II SA/Op 199/06

II SA/Op 199/06 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2006-08-01
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-05-04
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Elżbieta Naumowicz /sprawozdawca/
Teresa Cisyk
Symbol z opisem
6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ
Rada Gminy
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Teresa Cisyk Asesor sądowy Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Johan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 sierpnia 2006r. sprawy ze skargi Wojewody Opolskiego na uchwałę Rady Gminy Bierawa z dnia 24 czerwca 2005r., nr XXXIII/245/2005 w przedmiocie konsultacji 1) stwierdza nieważność § 1 ust. 3 zaskarżonej uchwały w części ograniczającej prawo do udziału w konsultacjach tylko do osób posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy, 2) określa, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w części w jakiej stwierdzono jej nieważność.
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Wojewodę Opolskiego w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, jest uchwała Rady Gminy Bierawa nr XXXIII/245/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Bierawa.
W skardze zawarto wniosek o stwierdzenie nieważności zawartego w § 1 pkt 3 wskazanej uchwały zapisu: "posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Gminy", z powodu istotnego naruszenia prawa, podając w uzasadnieniu, że skarżoną uchwałę, uchwaloną na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, podjęto z naruszeniem tego przepisu. Skarżący wywiódł, że kwestionowany zapis uchwały wprowadza – bez umocowania prawnego – dodatkowe, zawężające kryterium uczestnictwa w konsultacjach w postaci obowiązku posiadania czynnego prawa wyborczego, podczas gdy przepis art. 5a ustawy o samorządzie gminnym jako wyłączną przesłankę, której spełnienie warunkuje udział w konsultacjach, wprowadza wymóg pozostawania mieszkańcem gminy. Poza tym organ argumentował, że Rada nie jest uprawniona do pozbawienia możliwości wyrażenia swej opinii tych mieszkańców gminy, którzy nie posiadają czynnego prawa wyborczego. Powołując się na przepis 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw organ wskazywał, że czynne prawo wyborcze przysługuje osobie, która ukończyła 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania gminy, natomiast nie mają prawa wybierania osoby pozbawione praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądowym, orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego oraz ubezwłasnowolnione, pomimo, że posiadają przymiot mieszkańca i członka wspólnoty samorządowej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Dalej skarżący organ podniósł, że przepis art. 5a ustawy o samorządzie gminnym obliguje radę gminy wyłącznie do określania zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy i w oparciu o ten przepis rada nie może doprecyzować zapisu ustawowego poprzez zawężenie kręgu osób uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach.
W odpowiedzi na skargę, Rada Gminy Bierawa wniosła o umorzenie postępowania, powołując się na przepisy art. 54 § 2 oraz art. 161§ 1 pkt 3 i art. 161 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazując, że w dniu 28 kwietnia 2006r. podjęta została uchwała nr XLIII/322/2006 w sprawie wprowadzenia zmiany w zaskarżonej uchwale nr XXXIII/245/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r. w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy Bierawa, w której uwzględniła zawarty w skardze zarzut zgodnie z podawaną tam argumentacją. Do pisma procesowego dołączono kopię uchwały zmieniającej, którą przepisowi § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały z dnia 24 czerwca 2005 r. nadano nowe brzmienie: "W konsultacjach mogą brać udział osoby zamieszkujące na obszarze, na którym mają być przeprowadzone konsultacje".
W piśmie procesowym z dnia 16 maja 2006 r. Wojewoda Opolski podał, że cofa skargę z uwagi na fakt, iż Rada Gminy Bierawa uchwałą nr XLIII/322/2006 z dnia 28 kwietnia 2006 r. wprowadziła zmiany w uchwale nr XXXIII/245/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r., czym doprowadziła zaskarżoną uchwałę do stanu zgodnego z prawem.
