II SA/OL 934/24

II SA/Ol 934/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-03-13
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-12-20
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Marzenna Glabas /przewodniczący sprawozdawca/
Piotr Chybicki
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2024 poz 1478
art. 83b ust. 1 pkt 9, art. 83c ust. 3, art. 84 ust. 1, 3, 7
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 54
art. 3 pkt 8, art. 402 ust. 5, art. 403 ust. 2
Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t. j.)
Dz.U. 2024 poz 572
art. 155
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2025 r. sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. Sp. k. w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew oddala skargę.
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z 11 października 2024 r., nr SKO.61.30.2024, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), po rozpatrzeniu odwołania K. Sp. z o.o. Sp. k. (dalej jako: "skarżąca", "spółka"), utrzymało w mocy decyzję Burmistrza (dalej jako: "organ I instancji") z 29 lutego 2024 r. o odmowie zmiany własnej decyzji z 11 maja 2022 r., znak: GPO.613.21.2022.
W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Wskazał, że decyzją z 11 maja 2022 r., znak: GPO.613.21.2022, organ I instancji udzielił spółce zezwolenia na usunięcie 236 sztuk drzew zgodnie z wykazem, zlokalizowanych na działkach nr [...], położonych w obrębie geodezyjnym B. (dalej: "zezwolenie"). W pkt 3 zezwolenia ustalił opłatę za usunięcie drzew w wysokości 172.250,00 zł. W pkt 5 sentencji uzależnił zezwolenie na usunięcie drzew od wykonania nasadzeń zastępczych z zachowaniem następujących warunków:
a) miejsce nasadzeń drzew - działka nr [...],
b) liczba drzew do nasadzeń - nie mniej niż 472 sztuk,
c) minimalne obwody pni drzew do nasadzeń zastępczych na wysokości 100 cm - 12 cm,
d) drzewa do nasadzeń - rodzime, charakterystyczne dla regionu
(w szczególności: lipa drobnolistna lub szerokolistna, klon zwyczajny, klon jawor, dąb szypułkowy, grab pospolity, jarząb, brzoza brodawkowa lub omszona),
e) termin wykonania nasadzeń - do 15 października 2022 r.,
f) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń zastępczych - do 15 listopada 2022 r.;
Decyzją z 31 sierpnia 2022 r. organ I instancji uwzględnił wniosek spółki i zmienił pkt 5 zezwolenia poprzez przedłużenie terminu wykonania nasadzeń zastępczych do 15 maja 2023 r. i złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń do 30 maja 2023 r.
Wnioskiem z 15 grudnia 2022 r. spółka zwróciła się o wydłużenie terminu nasadzeń zastępczych do 15 czerwca 2023 r. Decyzją z 28 grudnia 2022 r. organ
I instancji zmienił zezwolenie, określając termin wykonania nasadzeń do 15 maja
2023 r., a termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń do 30 czerwca 2023 r.
Wnioskiem z 17 maja 2023 r. spółka wystąpiła o zmianę zezwolenia przez umożliwienie wykonania nasadzeń zastępczych dodatkowo na działce nr [...]; poprosiła też o wydłużenie terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych i zmniejszenie obwodów sadzonych drzew do 5 cm.
Decyzją z 4 sierpnia 2023 r. organ I instancji zgodził się na zmianę terminu wykonania nasadzeń zastępczych do 30 listopada 2023 r. i złożenia informacji
o wykonaniu nasadzeń do 15 grudnia 2023; odmówił zmiany pkt 5 lita a) i c) zezwolenia.
23 listopada 2023 r. spółka poinformowała organ I instancji o częściowym wykonaniu nasadzeń zastępczych oraz wniosła o wydłużenie terminu wykonania pozostałych nasadzeń do 30 czerwca 2024 r.
Pismem z 4 grudnia 2023 r. spółka wyjaśniła, że termin nasadzeń został przesunięty ze względu na braki kadrowe oraz trudności w dostępie sadzonek
w okresie jesiennym.
19 grudnia 2023 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili oględziny dokonanych nasadzeń. Ustalili, że posadzono 75 sztuk drzew o wysokości około 50 cm.
Pismem z 5 stycznia 2024 r. spółka zwróciła się o wyrażenie zgody na dokonanie połowy nasadzeń zastępczych (236 sztuk drzew) na działce nr [...], a pozostałych na działce nr [...]. Jednocześnie spółka wniosła o wydłużenie terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych do 31 grudnia 2024 r.
Decyzją z 29 lutego 2024 r. organ I instancji odmówił zmiany miejsca dokonania nasadzeń zastępczych, zmiany terminu dokonania nasadzeń oraz terminu złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń. W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że nie uznał za wiarygodne twierdzeń wnioskodawcy o brakach kadrowych i trudnościach
w uzyskaniu sadzonek. Stwierdził, że brak jest możliwości dokonania nasadzenia proponowanej liczby drzew na terenie działki nr [...].
