Pełny tekst orzeczenia II SA/OP 134/23

II SA/Op 134/23 - Wyrok WSA w Opolu
Data orzeczenia
2023-07-06
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-04-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Sędziowie
Beata Kozicka /sprawozdawca/
Daria Sachanbińska
Krzysztof Bogusz /przewodniczący/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2022 poz 503
art. 1 ust. 2-4, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6, art. 15 ust. 1-3, art. 17 pkt 12, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1,
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Dz.U. 2023 poz 40
art. 101 ust. 1
Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.
Dz.U. 2021 poz 2404
par. 12 ust. 1
Rozporządzenie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. referent Marta Gajowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2023 r. sprawy ze skargi A. P., J. P., N. P. na uchwałę Rady Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2023 r., Nr LXVII/1198/23 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.
Uzasadnienie
Pismem datowanym na dzień 13 marca 2023 r. N. P., J. P. i A. P. (dalej także: strona, skarżący), reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli – za pośrednictwem Rady Miasta Opola – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na Uchwałę nr LXVII/1198/23 Rady Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" (dalej także: plan, Uchwała).
Zaskarżonej uchwale Rady Miasta Opola (dalej także: Rada, organ) zarzucił autor skargi naruszenie:
1) art. 140 Kodeksu cywilnego (zwanego dalej: KC) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), zwanej dalej: u.p.z.p., w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez ograniczenie prawa własności skarżących, ich prawa do dysponowania nieruchomością oraz jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem;
2) art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344 ze zm.), zwanej dalej: u.g.n., w zw. z art. 2 pkt 4 i 5 u.p.z.p. poprzez przeznaczenie części terenu działek nr ewid. a, b, c i d na tereny sportu i rekreacji, oznaczone symbolem 1U/US; i
3) art. 5 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (zwanego dalej: p.o.ś). poprzez naruszenie zasad zrównoważonego rozwoju, w tym rozwoju społeczno - gospodarczego;
4) przekroczenie przez Radę Miasta Opola granic władztwa planistycznego poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie uwag, które wpłynęły do organu na etapie trwającej procedury planistycznej;
5) naruszenie art. 16 ust. 1 u.p.z.p. poprzez sporządzenie planu miejscowego w skali 1:2000.
Formułując te zarzuty autor skargi wniósł o stwierdzenie w części nieważności Uchwały nr LXVII/1198/23 Rady Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2023 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O., tj.: w zakresie kart terenów oznaczonych symbolami: 1KDZ, 15ZP, 17ZP, 18ZP, 19ZP, 7KDD, 10KDP, 1U/US i 22MN, oraz zasądzenie na rzecz skarżących od organu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi skarżąca obszernie umotywowała poszczególne zarzuty podkreślając, że na obszarze objętym Uchwałą znajdują się działki, których właścicielami są skarżący, odpowiednio: N. P. - działki nr ewid. c, A. P. - działka nr ewid. b oraz J. P. - działki nr ewid. a, d oraz e. Działki te są położone na obszarze Miasta O. w dzielnicy C. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego działki nr ewid. a,b,c i d zostały przeznaczone pod publiczną drogę zbiorczą, oznaczoną symbolem 1KDZ, wraz z towarzyszącymi jej terenami zieleni urządzonej, oznaczonymi symbolem 15ZP, 17ZP, 18ZP i 19ZP. Ponadto częściowo przeznaczono je pod drogę publiczną dojazdową, oznaczoną symbolem 7KDD i publiczny ciąg pieszy, oznaczony symbolem 10KDP, a także pod tereny zabudowy usługowej oznaczonej 5U oraz tereny sportu i rekreacji, oznaczone symbolem 1U/US. Nadto działki nr c i b przeznaczono pod teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczony symbolem 22MN.
Zdaniem strony skarżącej poprzez podjęcie zaskarżonej Uchwały doszło do naruszenia art. 140 KC w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p., w zw. z art. 21 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji, poprzez ograniczenie prawa własności skarżących, ich prawa do dysponowania nieruchomością oraz jej zagospodarowania zgodnie z jej przeznaczeniem. Wyjaśniła skarżąca, że prawo własności jest prawem konstytucyjnie chronionym. Z art. 21 ust. Konstytucji RP wynika, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia. Zaś jednym z przejawów prawa własności jest możliwość użytkowania nieruchomości w sposób odpowiadający jej właścicielom zgodnie z ich potrzebami, o ile tylko nie jest to sprzeczne z odrębnymi przepisami. Nadto – jak zaznaczyła strona skarżąca – istotnym jest, że pomimo, że prawo własności jest chronione w art. 21 ust. 1 Konstytucji RP, oraz postanowieniami Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom w granicach określonych przez ustawy. Zgodnie z art. 32 ust. 2 Konstytucji RP, ograniczenia w korzystaniu z konstytucyjnych wolności i praw - w tym z własności - mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla zachowania bezpieczeństwa lub porządku publicznego albo dla ochrony środowiska, zdrowia i wolności publicznych albo wolności i praw innych osób. Podkreśliła strona skarżąca, że ingerencja w prawo własności musi pozostawać w racjonalnej proporcji do wyżej wymienionych celów. Dla ich osiągnięcia ustawodawca wprowadził ograniczenia prawa własności (mogą one być wprowadzone wyłącznie przepisami ustawowymi np. w u.p.z.p.). Władztwo planistyczne nie może być usprawiedliwieniem dowolnych działań podejmowanych przez gminę (wyrok NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2544/15).
Ponadto autor skargi podniósł, że z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP wynikają dwa podstawowe uprawnienia, a mianowicie: prawo domagania się nieingerowania przez państwo we własność i inne prawa majątkowe oraz prawo do instytucjonalnego zagwarantowania korzystania z własności i innych praw majątkowych. Zaznaczył następnie, że analizując zapisy zaskarżonej uchwały dostrzec należy, że droga wskazana na planie zagospodarowania przestrzennego, oznaczona symbolem 1KDZ narusza interes prywatny skarżących w taki sposób, iż zostają oni w znacznej części pozbawieni własności nieruchomości gruntowej. Ponadto droga projektowana będzie przebiegać w niewielkiej odległości od domu, który jest zamieszkiwany przez nich oraz ich mamę. To spowoduje ogromne obciążenie hałasu, drgań najpierw związanych z budową drogi, a kolejno z życiem w niespokojnym miejscu podczas gdy od lat było to miejsce ciche i spokojne. Ponadto droga publiczna dojazdowa, oznaczona symbolem 7KDD, i publiczny ciąg pieszy, oznaczony symbolem 10KDP narusza w sposób istotny interes prywatny skarżących, gdyż zabiera im teren przez nich użytkowany, a który to teren ich rodzina użytkuje od kilku pokoleń, i który to teren służy pozyskiwaniu środków na utrzymanie rodziny. Niezasadnym jest również przeznaczenie części działki pod tereny zabudowy usługowej oznaczonej 5U oraz tereny sportu i rekreacji, oznaczone symbolem 1U/US. W ocenie skarżących organ bez wykazania konieczności takiego działania wyszedł zbyt daleko na przedpole ochrony tychże dóbr, całkowicie poświęcając w tym celu interes prywatny, indywidualny właściciela gruntów rolnych znajdujących się na obszarze objętym planem miejscowym. W ten sposób uchwalił plan miejscowy bez należytej realizacji wymogu wynikającego z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., czyli uwzględnienia prawa własności.