W piśmie z dnia 1 czerwca 2006 r., na wezwanie Sądu, Rada Gminy Bierawa wyjaśniła, że zaskarżona uchwała nr XXXIII/245/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 48, poz. 1474 z dnia 20 lipca 2005 r., natomiast uchwała zmieniająca nr XLIII/322/2006 z dnia 28 kwietnia 2006 r. – w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego nr 36, poz. 1184 z dnia 25 maja 2006r. Poza tym wskazała, że zaskarżona uchwała wywierała skutki prawne, a w szczególności w okresie jej obowiązywania przeprowadzono konsultacje z mieszkańcami w sprawie brzmienia nazwy miejscowości Brzeżce na Brzeźce oraz w sprawie przesunięcia granicy sołectwa Stara Kuźnia w związku z wydzieleniem obrębu geodezyjnego. Wszystkie osoby uczestniczące w zebraniach wiejskich poświeconych przeprowadzeniu konsultacji społecznych w powyższych sprawach wzięły udział w tych konsultacjach.
W trakcie rozprawy sądowej pełnomocnik Wojewody Opolskiego zmienił stanowisko procesowe w przedmiocie cofnięcia skargi, oświadczając, że wnosi o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części opisanej w skardze z uwagi na fakt przeprowadzenia przez Gminę konsultacji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 – 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego, uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, innych niż wyżej wymienione, a podejmowanych w sprawach z zakresu administracji publicznej oraz zgodności z prawem aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.
Na zasadzie art. 147 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa wart. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Odnośnie aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), stosownie do którego nieważna jest uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego sprzeczna z prawem. Na podstawie argumentacji a contrario do postanowień art. 91 ust. 4 powołanej ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, iż w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa, należy przyjąć, że każde "istotne naruszenie prawa" aktem organów gmin oznacza ich nieważność (por. Tadeusz Woś "Postępowanie sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 310). W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takie naruszenia prawa jak: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, przepisów wyznaczających podstawę prawną podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego i prawa materialnego oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał.
W przedmiotowej sprawie stwierdzić ponadto przyjdzie, że uchylenie bądź zmiana uchwały przez organ gminy nie czyni bezprzedmiotowym postępowania sądowoadministracyjnego. Uchylenie albo zmiana uchwały przez organ gminy inną uchwałą ma bowiem charakter konstytutywny, a zatem wywołuje skutek na przyszłość (ex nunc). Tym samym przerywa wywoływanie przez tę uchwałę skutków prawnych jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej, natomiast stwierdzenie nieważności uchwały znosi jej skutki od samego początku (ex tunc).
W świetle powyższego pozostaje do rozważenia, czy i jakie skutki wywołała zaskarżona uchwała w czasie jej obowiązywania.
Ustalając daty graniczne obowiązywania zaskarżonej uchwały należy mieć na względzie treść art. 42 powołanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz. U. Nr 62, poz. 718 z późn. zm.), w myśl których akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w wojewódzkich dziennikach urzędowych, wchodzą w życie po upływie czternastu dni od daty ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy, natomiast ogłaszanie aktu normatywnego w dzienniku urzędowym jest obowiązkowe (art. 2 ust. 1), co oznacza, że warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich publikacja.
Bezspornym jest zatem, że zaskarżona uchwała obowiązywała w okresie, w jakim pozostawała w obrocie prawnym, tj. od 4 sierpnia 2005 r. (czyli po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w dniu 20 lipca 2005 r. – stosownie do zapisu § 17 ust. 2 tej uchwały) do 8 czerwca 2006 r., tj. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie uchwały zmieniającej, ogłoszonej w dniu 25 maja 2006 r., która to uchwała weszła w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia, a zatem od dnia 9 czerwca 2006 r. Wywołane zaskarżoną uchwałą skutki prawne polegały na tym, że w oparciu o jej uregulowania przeprowadzone zostały konsultacje dotyczące zmiany brzmienia nazwy miejscowości Brzeżce na Brzeźce oraz przesunięcia granicy sołectwa Stara Kuźnia. Ta okoliczność czyni uzasadnionym przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd, pomimo uchylenia jej w zaskarżonej części przez Radę Gminy Bierawa.
Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy, należy wstępnie zwrócić uwagę, że uchwała Rady Gminy Bierawa nr XXXIII/245/2005 z dnia 24 czerwca 2005 r., określająca zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Bierawa, podjęta została na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Przepis ten bezpośrednio koresponduje z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Natomiast w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w wypadkach przewidzianych w ustawie oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy.