W wyniku rozpatrzenia odwołania od powyższej decyzji, organ odwoławczy nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Podniesiono, że rozpoznając wniosek w trybie art. 155 k.p.a. organ jest zobligowany do ustalenia czy istnieją przepisy szczególne, które sprzeciwiają się zmianie decyzji oraz czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Kolegium stwierdziło, że brak jest jakiegokolwiek przepisu szczególnego, który zabraniałby zmiany przedmiotowego zezwolenia w trybie art. 155 k.p.a. Zgodnie z poglądem wyrażonym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszczalna jest zmiana decyzji o zezwoleniu na usunięcie drzew pod warunkiem zastąpienia tych drzew innymi nasadzeniami. Organ wydający decyzję w trybie art. 83d ust. 2 ustawy o ochronie przyrody rozstrzyga bowiem między innymi
o gatunku lub odmianie drzewa (pkt 4), o minimalnym obwodzie pni drzew na wysokości 100 cm (pkt 3) oraz o terminie wykonania nasadzeń (pkt 5). Sposób określenia gatunku drzewa oraz jego grubości, a także terminu dokonania nasadzeń nie został dodatkowo doprecyzowany w ustawie. Zatem niewątpliwie w zakresie określenia tych danych organ dysponuje luzem decyzyjnym, a w konsekwencji dopuszczalna jest zmiana decyzji wydanej na podstawie art. 83d ust. 2-4 ustawy o ochronie przyrody w oparciu o przepis art. 155 k.p.a. Kolegium podkreśliło przy tym, że zmiana decyzji leży w sferze uznania administracyjnego. Wskazało, że w interesie społecznym pozostaje zachowanie jak największej liczby obiektów przyrodniczych (w tym drzew i krzewów). Co za tym idzie
w przypadku udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew lub krzewów oczywistym jest,
iż w interesie społecznym będzie leżało zobowiązanie podmiotu usuwającego drzewa lub krzewy do zapewnienia odpowiedniej rekompensaty przyrodniczej poprzez dokonanie stosownych nasadzeń zastępczych. W interesie społecznym leży ponadto jak najszybsze dokonanie przyrodniczej rekompensaty w postaci odpowiednich nasadzeń zastępczych przez podmiot, który na podstawie wydanego przez organ administracji publicznej zezwolenia drzewa usunął.
Przekładając powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, organ odwoławczy wskazał, że termin wykonania nasadzeń został pierwotnie ustalony do 15 październik 2022 r. Następnie na wniosek spółki termin ten był trzykrotnie zmieniany. Ostatecznie zaś termin ten został określony na dzień 30 listopada 2023 r. (zgodnie
z decyzją z 4 sierpnia 2023 r.). Kolegium stwierdziło, że kolejna zmiana terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych przez spółkę nie będzie zgodna z interesem społecznym.
Rozważając wniosek w aspekcie słusznego interesu strony, Kolegium wskazało, że przez słuszny interes strony, o jakim mowa w art. 155 k.p.a., rozumieć należy interes zgodny przede wszystkim z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami współżycia społecznego, a nie subiektywną chęć uzyskania rozstrzygnięcia organu administracji o treści zgodnej z wolą strony. Kolegium uwzględniło, że we wniosku z 21 listopada 2023 r. spółka nie podała jakiegokolwiek uzasadnienia zgłoszonego żądania zmiany terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Dopiero w piśmie z 4 grudnia 2023 r. wskazała, iż zmiany terminu oczekuje z uwagi na braki kadrowe i trudności związane z zakupem sadzonek w okresie jesiennym. Kolejną zmianę terminu dokonania nasadzeń zastępczych spółka motywowała zaś pracami budowlanymi trwającymi na działce, która została zaproponowana przez spółkę, jako miejsce dokonania nasadzeń zastępczych. W ocenie Kolegium, w świetle okoliczności podnoszonych przez spółkę, nie sposób uznać, aby kolejna zmiana zezwolenia, w zakresie wydłużenia terminu realizacji nałożonego na spółkę obowiązku dokonania nasadzeń zastępczych, leżała w słusznym interesie spółki, o jakim mowa w art. 155 k.p.a. Podkreślono, że okres pomiędzy uzyskaniem przez zezwolenie waloru ostateczności (30 maja 2022 r.), a ostatecznie określonym terminem dokonania nasadzeń zastępczych (30 listopada 2023 r.) był wystarczająco długi, aby spółka zrealizowała w sposób prawidłowy ciążący na niej obowiązek realizacji nasadzeń zastępczych. Spółka winna przewidzieć, że zwlekanie z zakupem sadzonek do końca wyznaczonego przez organ I instancji terminu może powodować problem z zakupem wystarczającej ilości sadzonek o odpowiednich parametrach. Na gruncie przedmiotowej sprawy spółka nie wykazała natomiast zaistnienia jakichkolwiek obiektywnych przeszkód, które uniemożliwiały jej sukcesywne nabywanie odpowiednich sadzonek przez okres blisko 18 miesięcy. Co więcej, spółka jest przedsiębiorcą (podmiotem profesjonalnym) w związku z czym winna prowadzić politykę kadrową pozwalającą jej zarówno na bieżące funkcjonowanie, jak i realizację wszelkich obowiązków nakładanych na nią przez organy administracji w związku z prowadzoną działalnością. Za zamianą terminu dokonania nasadzeń zastępczych nie mogło również przemawiać prowadzenie prac budowlanych na działce [...]. Działka ta bowiem, jako proponowane przez spółkę miejsce dokonania części nasadzeń zastępczych, wskazana została dopiero w piśmie, które do organu I instancji wpłynęło 5 stycznia 2024 r.
Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że za zmianą decyzji w zakresie wydłużenia terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych nie przemawia zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes spółki.
Na marginesie Kolegium zauważyło, że termin określony w decyzji administracyjnej może zostać zmieniony wyłącznie wówczas, gdy nie doszło jeszcze do jego upływu. Spółka natomiast wniosek inicjujący niniejsze postępowanie złożyła
w Urzędzie Miejskim w dniu 23 listopada 2023 r., gdy termin dokonania przez spółkę nasadzeń zastępczych określony został na dzień 30 listopada 2023 r. Organ I instancji rozpatrzył ten wniosek 29 lutego 2024 r. Zatem skoro organ I instancji wydał decyzję po upływie terminu do dokonania nasadzeń zastępczych i złożenia informacji
o wykonaniu nasadzeń, to organ ten nie mógł już tych terminów zmienić.
Spółka, reprezentowana przez adwokata, wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie:
- art. 155 k.p.a. poprzez niezastosowanie i brak zmiany decyzji organu I instancji z 29 lutego 2024 r. mimo zaistnienia ku temu przesłanek, tj. w braku przesłanek negatywnych uniemożliwiających zmianę takiej decyzji oraz przy wystąpieniu przesłanek pozytywnych w postaci wyrażenia przez skarżącą zgody na zmianę tej decyzji, słusznego interesu skarżącej i interesu społecznego przemawiających za jej zmianą; poprzez niezasadne uznanie, iż upływ terminu zakreślonego na wykonanie zezwolenia skutkuje brakiem możliwości jego zmiany w trybie art. 155 k.p.a.;
- art. 7 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieprawidłowe skorzystanie przez Kolegium z zasady uznaniowości w rozstrzyganiu sprawy i w efekcie niewyważenie interesu społecznego z interesem indywidualnym skarżącej na skutek niewszechstronnego i nieobiektywnego rozważenia okoliczności faktycznych sprawy,
w tym zmiany miejsca nasadzeń zastępczych i zmiany terminu ich wykonania,
i w efekcie bezpodstawne wydanie zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy decyzję
z 29 lutego 2024 r., odmawiającą zmiany zezwolenia, w sytuacji gdy zmiana sposobu wykonania obowiązku nałożonego na skarżącą jest uzasadniona w okolicznościach sprawy, nie wpływa negatywnie na środowisko, nie narusza interesu społecznego
i skarżąca nie uchyla się od obowiązku wykonywania nasadzeń;
- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niepodjęciu przez organ wszystkich niezbędnych kroków dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji
o przekonującej treści, w szczególności poprzez:
• zaniechanie dokładnej weryfikacji odwołania skarżącej oraz wniosku o zmianę zezwolenia, a także przesłanek do zmiany zezwolenia;
• arbitralne uznanie, że wydłużenie terminu na dokonanie nasadzeń nie leży
w interesie skarżącej oraz nie leży w interesie społecznym, podczas gdy zmiana terminu dokonania nasadzeń umożliwi skarżącej faktyczne dokonanie dalszych nasadzeń, podczas gdy brak przedłużenia tego terminu spowoduje jedynie konieczność uiszczenia opłaty i nie przełoży się na dokonanie dalszych nasadzeń, ergo nie przełoży się na dokonanie przyrodniczej rekompensaty;
• zaniechanie weryfikacji zasadności i celowości wydania zezwolenia oraz ustalonych warunków nasadzeń zastępczych w zamian za usunięcie drzew
z działek o nr [...], a tym samym zaniechanie oceny słusznego interesu skarżącej przemawiającego za modyfikacją zezwolenia;
• nieodniesienie się do wniosku skarżącej o zmianę miejsca nasadzeń zastępczych i dokonanie ich części na działce nr [...] oraz zaniechanie uwzględnienia wniosku skarżącej w całości lub w części - co do przyznanej przez organ I instancji możliwości zmiany miejsca nasadzeń zastępczych w ilości 120 sztuk;
- art. 8 § 1 i 11 k.p.a. poprzez wydanie decyzji niezrozumiałej dla strony; decyzja nie odwołuje się do dowodów zgromadzonych w sprawie w zakresie weryfikacji miejsca do zmiany nasadzeń;
- art. 83 c ust. 3 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.