W dalszych motywach autor skargi zacytował fragmenty wyroków sądów administracyjnych odnoszące się do pojęcia celu inwestycji publicznej, interesu publicznego, zasad zrównoważonego rozwoju, granic władztwa planistycznego. Akcentując, że uwagi skarżących, wnoszone na etapie trwania procedury pianistycznej zmierzającej do uchwalenia zaskarżonego planu, w żadnym stopniu nie zostały uwzględnione, choć z prawnego punktu widzenia były jak najbardziej zasadne.
Na zakończenie podniosła strona skarżąca, że plan miejscowy został sporządzony w niewłaściwej skali, a organ nie wykazał, jakoby zaistniał szczególnie uzasadniony przypadek.
W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Opola wniosła o jej oddalenie w całości. Uzasadniając swoje stanowisko, Rada podkreśliła, że wyposażenie rady gminy w kompetencje do wiążącego określania wykonywania prawa własności czy użytkowania wieczystego nieruchomości jest głównym atrybutem władztwa planistycznego gminy. Zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Zasada wolności nie oznacza możliwości zagospodarowania terenu i korzystania z nieruchomości w sposób dowolny. Zamierzenia inwestycyjne, w tym zabudowy terenu, w żaden sposób nie przesądzają o możliwości ich realizacji, bowiem dopiero właściwe przeznaczenie w planie miejscowym lub w przypadku jego braku decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z szeregiem innych niezbędnych dokumentów i ostatecznym pozwoleniem na budowę daje taką możliwość.
Zauważyła przy tym Rada, iż brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że przyjęte w tej ustawie rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Wskazała także, że wprawdzie prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności wart. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji), to nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 KC).Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy.
Odnosząc się z kolei do sformułowanych w skardze zarzutów autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że te z nich odnoszące się do wskazywanych terenów 18ZP, 19ZP, 7KDD i 5U są niezasadne, ponieważ – jak jego zdaniem można się domyślać –zostały sformułowane nie wobec obowiązującego planu miejscowego, a w odniesieniu do projektu planu wyłożonego po raz dugi do publicznego wglądu na przełomie listopada i grudnia 2022 r., gdzie tereny o tym oznaczeniu obejmowały nieruchomości skarżących. Niemniej wskutek częściowego uwzględnienia uwag skarżących z dnia 20 grudnia 2023 r. zrezygnowano z wyznaczania tych terenów. Wobec czego po zmianach dokonanych w projekcie planu i ponownym przenumerowaniu oznaczeń poszczególnych terenów, tereny 18ZP, 19ZP, 7KDD i 5U nie obejmują nieruchomości skarżących.
Ponadto dostrzegł autor odpowiedzi na skargę, że wskutek uwzględnienia w części uwagi, skorygowano przebieg planowanej drogi 1KDZ odsuwając ją maksymalnie od zabudowań znajdujących się na działce skarżących nr e, co zmniejszy ewentualne oddziaływanie wskazywane w uwadze. Nadto skorygowano w ślad za powyższym także tereny 15ZP i 17ZP, wobec czego w niewielkich fragmentach zlokalizowane są na działce nr d.
Powyższe działania – na co zwróciła uwagę Rada – miały na celu zminimalizowanie ingerencji we własność skarżących przy zachowaniu racjonalnej proporcji wobec pozostałych potrzeb i celów rozwoju przedmiotowego obszaru, wyważeniu interesów prywatnych i publicznych wobec potrzeb i możliwości, co ostatecznie przesądziło o przyjętych w uchwalonym planie rozwiązaniach.
Zdaniem Rady skarżący nie wykazali w jaki sposób organ naruszył art. 6 u.g.n. - samo przeznaczenie wskazanych działek pod tereny usług oraz sportu i rekreacji nie stanowi naruszenia tego przepisu. Nadto, jak zaznaczyła, przyjęte ustalenia w planie miejscowym nie zostały przyjęte w sposób dowolny, a wobec potrzeb i oczekiwań społecznych (w tym także oczekiwań skarżących na przeznaczenie terenów dotychczas rolnych na tereny zabudowy) w sposób wyważony pomiędzy interesami prywatnymi, a interesami i potrzebami publicznymi wynikającymi z rozwoju dzielnicy i wręcz wypełnia wymogi w ustalonym katalogu celów publicznych ustalonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności w odniesieniu do punktu 6 ww. artykułu. Jej zdaniem skarżący także nie wykazali w skardze w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia przez organ planistyczny zakresu zrównoważonego rozwoju przedmiotowym planem miejscowym, a w szczególności w jaki sposób miałoby to naruszać interes prawny skarżących. Powołując się na bardzo ogólne tezy orzecznicze, w żaden sposób nie odnoszą ich do jakichkolwiek ustaleń zaskarżonej uchwały, które miałyby stanowić to naruszenie.
