanym Prawem budowlanym – co wymaga podkreślenia – zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. I tak, przypomnieć wypada, że mocą art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Jak wynika z art. 3 pkt 20 Pb, obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu (w tym zabudowie) tego terenu. Bez wątpienia jest to przepis szczególny w stosunku do wynikającej z art. 28 Kpa zasady, że stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.
W przedmiotowej sprawie – co ważne – skarżący nie posiadał statusy strony w postępowaniu, do którego wglądu domaga się zainicjowanym wnioskiem z 20 września 2022 r. Statusu tego nie zmienia nabycie lokalu wybudowanego na podstawie ostatecznej decyzji wydanej po jego zakończeniu. Skarżący – co także należy wyeksponować – wniósł o dostęp do akt tego postępowania wskazując na uprawnienia z art. 73 in fine Kpa. Uwaga ta jest istotna albowiem zawarcie umowy deweloperskiej powoduje jedynie powstanie wzajemnych obowiązków na linii deweloper – nabywca, ale nie jest skutecznym wykazaniem interesu prawnego po stronie nabywcy, niezbędnym dla uczestniczenia w postępowaniu administracyjnym. Po stronie nabywcy występuje bowiem interes faktyczny, a nie prawny. Swoje interesy kupujący, który już podpisał umowę z deweloperem, może realizować jedynie poprzez właśnie dewelopera. W razie więc wydania decyzji, która oddziałuje w jakiś sposób na nabywcę, może on dochodzić od dewelopera wyłącznie roszczeń cywilnych, np. z tytułu rękojmi lub nieprawidłowego wykonania zobowiązania. Zatem istotne w tym kontekście jest rozważenie, czy podpisanie umowy rezerwacyjnej lub deweloperskiej powoduje uzyskanie przez kupującego statusu strony postępowania. Rację mają w zaistniałym sporze organy, że taki nabywca nie posiada statusu strony w procesie budowlanym. Posiada on, co wymaga podkreślenia, skuteczne względem inwestora prawo do przeniesienia własności nieruchomości, co do której toczyć się może postępowanie administracyjne (np. w zakresie pozwolenia na użytkowanie, lub postępowanie legalizacyjne).
Zgodnie z treścią art. 60 Pb inwestor, oddając do użytkowania obiekt budowlany, przekazuje właścicielowi lub zarządcy obiektu dokumentację budowy i dokumentację powykonawczą. Przekazaniu podlegają również inne dokumenty i decyzje dotyczące obiektu, a także, w razie potrzeby, instrukcje obsługi i eksploatacji: obiektu, instalacji i urządzeń związanych z tym obiektem. Przepis ten jest normą skierowaną do stosunków prywatnych pomiędzy inwestorem a właścicielem obiektu, bowiem właściciel nie jest z punktu widzenia Pb uczestnikiem procesu budowlanego. Jak wskazuje się w doktrynie: "niewywiązanie się inwestora z obowiązków nałożonych przepisami komentowanego artykułu obciąża właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, rodząc po ich stronie roszczenie o wypełnienie ustawowego obowiązku, a niewykonanie obowiązku lub poniesionego ewentualnie uszczerbku z tego tytułu może być przedmiotem pozwu przed sądem powszechnym. To zaś oznacza, że w tych sprawach nie ma drogi administracyjno-prawnej, a żądanie kierowane w tej mierze do organów administracji będzie prawnie bezskuteczne" (zob. Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2016). Postępowania te toczą się przed sądem powszechnym, i tak np. wyrokiem Sądu Okręgowego w Rzeszowie z 15 grudnia 2016 r., sygn. akt: V Ca 532/16, uwzględniono powództwo spółdzielni mieszkaniowej o nakazanie wydania przez inwestora dokumentów budowy i dokumentacji powykonawczej budynku w postaci projektu budowlanego obiektu, pozwolenia na budowę, książki budowy, protokołów powykonawczych, protokołu odbioru obiektu, decyzji dopuszczającej obiekt do użytkowania, książki obiektu budowlanego wraz z protokołami wykonanych przeglądów, instrukcji obsługi i eksploatacji instalacji i urządzeń związanych z nieruchomością, w terminie siedmiu dni od uprawomocnienia się wyroku (LEX nr 2245198).
Jednocześnie Sąd wskazuje, że w przytoczonym powyżej wyroku WSA w Warszawie z 22 lutego 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 925/17, trafnie zwrócono uwagę, że fakt zawarcia umowy deweloperskiej nie jest wystarczającym, ażeby uznać podmioty uprawnione do nabycia lokalu, za strony postępowania administracyjnego (którego wszczęcia domagają się skarżący) w rozumieniu art. 28 Kpa. Istotą takiej umowy jest bowiem zobowiązanie się dewelopera wobec nabywcy do wybudowania budynku, a następnie do ustanowienia odrębnej własności lokalu i przeniesienia jego własności na rzecz nabywcy. Sąd ten wskazał także, że przyszli właściciele nieruchomości lokalowych uzyskują określoną ochronę względem dewelopera, to jednak nie powoduje, iż stają się stroną postępowania administracyjnego w procesie realizowanej inwestycji budowlanej. O tym, czy dany podmiot jest stroną postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola lub subiektywne przekonanie tej osoby, lecz okoliczność, czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby jako interes prawny. W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż zaskarżone postanowienia odpowiadają prawu.
Podsumowując, Sąd stwierdził, że postępowanie w niniejszej sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia stanu faktycznego niezbędnego do podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 Kpa. Organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowaną w sprawie podstawę rozstrzygnięcia, o czym szerzej powyżej.
Zdaniem Sądu nie zasługują z powyższych też względów argumenty zawarte w skardze. Akceptując stanowisko organów wyrażone w objętych skargą rozstrzygnięciach i uznając jej niezasadność Sąd miał również na uwadze, zarówno to, że organy wskazały – stosownie do art. 107 § 3 Kpa – podstawy faktyczne i prawne wydanych decyzji, jak i to, że wyjaśniając motywy zaskarżonej decyzji Wojewoda prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.
Nadto Sąd nie dopatrzył się z urzędu wadliwości, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonej decyzji z porządku prawnego.
Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.
Wobec powyższego, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu orzekł jak w sentencji.