Zaskarżona uchwała Rady Gminy Bierawa z dnia 24 czerwca 2005 r. określa w § 1, że konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się w przypadkach przewidzianych przepisami prawa, a także w sprawach ważnych dla Gminy w celu poznania opinii mieszkańców co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy poddanej konsultacji (pkt 1). Konsultacje w zależności od przedmiotu mogą być przeprowadzane na terenie całej gminy albo jednego lub kilku sołectw (pkt 2). W konsultacjach mają prawo brać udział osoby zamieszkujące na obszarze, na którym mają być przeprowadzane konsultacje, posiadające czynne prawo wyborcze do Rady Gminy (pkt 3). Ponadto uchwała ta określa organy uprawnione do zarządzenia konsultacji, którymi są Wójt Gminy oraz Rada Gminy i wymogi dla treści uchwały bądź zarządzenia w sprawie przeprowadzenia konsultacji (§ 2). Poza tym zawiera zapisy wskazujące Wójta Gminy Bierawa jako organizatora konsultacji i formy przeprowadzania konsultacji w postaci: bezpośrednich spotkań z mieszkańcami, ankiet oraz listów konsultacyjnych (§ 3) oraz określające: sposób zawiadamiania o zebraniach w sprawie konsultacji (§ 4), tryb przeprowadzania konsultacji na zebraniach wiejskich, wymagane quorum, sposób glosowania (§ 5 i 6), tryb przeprowadzania konsultacji w formie ankiety lub listu konsultacyjnego, sposób powoływania komisji do spraw konsultacji, jej skład i zadania (§ 7), sposób i tryb podsumowywania wyników konsultacji (§ 8), ważność konsultacji, warunki przyjęcia przedmiotu konsultacji na terenie Gminy, obowiązek przedstawienia wyników konsultacji do publicznej wiadomości i niewiążący charakter wyników konsultacji (§ 9), a nadto zapis o powierzeniu wykonania uchwały Wójtowi Gminy Bierawa (§ 10) i zapis dotyczący wejścia w życie uchwały po upływie 14 dni od jej opublikowania w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego (§ 11).
Uchwała ta należy bezspornie do kategorii przepisów prawa miejscowego stanowionego przez gminę w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, a to z uwagi na charakter abstrakcyjny i generalny norm w niej zawartych, gdyż jest adresowana do wszystkich mieszkańców Gminy oraz reguluje w sposób bezpośredni ich prawa i obowiązki, a także kształtuje ich sytuację prawną.
Zagadnieniem o podstawowym znaczeniu, jakie należało rozstrzygnąć w przedmiotowej sprawie, była kwestia, czy w świetle art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym dopuszczalne jest wprowadzenie przez Radę Gminy zapisu, zawartego w § 1 pkt 3 in fine zaskarżonej uchwały, określającego krąg osób, jakim na mocy tej uchwały rada Gminy Bierawa przyznała prawa do udziału w konsultacjach.
W związku z tym należało stwierdzić, że zapis ustawowy określa, iż konsultacje mogą być przeprowadzane na terytorium gminy z mieszkańcami gminy, natomiast analizowany zapis uchwały określa prawo do udziału w konsultacjach dla osób zamieszkujących na terenie objętym konsultacjami, posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy. Już samo proste zestawienie treści zapisu ustawowego z zapisem uchwały prowadzi do wniosku, że Rada Gminy Bierawa wprowadziła dodatkowe kryterium posiadania czynnego prawa wyborczego do Rady Gminy przez osoby uprawnione do udziału w konsultacjach.
Poza tym należy mieć również na względzie zakres przedmiotowy ustawowego umocowania rady gminy do podjęcia uchwały w sprawie konsultacji. Wynika on z brzmienia art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiącego, że uchwała rada gminy określa zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Zakres przedmiotowy treści uchwały został zatem jasno i precyzyjnie określony przez ustawodawcę i sprowadza się on tylko do zasad oraz trybu przeprowadzania konsultacji. Przepis ten pozwala zatem wyłącznie na określenie ogólnych reguł (norm) oraz sposobu (formy) postępowania dotyczącego organizacji i przebiegu konsultacji, które powinny zapewnić nie tylko sprawne przeprowadzenie konsultacji, ale również zagwarantować możliwość uczestnictwa wszystkich uprawnionych osób, czyli mieszkańców gminy.