Nadto w ocenie Rady skarżący nie wskazują czego dokładnie dotyczy zarzut naruszenia przez organ planistyczny zasady zrównoważonego rozwoju, zwłaszcza, że biorąc pod uwagę dotychczasowy sposób zagospodarowania przedmiotowych terenów, wnioski i uwagi wnoszone m.in. przez skarżących wszystkie przyjęte w planie rozwiązania mają na celu właśnie rozwój, będący przeciwieństwem stagnacji. Jak wykazano wcześniej niniejszy plan miejscowy został opracowany z uwzględnieniem zasad zrównoważonego rozwoju. Dodała przy tym Rada, że zgodnie z wymogami ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz wobec wymogów Działu IV ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej u.i.ś.), przeprowadzona została procedura strategicznej oceny na środowisko. Do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została opracowana odpowiednio do art. 51 ustawy u.i.ś. Prognoza oddziaływania na środowisko projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. Projekt planu wraz z ww. prognozą został zaopiniowany pozytywnie przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w O. (pismo z dnia 8 czerwca 2022 r., str. 261 dokumentacji prac planistycznych), gdzie wskazano, iż "z analizy przedłożonej dokumentacji wynika, że projekt miejscowego planu określa tereny przeznaczone przede wszystkim na zabudowę mieszkaniową, mieszkaniowo-usługową, usługową, zieleń, tereny rolnicze, infrastrukturę techniczną (elektroenergetykę, kanalizację) i drogi publiczne. Zapisy projektu planu zostały dostosowane do istniejących uwarunkowań, sposobu zabudowy i zagospodarowania terenu oraz aktualnego użytkowania, jednocześnie opracowywany plan będzie stanowił podstawę prawną, która umożliwi właściwe kształtowanie warunków, zasad i standardów zagospodarowania, w zgodzie z zasadami ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju.".
Równocześnie wyjaśniła Rada, że projekt planu wraz z ww. prognozą został zaopiniowany bez uwag przez [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w O. (pismo z dnia 8 czerwca 2022 r., str. 267 dokumentacji prac planistycznych) a także przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (pismo z dnia 9 czerwca 2022 r., str. 271 dokumentacji prac planistycznych), gdzie w uzasadnieniach stanowisk powyższych organów wskazano, że "przyjęte w planie rozwiązania zapewniają dochowanie standardów ochrony środowiska oraz warunków higienicznych i zdrowotnych". Niezależnie od tego w ocenie Rady skarżący w żaden sposób nie wykazali naruszenia zasad zrównoważonego rozwoju.
Nie zgodziła się także Rada z zarzutem oznaczonym nr 4 w skardze, że przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały doszło również do przekroczenia przez nią władztwa planistycznego poprzez nieprawidłowe rozpatrzenie uwag. Stwierdziła, że skarżący w żaden sposób nie wskazali, co w tym konkretnym przypadku oznacza "nieprawidłowe rozpatrzenie uwag". Odnosząc się do tego zarzutu odpowiadający na skargę podniósł, że samo nieuwzględnienie uwagi wniesionej do projektu planu miejscowego przez organ planistyczny nie jest w żadnym zakresie naruszeniem jakichkolwiek zasad czy procedury opracowywania takiego dokumentu, a już tym bardziej nadużyciem władztwa planistycznego zwłaszcza, że jak wskazano powyżej, organ ten przy opracowywaniu projektu uchwały musi kierować się nie tylko interesami prywatnymi poszczególnych mieszkańców (które często bywają sprzeczne ze sobą), ale przede wszystkim zasadami wskazanymi w art. 1 u.p.z.p, a także opiniami i uzgodnieniami stosownych organów. Jak wykazano wcześniej rozstrzygnięcia uwag i przyjęte wskutek tego rozwiązania w planie miejscowym nie zostały przyjęte w sposób dowolny, a zostały przeanalizowane i przyjęte w sposób optymalny wobec możliwości i potrzeb lokalnej społeczności i rozwoju gminy, przy wyważeniu interesów zarówno prywatnych jak i publicznych.
Odnosząc się do w dalszej kolejności do zarzutu skarżących o nieprawidłowej skali rysunku zaskarżonego planu wskazała Rada, że zgodnie z § 6 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku sporządzania projektu rysunku planu miejscowego dla inwestycji liniowych oraz dla obszarów o znacznej powierzchni dopuszcza się stosowanie map w skali 1:2.000. Wyjaśnienie zastosowania skali 1:2 000 w przypadku rysunku m.p.z.p. [...] w O. zostało zawarte w uzasadnieniu do uchwały i opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej (link: https://www.bip.um.opole.pl/miasto- opole,42_2792). Wynika z niego, iż zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Prezydent Miasta Opola sporządził projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. zawierający część tekstową i graficzną wraz z niniejszym uzasadnieniem. Załącznikami do uchwały są: - rysunek miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. w skali 1:2 000 (skala przyjęta ze względu na dużą powierzchnię opracowania), który stanowi integralną część uchwały". Biorąc pod uwagę, że obszar opracowania przedmiotowego planu obejmuje powierzchnię około 99 ha zastosowanie takiej skali jest w pełni uzasadnione i zgodne z powołanym przepisem Rozporządzenia. Zdaniem Rady skarżący w żaden sposób nie wskazali, w jaki sposób przyjęcie skali 1:2000 naruszałoby ich interes prawny, co dodatkowo wskazuje na brak uzasadnienia na tak formułowany zarzut.
Podsumowując uznała, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. został przyjęty w zgodzie z przepisami prawa, z zachowaniem trybu przewidzianego w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli wykonywanej przez sądy administracyjne określony jest przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.), dalej: P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a P.p.s.a. Sąd administracyjny dokonując kontroli rozstrzygnięć organów administracyjnych, kieruje się wyłącznie kryterium legalności, czyli zgodności z przepisami prawa materialnego i procesowego. Oznacza to, że w ramach takiej kontroli sąd nie może kierować się względami słuszności czy zasadami współżycia społecznego. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). W razie zaś nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 P.p.s.a.).
Przedmiotem kontroli sądowej jest – jak wskazano na wstępie – Uchwała Rady Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2023 r., nr LXVII/1198/23, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. Uchwała ta została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego z 31 stycznia 2023 r. pod pozycją 394 i weszła w życie – jak określono w jej § 7 – po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Opolskiego. Uchwała ta, zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p., jest aktem prawa miejscowego, należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a. Materialnoprawną podstawą podjęcia zaskarżonej uchwały były przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.), nadal przywoływanej jako ustawa lub dalej: u.p.z.p. oraz przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 40, ze zm.), dalej: u.s.g. Skarżący: N. P. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na którą składa się działka gruntu nr c k.m. [...] obręb C. w O., A. P. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na którą składa się działka gruntu nr b k.m. [...] obręb C. w O., a J. P. jest właścicielem nieruchomości gruntowej, na którą składają się działki gruntu nr a, e, d k.m. [...] obręb C. w O.
Skarga została wniesiona przez skarżących na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. W tym miejscu należy podkreślić, że granice zaskarżenia, wyznaczone w powołanym wyżej art. 101 ust. 1 u.s.g. naruszeniem interesu prawnego wskazują wszakże, iż sąd może dokonywać oceny zaskarżonej uchwały tylko w zakresie wyznaczonym granicami przysługującego skarżącemu interesu prawnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 15 września 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 884/11). Dopiero naruszenie interesu lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny legalności planu), przy czym obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje dopiero wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego, w sposób nie znajdujący uzasadnienia w przepisach prawa. Nie chodzi przy tym tylko o naruszenie pewnych uprawnień właścicielskich uregulowaniami planu, ale o rzeczywiste ich ograniczenie, które oceniane musi być w ramach ewentualnego przekroczenia uprawnień do swobodnego planowania gminy na jej terenie (tzw. władztwo planistyczne). Strona wskazująca na naruszenie jej interesu prawnego lub uprawnienia jest przy tym zobowiązana wyjaśnić, że w tym konkretnym wypadku istnieje ścisły związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną a nie tylko faktyczną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Uchwała ma zatem naruszać (całkowicie lub częściowo) interes prawny lub uprawnienie (por. wyrok WSA w Krakowie z 9 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1501/17). Z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie - w sferze prawnej - odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub zmieniony dotychczas ciążący na nim obowiązek. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć aktualnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 11 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wr 424/16).
Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, w przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są co do zasady właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Zgodnie bowiem z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Koresponduje to z art. 140 KC, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Skarżący uprawniony do zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu miejscowego może w konsekwencji skutecznie podważać tylko te ustalenia planu, które naruszają jego prawo własności (por. wyrok NSA z 25 października 2019 r., sygn. akt II OSK 1905/19, z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19). Ustalenia planu miejscowego, co do przeznaczenia konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 KC (wyrok NSA z 27 lipca 2022 r., sygn. akt II OSK 2336/19).
Tym samym zaznaczyć przyjdzie, że - mając na względzie tytuł własności skarżących do działek objętych planem i sposób ich w nim zagospodarowania, co wykazano powyżej – skarżącym przysługiwała legitymacja procesowa do zaskarżenia Uchwały Rada Miasta Opola z dnia 26 stycznia 2023 r., nr LXVII/1198/23, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]" w O. (zwaną nadal: planem lub Uchwałą).
W rezultacie zarzuty skargi jako dopuszczalnej podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu.
Równocześnie Sąd zwraca uwagę, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (por. wyrok NSA z 12 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 355/11).
W niniejszej sprawie Sąd z urzędu skontrolował zawartość m.p.z.p. (część tekstową i graficzną wraz z pozostałymi załącznikami), jego ustalenia oraz standardy dokumentacji planistycznej dla oceny czy w procesie jego uchwalania nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu.
W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jego zawartość (część tekstową i graficzną) określa art. 15 ust. 1 u.p.z.p., przedmiot (ustalenia) – art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p., natomiast standardy dokumentacji planistycznej (materiały planistyczne, skalę opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych) – rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1587 ze zm.), bowiem zgodnie z § 12 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2021 r., poz. 2404 ze zm.) do projektów planów miejscowych sporządzanych lub zmienianych na podstawie uchwały o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu miejscowego podjętej przed dniem 24 grudnia 2021 r. stosuje się przepisy dotychczasowe.
W zawartej w aktach administracyjnych dokumentacji związanej z procedurą planistyczną Sąd nie stwierdził naruszeń, które mogłyby być uznane za istotne naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, określonego w art. 14 ust. 1 oraz art. 17 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p.
Ponadto dostrzeżenia wymaga, że skarżony plan obejmuje fragment większej jednostki urbanistycznej, jaką są [...]. Zgodnie z polityką przestrzenną przyjętą w Studium (Uchwała nr LXVI/1248/18 Rady Miasta Opola z dnia 5 lipca 2018 r.), dalej: Studium lub u.i.k.z.p., co wyeksponował organ, założono rozwój tej jednostki, co przekłada się na ustalenie strefy mieszkaniowej. Obszar opracowania obejmuje istniejącą i będącą w trakcie realizacji zabudowę, jednak w znacznej części obejmuje planowane tereny zabudowy, co w sposób oczywisty będzie miało przełożenie na większą liczbę ludności w tym obszarze i odpowiednio na konieczność zabezpieczenia różnych potrzeb dla tej ludności. W Studium wskazano, że tereny mieszkaniowe brutto obejmują tereny netto oraz tereny usług podstawowych takich jak: oświaty, opieki zdrowotnej, handlu, administracji itp. oraz zieleń urządzoną i tereny komunikacji.