Oceniając pod tym kątem zaskarżoną uchwałę stwierdzić trzeba, że o ile zapisy § 2-9 tej uchwały odpowiadają treści normy kompetencyjnej wynikającej z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż określają zróżnicowane formy konsultacji, sposób organizacji i przebieg konsultacji w każdej z tych form, to jednak, w ocenie Sądu, w zakresie pojęciowym normy kompetencyjnej, zawartej w analizowanym przepisie, nie mieści się natomiast możliwość samodzielnego określenia przez radę gminy zasad czynnego prawa udziału w konsultacjach, a tego w istocie dokonano w § 1 pkt 3 tej uchwały.
Nie ulega wątpliwości, że w stanowieniu prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy i działają w granicach upoważnień ustawowych, gdyż wynika to wprost z art. 94 Konstytucji RP. Akty prawa miejscowego są bowiem aktami podustawowymi, wydawanymi na podstawie ustawowych upoważnień. Z tego względu, jeśli unormowanie ustawowe określa zakres spraw przekazanych do uregulowania w drodze przepisów prawa miejscowego, niedopuszczalnym jest wykraczanie poza ten zakres, gdyż pozostawałoby to w sprzeczności z podstawowymi zasadami ustrojowymi, do jakich należy również zasada działania administracji publicznej wyłącznie na podstawie prawa oraz zasada hierarchii źródeł prawa.
Poza tym należy również zauważyć, że w art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca samodzielnie określił krąg osób uprawnionych do udziału w konsultacjach, posługując się pojęciem "mieszkańcy gminy". Analogicznie w art. 1 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym określony został krąg podmiotowy wspólnoty samorządowej, gdyż przepis ten stanowi, że mieszkańcy gminy tworzą z mocy prawa wspólnotę samorządową. Przymiot członka wspólnoty samorządowej przysługuje zatem każdemu mieszkańcowi gminy i jego uzyskanie nie jest ograniczone żadnym innym warunkiem. Natomiast w przepisach art. 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (tekst jedn. Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.) ustawodawca ustalił granice czynnego prawa wyborczego w wyborach samorządowych w sposób kwalifikowany. Z woli ustawodawcy prawo to nie przysługuje bowiem tym osobom, które w dniu głosowania nie ukończyły 18 lat życia, a także osobom pozbawionym praw publicznych i ubezwłasnowolnionym. W myśl tych uregulowań nie wszystkim członkom wspólnoty samorządowej służy zatem czynne prawo wyborcze do rady gminy, co oznacza zawężenie zakresu podmiotowego. Zakładając racjonalność ustawodawcy, należy przyjąć, że gdyby jego wolą było ograniczenie kręgu uprawnionych do wzięcia udziału w konsultacjach tylko do osób posiadających czynne prawo wyborcze do rady gminy, to zapis taki zostałby niewątpliwie zamieszczony w przepisie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym.
Powyższe naruszenie prawa, polegające na przekroczeniu ustawowej kompetencji do podjęcia uchwały, poprzez doprecyzowanie przez Radę Gminy Bierawa w § 1 pkt 3 in fine zaskarżonej uchwały kręgu podmiotowego osób uprawnionych do uczestnictwa w konsultacjach, stanowi istotne naruszenie prawa i przesądza o istotnej wadliwości zaskarżonej uchwały. Wprawdzie kwestionowany zapis, ograniczający prawo do udziału w konsultacjach tylko do osób posiadających czynne prawo wyborcze do Rady Gminy, został usunięty z obiegu prawnego na mocy uchwały Rady Gminy Bierawa z dnia 28 kwietnia 2006 r., którą zmieniono brzmienie § 1 pkt 3 zaskarżonej uchwały, jednak w okresie, w którym uchwała ta obowiązywała w pierwotnym brzmieniu, wywołała ona skutki prawne, gdyż na tej podstawie przeprowadzone zostały konsultacje. Skutkowało to koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w tej właśnie części.
Z tych względów, na mocy art. 147 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w punkcie 1 wyroku.
Rozstrzygniecie zawarte w punkcie 2 wyroku oparte jest o art. 152 tej ustawy.