Zasadnie podniosła Rada, że jedną z podstawowych funkcji miasta, jest mieszkalnictwo, zatem należało przede wszystkim uwzględnić, że teren mieszkaniowy nie jest jedynie terenem zajętym przez budynek mieszkalny, ale zabudowie towarzyszy wiele innych przeznaczeń. Tym samym rację ma Rada, że należy analizować zarówno tereny zabudowy mieszkaniowej brutto jak i netto. Powinno się mieć na względzie, iż zagospodarowanie terenów mieszkaniowych nie może sprowadzać się jedynie do budynków i niezbędnej komunikacji, ponieważ na atrakcyjność osiedli oraz komfort życia mieszkańców wpływa też otoczenie, w tym jakość i standard wyposażenia obszaru we wszelkie urządzenia techniczne, dostępność usług, ilość i jakość terenów rekreacyjno-wypoczynkowych, dostępność komunikacyjna" (por. str. 23, 25 Studium u.i.k.z.p. O. - Załącznik 7, Załącznik 8). Ustalenie w planie miejscowym m.in. terenów dróg publicznych jednoznacznie określonych i zapewniających właściwą obsługę komunikacyjną planowanej zabudowy, terenów usług zarówno publicznych jak i komercyjnych, które są niezbędne dla obsługi mieszkańców, terenów rekreacji i wypoczynku (terenów zieleni urządzonej, sportu i rekreacji) wprost wypełniają ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O., co wynika wprost z poniżej wskazanych jego ustaleń. Istotne w ocenie przedmiotowej sprawy są m.in. zapisy dotyczące strefy mieszkaniowej, gdzie m.in. najważniejszymi kierunkami polityki przestrzennej są wzbogacanie o infrastrukturę społeczną, zagospodarowanie strefy zielenią urządzoną (parki, skwery, zieleńce itd.), realizacja zabudowy na terenach o zróżnicowanej własności gruntów postępująca sukcesywnie wraz z realizacją ciągów komunikacyjnych, realizacja zabudowy po uprzednim wyposażeniu terenu w niezbędną infrastrukturę techniczną (por. str. 140 Studium u.i.k.z.p. O. - Załącznik 9). Wskazana w Studium przyjęta polityka przestrzenna konsekwentnie i spójnie przekładana na zapisy planu miejscowego jest jednocześnie wyrazem i potwierdzeniem na prowadzenie tej polityki w poszanowaniu zasad zrównoważonego rozwoju, odpowiednio do lokalnych potrzeb i możliwości, przy uwzględnieniu wielu aspektów, w tym także związanych z ochroną środowiska. Odpowiednio do powyższego na terenie opracowania wobec przewidywanych potrzeb zostały zabezpieczone tereny o różnym przeznaczeniu konieczne dla umożliwienia rozwoju dzielnicy, w tym teren 1U/US przeznaczony na tereny zabudowy usługowej oraz tereny sportu i rekreacji - z uwagi na konieczność zachowania terenów usług podstawowych w celu obsługi ludności, istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej. Wskazać przy tym należy, że teren 1U/US zlokalizowany jest w sąsiedztwie terenu 4U przeznaczonego na usługi publiczne (szkoły, przedszkola, służba zdrowia, administracja), w sąsiedztwie głównych dróg nowego osiedla 1KDZ, 4KDL, 5KDL oraz terenów rekreacyjnych 8ZP. Należy ponadto zwrócić uwagę, iż w obrębie nieruchomości skarżących tereny U/US stanowią niewielki odsetek całej powierzchni (ok. 32,5a). Przeważająca część nieruchomości została przeznaczona na tereny pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową (ok. 230a). Podkreślić także należy, że tereny usług/sportu i rekreacji oraz dróg publicznych stanowią realizację niezbędnych celów publicznych służących mieszkańcom istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej, właściwego ich powiązania funkcjonalnego z istniejącym osiedlem mieszkaniowym, a także z uwagi na potrzebę kształtowania właściwej kompozycji urbanistycznej.
Równocześnie, z uwagi na zarzuty skargi, wskazania wymaga, że jak wynika z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodzi w przypadku istotnego naruszenia zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotnego naruszenia trybu ich sporządzania, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie. Tryb sporządzania planu należy rozumieć jako sekwencję czynności podejmowanych w toku procedury planistycznej, a zasady sporządzania planu jako merytoryczną jego zawartość (przyjęte w nim ustalenia). Istotne naruszenie trybu sporządzania planu następuje, gdy ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono procedury sporządzania aktu planistycznego (wyrok NSA z 20 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1593/11). Natomiast naruszenie zasad to przyjęcie rozwiązań niezgodnych z normami konstytucyjnymi lub zawartymi w ustawach materialnoprawnych - które to normy wyznaczają granice wykonywania władztwa planistycznego (wyrok NSA z 11 listopada 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).
Kontrola postanowień Uchwały, jak wskazano powyżej, przy uwzględnieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz granic interesu prawnego strony skarżącej nie dała podstaw do stwierdzenia, że w konkretnym przypadku naruszono w sposób istotny zasady sporządzania planów miejscowych.
Odnosząc się do zarzutu najdalej idącego, kwestionującego prawidłowość przeprowadzonej procedury planistycznej, to niewątpliwie obowiązkiem organów gminy było rozpatrzenie uwag wniesionych do projektu planu. Jak bowiem wynika z art. 17 pkt 12 u.p.z.p., wójt (burmistrz, prezydent) rozpatruje uwagi w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p., plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.
W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że skarżący w żaden sposób nie wskazali jednak, w czym upatrują się "nieprawidłowego rozpatrzenia uwag". Zwłaszcza, że samo nieuwzględnienie uwagi wniesionej do projektu planu miejscowego przez organ planistyczny nie jest w żadnym zakresie naruszeniem jakichkolwiek zasad czy procedury opracowywania takiego dokumentu, a już tym bardziej nadużyciem władztwa planistycznego zwłaszcza, że jak wskazano podczas prezentacji toku postępowania, Rada podała wszystkie uwagi procedowaniu i ocenie. Zdaniem Sądu rozstrzygnięcie uwag i przyjęte wskutek tego rozwiązania w planie miejscowym nie mają cech dowolności. Zostały przeanalizowane a przyjęte rozwiązania zostały uzasadnione potrzebami lokalnej społeczności i rozwoju gminy, przy wyważeniu interesów zarówno prywatnych jak i publicznych.
Wskazania wymaga nadto, że wskutek częściowego uwzględnienia uwag skarżących z dnia 20 grudnia 2023 r. zrezygnowano z wyznaczania wskazanych przez nich terenów. Wobec czego po zmianach dokonanych w projekcie planu i ponownym przenumerowaniu oznaczeń poszczególnych terenów, tereny 18ZP, 19ZP, 7KDD i 5U nie obejmują nieruchomości skarżących. Ponadto wskutek uwzględnienia w części uwagi, skorygowano przebieg planowanej drogi 1KDZ odsuwając ją maksymalnie od zabudowań znajdujących się na działce skarżących nr e, co zmniejszy ewentualne oddziaływanie wskazywane w uwadze. Nadto skorygowano w ślad za powyższym także tereny 15ZP i 17ZP, wobec czego w niewielkich fragmentach zlokalizowane są na działce nr d. Powyższe działania miały na celu zminimalizowanie ingerencji we własność skarżących przy zachowaniu racjonalnej proporcji wobec pozostałych potrzeb i celów rozwoju przedmiotowego obszaru, wyważeniu interesów prywatnych i publicznych wobec potrzeb i możliwości, co ostatecznie przesądziło o przyjętych w uchwalonym planie rozwiązaniach.
W ocenie Sądu taki stan rzeczy nie stanowi naruszenia prawa. Niezasadny jest, zdaniem Sądu, także zarzut przekroczenia granic władztwa planistycznego i naruszenia zasady proporcjonalności. Wskazać należy, że w świetle art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. gmina w ramach wykonywania władztwa planistycznego uprawniona jest do jednostronnego rozstrzygania o ustaleniu przeznaczenia terenów, rozmieszczeniu inwestycji celu publicznego oraz określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenów. Oczywiście tego rodzaju kompetencja nie może być realizowana w sposób dowolny. Przy wykonywaniu władztwa planistycznego gmina uwzględnić musi kryteria wymienione w art. 1 ust. 2, 3 i 4 u.p.z.p. Pośród ustawowych kryteriów wymienia się m.in. prawo własności, ochronę środowiska, konieczność ważenia interesu publicznego i interesów prywatnych, czy wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury. Oczywiście największe kontrowersje w praktyce budzi zakres dopuszczalnej ingerencji prawodawcy lokalnego w prawo własności, które z jednej strony kształtowane jest przecież ustaleniami planu miejscowego (art. 6 u.p.z.p.) z drugiej zaś podlega konstytucyjnej ochronie przed nadmiernym ograniczeniem (art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest zasadne stanowisko, że wprowadzone w ramach planu miejscowego ograniczenia prawa własności muszą być "konieczne" ze względu na wartości wyżej cenione. Organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej "proporcji" do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Konieczne jest takie "wyważenie" ww. interesów, aby w jak największym stopniu zabezpieczyć i rozwiązać potrzeby wspólnoty, jednak w jak najmniejszym naruszając prawa właścicieli nieruchomości objętych planem (wyrok NSA z 1 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2478/15).
Powyższe dyrektywy mają pełne zastosowanie do sytuacji rozstrzygania w planie miejscowym o przeznaczeniu (funkcji) poszczególnych terenów. Z całą więc pewnością o ile rację ma strona skarżąca stwierdzając, że ograniczenia w zakresie wykonywania prawa własności powinno być usprawiedliwione interesem publicznym i pozostawać w odpowiedniej proporcji do celów, jakim to ograniczenie ma służyć, to już wbrew argumentacji skargi nie można uznać, że w okolicznościach konkretnej sprawy Rada naruszyła wyżej opisane wartości. Przede wszystkim, całkowicie pominęła strona skarżąca, że w uchwałach w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego niejednokrotnie wprowadza się zakazy realizowania określonych obiektów lub też profiluje dopuszczalną funkcję, określając np. jakiego rodzaju usługi lub produkcja może być na danym terenie realizowana lub też jakiego rodzaju działalność nie może być prowadzona. Tego rodzaju rozwiązania mieszczą się w zakresie władztwa planistycznego, umożliwiając realizację przyjętej przez organy gminy koncepcji ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju. Mieści się również w granicach władztwa planistycznego wprowadzenie w planie miejscowym rozwiązań, które z jednej strony dopuszczają kontynuowanie dotychczasowego sposobu korzystania z danego tereny, z drugiej jednak wyłączają możliwość intensyfikacji sposobu jego wykorzystywania w przyszłości, poprzez wprowadzenie zakazu rozszerzenia prowadzonej działalności w oznaczonym kierunku. Może bowiem tego wymagać konieczność wyważenia sprzecznych interesów. Nie można tracić z pola widzenia, że żaden przepisów u.p.z.p. nie daje prymatu zamierzeniom ekonomicznym właściciela nieruchomości (czy inwestora) nad potrzebą zrównoważonej polityki planistycznej, koniecznością ochrony nieruchomości sąsiednich i ich właścicieli oraz potrzebami ochrony środowiska (zob. np. motywy wyroku NSA z 6 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 2233/13). Tym samym samo przeznaczenie działek nr ew. ewid. a, b, c i d na tereny sportu i rekreacji, oznaczone symbolem 1U/US - nie stanowi naruszenia art. 6 u.g.n. Teren 1U/US zlokalizowany jest w sąsiedztwie terenu 4U przeznaczonego na usługi publiczne (szkoły, przedszkola, służba zdrowia, administracja), w sąsiedztwie głównych dróg nowego osiedla 1KDZ, 4KDL, 5KDL oraz terenów rekreacyjnych 8ZP. W obrębie nieruchomości skarżących tereny U/US stanowią niewielki odsetek całej powierzchni (ok. 32,5a). Przeważająca część nieruchomości została przeznaczona na tereny pod zabudowę mieszkaniową i mieszkaniowo-usługową (ok. 230a). Tereny usług/sportu i rekreacji oraz dróg publicznych stanowią realizację niezbędnych celów publicznych służących mieszkańcom istniejącej i planowanej zabudowy mieszkaniowej, właściwego ich powiązania funkcjonalnego z istniejącym osiedlem mieszkaniowym, a także z uwagi na potrzebę kształtowania właściwej kompozycji urbanistycznej.
Nadto, jak wykazano powyżej, przyjęte ustalenia w planie miejscowym nie zostały przyjęte w sposób dowolny, a wobec potrzeb i oczekiwań społecznych (w tym także oczekiwań skarżących na przeznaczenie terenów dotychczas rolnych na tereny zabudowy) w sposób wyważony pomiędzy interesami prywatnymi, a interesami i potrzebami publicznymi wynikającymi z rozwoju dzielnicy i wręcz wypełnia wymogi w ustalonym katalogu celów publicznych ustalonych w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności w odniesieniu do jego punktu 6.
Zdaniem Sądu organ stanowiący uwzględnił wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób ze szczególnymi potrzebami, o których mowa w ustawie z dnia 19 lipca 2019 r. o zapewnianiu dostępności osobom ze szczególnymi potrzebami, walory ekonomiczne przestrzeni, prawo własności, potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego, potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych, potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności.
Jednocześnie zaznaczenia wymaga, że przysługujące gminie prawo władczego rozstrzygania o przeznaczeniu terenu pod określone funkcje może być skutecznie zrealizowane jedynie w planie miejscowym, który został uchwalony przy zachowaniu określonych przepisami u.p.z.p. zasad i trybu sporządzania planu. W zakres władztwa planistycznego wchodzi również, z mocy art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości. Koncepcja władztwa planistycznego oznacza, że w niektórych przypadkach ustalenia planu mogą ingerować w interesy prywatne podmiotów skarżących w sposób odbierany przez nich jako niekorzystny, natomiast nie musi z tym być powiązane przekroczenie granic władztwa planistycznego. Sam fakt wprowadzenia ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności postanowieniami planu nie świadczy jeszcze o jego wadliwości. Wadliwe byłoby natomiast ograniczenie tego prawa w ramach sytuacji opisywanej jako nadużycie przez gminę władztwa planistycznego, będącej skutkiem wprowadzenia ograniczeń nieproporcjonalnych lub niezasadnych, wynikających z niewłaściwego wyważenia proporcji pomiędzy interesem publicznym a prywatnym. Określając, w ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego, przeznaczenie terenu, organy gminy muszą rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a powstające sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem. O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić wówczas, gdy rozwiązania planistyczne są dowolne i pozbawione uzasadnienia merytorycznego. W istotę bowiem władztwa planistycznego gminy włączone jest uprawnienie, polegające na legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ramach realizacji tego uprawnienia gmina zobowiązana jest do kierowania się interesem publicznym oraz odpowiednim jego wyważeniem w odniesieniu do interesu prywatnego, przy jednoczesnym uwzględnieniu zasady niedyskryminacji, proporcjonalności i racjonalnego postępowania w perspektywie oddziaływania na prawo własności (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 1196/16).
Powtórzenia wymaga, że skarżący w złożonych do projektu planu uwagach wyrazili swoje oczekiwania co do przeznaczenia ich własności na tereny zabudowy i możliwości uprawiania nadal jako rolnych posiadanych nieruchomości. Drugi postulat jest gwarantowany przepisami art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym: tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Zatem nie ma przeszkód, aby skarżący nadal do czasu realizacji planu użytkowali nieruchomości rolniczo. Niemniej – jak zasadnie wyjaśnił organ – wobec oczekiwania wyznaczenia nowych terenów zabudowy niemożliwe jest ono do realizowania bez wyznaczenia odpowiednio terenów dróg, które je obsłużą, z zachowaniem hierarchii dróg tworzących układ (drogi zbiorcze, lokalne, dojazdowe, ciągi piesze z możliwością przejazdu). Wyjaśniała także Rada, że o ile droga 1KDZ ma zasadnicze znaczenie dla rozbudowy całej jednostki urbanistycznej, o tyle ciąg pieszo-jezdny 10KDP warunkuje możliwość obsługi komunikacyjnej przylegających do niej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym terenu 22MN, który obejmuje także działki Skarżących. Co istotne teren 10KDP o szer. 10m został zaprojektowany na granicy działki dz. nr b skarżących i sąsiadującej działki dz. nr f, w taki sposób, że proporcjonalnie "obciąża" sąsiadujące nieruchomości pasami szerokości 5 m. Zdaniem Sądu rację ma organ stanowiący, że świadczy to o tym, że przyjęte z zaskarżonej Uchwale rozwiązania nie są dowolne, a są przemyślane, uzasadnione i proporcjonalne wobec celów, którym mają służyć.
W konkretnej sprawie działanie organu w ramach tzw. "władztwa planistycznego" mieści się w granicach wyznaczanych przepisami prawa, zawartych zarówno w przepisach prawa zagospodarowania przestrzennego, jak i w innych przepisach szczególnych, a przyjęte rozwiązania mają uzasadnienie faktyczne i merytoryczne, są wyważone i proporcjonalne. Rada zasadnie podniosła, że istniejący układ komunikacyjny ze zbiegającymi się ulicami [...] i [...] prawie w jednym punkcie na ul. [...] "zwiastuje w przyszłości duże problemy w związku z systematycznym procesem urbanizacji tego terenu, na które to problemy komunikacyjne wskazują także skarżący w uwadze z 20 grudnia 2022 r. do projektu planu. Jedną z najistotniejszych kwestii do rozwiązania w niniejszym opracowaniu była kwestia właściwego układu komunikacyjnego, odpowiednio do obecnych (dynamicznie przyrastająca zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna obsługiwana istniejącymi wąskimi drogami dojazdowymi i wewnętrznymi] i planowanych potrzeb".
Zaznaczyła nadto Rada, co też wykazała, że obecnie ul. [...] jako droga zbiorcza ma znacznie nienormatywne parametry (obecnie ok. 12,5m-13,5m szerokości w liniach rozgraniczających, a powinno być min. 20m), posiada stary cenny drzewostan, a jej poszerzenie w tak gęstej istniejącej zabudowie wydaje się mało realne. Dlatego, aby maksymalnie rozłożyć ruch komunikacyjny rozszerzającego się osiedla mieszkaniowego i odciążyć ul.[...], przy promienistym układzie ulic [...], [...], [...] wprowadzono w planie (a także sąsiednim planem "[...]") ulice zbierające oznaczone jako 4KDL oraz 1KDZ. Droga 4KDL ma rozłożyć ruch komunikacyjny istniejącej i rozwijającej się obecnie zabudowy. Natomiast droga 1KDZ ma w dalszej przyszłości przejąć ruch komunikacyjny z zupełnie nowego osiedla mieszkaniowego zlokalizowanego od niej na wschód. Ma ona dodatkową zaletę, ponieważ wyprowadza ruch drogowy w kierunku obwodnicy C. i D. co odciąży w znacznym stopniu ul. [...]. Przyjęty kierunek rozwoju w tym obszarze dla nowych terenów zabudowy mieszkaniowej i towarzyszącym jej funkcjom odpowiada kierunkom rozwoju ustalonym w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego O. u.i.k.z.p. Jednak rozwój ten jest niemożliwy bez zabezpieczenia szkieletu komunikacyjnego, który będzie w stanie obsłużyć zarówno istniejące jak i planowane tereny.
Obrazując argumenty w oznaczonych numerycznie i opisowo rysunkach, wyjaśniła następnie Rada, droga 1KDZ została zaprojektowana przez tereny obecnie użytkowane rolniczo, z poszanowaniem istniejącej zabudowy, bez wyburzeń i uwzględniając wydane decyzje o pozwoleniu na budowę oraz o warunkach zabudowy, w jak największej odległości od istniejących zabudowań, tak aby jak największa część przebiegała na terenach rolnych wg przeznaczenia w ostatnio obowiązującym planie w Gminie D. Zaznaczyła, że dom skarżących ([...]) znajduje się 26m od linii rozgraniczającej 1KDZ, przy czym już teraz znajduje się bezpośrednio na skrzyżowaniu ulic [...], [...] i [...]. Skarżący podnoszą kwestię przebiegu nowej drogi w niewielkiej odległości od ich domu. Niemniej zaproponowane przez nich w złożonej uwadze alternatywne przebiegi tej drogi prowadzone były w bezpośrednim sąsiedztwie domów mieszkalnych przy ul. [...] i [...] lub przy ul. [...] i [...] (wyburzenie garażu na [...] oraz prowadzenie drogi po elewacjach istniejących budynków). Niewątpliwie – jak podniosła Rada – takie rozwiązanie jest zbyt uciążliwe i nieproporcjonalnie obciążające istniejącą zabudowę wobec możliwości poprowadzenia drogi przez tereny rolne z zachowaniem większej odległości od wszystkich zabudowań położonych w rejonie planowanej drogi. Głównie z tych powodów warianty te zostały odrzucone jako mniej korzystne i nieracjonalne, a przyjęte ostatecznie rozwiązanie projektowe jest wyważone nie tylko wobec celów, jakim ma służyć (obsługa nowego osiedla), ale także wobec poszczególnych interesów właścicieli nieruchomości w przedmiotowym obszarze.
Jednocześnie podniosła Rada, że skarżący w złożonych do projektu planu uwagach wyrazili swoje oczekiwania co do przeznaczenia ich własności na tereny zabudowy i możliwości uprawiania nadal jako rolnych posiadanych nieruchomości. Ten postulat, co wymaga powtórzenia, jest gwarantowany art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym unormowano, że tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem. Zatem – jak zasadnie zaznaczyła Rada – nie ma przeszkód, aby skarżący nadal do czasu realizacji planu użytkowali nieruchomości rolniczo. Podkreśliła następnie, że jest niemożliwe bez wyznaczenia odpowiednio terenów dróg, które je obsłużą - z zachowaniem hierarchii dróg tworzących układ (drogi zbiorcze, lokalne, dojazdowe, ciągi piesze z możliwością przejazdu).
Nadto, jak wskazano powyżej, na pełne zaaprobowanie zasługuje na twierdzenie, że droga 1KDZ ma zasadnicze znaczenie dla rozbudowy całej jednostki urbanistycznej, o tyle ciąg pieszo-jezdny 10KDP warunkuje możliwość obsługi komunikacyjnej przylegających do niej terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w tym terenu 22MN, który obejmuje także działki skarżących. Teren 10KDP został zaprojektowany na granicy działki dz. nr b skarżących i sąsiadującej działki dz. nr f, w taki sposób, że proporcjonalnie je "obciąża" pasami szerokości 5m. To także świadczy o tym, że przyjęte rozwiązania są właściwe także wobec oczekiwań skarżących.
W ocenie Sądu zarówno racje środowiskowe jak i społeczne usprawiedliwiały przyjęte w Uchwale rozwiązania. W orzecznictwie trafnie podkreśla się, że skoro gmina widziała potrzebę uregulowania ładu przestrzennego na danym obszarze między innymi wprowadzeniem terenów sportu i rekreacji, zabudowy czy jej zakaz określając racjonalnie też układ komunikacyjny, to brak jest przesłanek do ingerencji sądu administracyjnego w prawnie chronioną samodzielność jednostki samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2333/17, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, CBOSA).
Podkreślić wypada, że Sąd nie kwestionuje też ewentualnych skutków, czy też następstw gospodarczych i ekonomicznych przyjętych rozwiązań. Z pozycji wymagań sądowej kontroli istotne jest jednak, że powoływane przez stronę skarżącą okoliczności odwołujące się w szczególności do ochrony własności i potrzeb rozwoju można było w niniejszej sprawie przeciwstawić innym wartościom, jak ochrona środowiska i potrzeby interesu publicznego, którym organy gminy zdecydowały się ostatecznie dać pierwszeństwo. Wszystkie te wartości mają charakter normatywny, bowiem stosownie do art. 1 u.p.z.p. uwzględniane są w zagospodarowaniu przestrzennym i mogą stanowić podstawę do wprowadzenia w ramach planu miejscowego określonych ustaleń, w tym zakazów. To jednak, którym z tych wartości, w przypadku ich kolizji, organ planistyczny powinien in concreto przyznać pierwszeństwo, wykracza już poza zakres kontroli sądowej (kryterium legalności), bowiem wymaga uwzględnienia czynników pozaprawnych charakterystycznych dla oceny celowości czy gospodarności działania. Plan miejscowy aktem właściwym do wprowadzania regulacji materialnoprawnych (w tym zakazów) uwzględniających także potrzeby ochrony środowiska. Istota planowania przestrzennego polega wręcz na tym, iż dysponujący władztwem planistycznym organ ogranicza potencjalnie możliwe sposoby zagospodarowania terenu, dla osiągnięcia wybranych przez siebie celów związanych z kształtowaniem ładu przestrzennego i zrównoważonym rozwojem. Czyni to zaś przy pomocy norm materialnoprawnych o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, bowiem plan miejscowy stanowi akt prawa miejscowego. Jest to więc sytuacja odmienna od konkretyzacji praw jednostki w ramach decyzji administracyjnej (np. ustalającej warunki zabudowy, środowiskowe uwarunkowania, czy udzielającej pozwolenia na budowę). Organom ustanawiającym akt prawa miejscowego jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego co do zasady przysługuje w ramach władztwa planistycznego możliwość takiego kształtowania przeznaczenia terenów objętych planem miejscowym, które odbiega tak od dotychczasowego sposobu ich zagospodarowania, jak i od planów jakie względem tych terenów mają ich właściciele i inne osoby z nich korzystające. Istotą planu miejscowego jest bowiem to, że uchwalenie planu, odmiennie niż lokalizacja inwestycji w trybie decyzyjnym, nie ma charakteru związanego, to jest prawodawca lokalny nie musi uchwalić planu miejscowego o określonej treści żądanej przez zainteresowanego, w sytuacji gdy uwzględnieniu żądania nie sprzeciwiają się przepisy powszechnie obowiązujące.
Na zakończenie Sąd za zasługujące na zaaprobowanie uznaje wyjaśnienie Rady, że zastosowanie skali 1:2 000 w przypadku rysunku m.p.z.p. [...] w O. zostało zawarte w uzasadnieniu do uchwały i opublikowane na stronie Biuletynu Informacji Publicznej. Wynika z niego, iż obszar opracowania przedmiotowego planu obejmuje powierzchnię około 99 ha zastosowanie przyjętej skali jest w pełni uzasadnione i zgodne z powołanym przepisem Rozporządzenia. Zdaniem Sądu skarżący w żaden sposób nie wskazali, w jaki sposób przyjęcie skali 1:2000 naruszałoby ich interes prawny, co dodatkowo wskazuje, że za nietrafny uznać należy także zarzut nieprawidłowej skali rysunku zaskarżonego planu.
W konsekwencji kwestionowane w skardze ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości strony skarżącej nie naruszają zasad proporcjonalności, równości oraz wyważania interesu publicznego i indywidualnego.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł na zasadzie art. 151 P.p.s.a.