z 2023 r. poz. 1336; dalej jako: "u.o.p’’) w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez bezpodstawne odwołanie się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wykonania częściowych nasadzeń zastępczych przez skarżącą nieprawidłowo, tj. poprzez zasadzenie drzew
o pniach z obwodami mniejszymi niż 12 cm (pomiar powinien zostać dokonany na wysokości 1 metra), podczas, gdy przedmiotem sprawy nie jest weryfikacja sposobu częściowego wykonania decyzji, a jej zmiana; wykroczenie poza ramy uznania administracyjnego przez Kolegium;
- art. 83, art. 83c ust. 2 pkt 1, 5 i 6, art. 83 c i d u.o.p. w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i odmowę zmiany decyzji z 29 lutego 2024 r., w zakresie zmiany zezwolenia w pkt 5 a), e) i f) - bez podstaw faktycznych i prawnych
z przekroczeniem ram uznania administracyjnego.
Spółka wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów w postaci:
- wydruku z portalu sprzedającego sadzonki drzew i cennika sadzonek drzew sprzedawanych przez Nadleśnictwo - na wykazanie faktu problemów w realizacji obowiązku nasadzeń zastępczych, znacznych kosztów dokonania nasadzeń zastępczych, słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą zezwolenia;
- wydruku z Zasad Hodowli Lasu i wydruku ze strony internetowej Nadleśnictwa - na wykazanie faktu możliwości dokonania nasadzeń zastępczych na działce nr [...], zasadności zmiany zezwolenia.
Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.
W uzasadnieniu skargi skarżąca akcentowała, że skutkiem nieprzedłużenia terminu do dokonania nasadzeń zastępczych nie będzie szybsze ich dokonanie przez skarżącą, a fakt obciążenia jej opłatą za usunięcie drzew (art. 84 ust. 7 u.o.p.).
W konsekwencji w braku przedłużenia terminu na dokonanie nasadzeń zastępczych nie dojdzie do rekompensaty środowiskowej, a jedynie do obciążenia fiskalnego skarżącej. Z punktu widzenia środowiska oraz społeczeństwa, bardziej pożądanym jest zatem odroczenie terminu nasadzeń zastępczych i umożliwienie dalszych nasadzeń, niźli uiszczenie opłat przez skarżącą. Zatem to właśnie zmiana zezwolenia leży w interesie społecznym.Nie jest także prawdą jakoby modyfikacja zezwolenia nie leżała w słusznym interesie skarżącej. Kolegium nie dokonało ustaleń w przedmiocie zasadności i celowości wydania zezwolenia oraz ustalonych warunków nasadzeń zastępczych w zamian za usunięcie drzew z działki o nr [...], a tym samym nie dokonało oceny słusznego interesu skarżącej, przemawiającego za modyfikacją zezwolenia. Działki nr [...] zostały zakupione od gminy. W momencie zakupu na działkach tych znajdowały się już drzewa, będące tzw. samosiejkami. Aby móc korzystać z nieruchomości koniecznym było ich usunięcie. Dlatego też spółka wystąpiła do o wydanie stosownej decyzji. Organ I instancji wydał zezwolenie na wycinkę, jednak nałożył jednocześnie na skarżącą obowiązek dokonania nasadzeń zastępczych w liczbie dwukrotnie przewyższającej liczbę usuwanych drzew oraz o średnicy pni na wysokości 100 cm - 12 cm. Spółka w oparciu o zezwolenie usunęła część drzew, jednak nie wszystkie. Skarżąca nie uchyla się od nałożonego na nią obowiązku nasadzeń zastępczych - częściowo już go wykonała, sadząc pozyskane sadzonki na wskazanej pierwotnie działce nr [...]. Jednak warunki dokonania nasadzeń ustalone w zezwoleniu są bardzo restrykcyjne. Wymagają znalezienia, zakupienia i przetransportowania dużej ilości, dość dużych rozmiarowo oraz kosztownych sadzonek, a następnie ich posadzenia. Podjęcie tych działań wymaga znacznego nakładu sił, środków oraz czasu, a także dostępności sadzonek. Sadzonki spełniające określone wymagania są trudno dostępne i dużo bardziej kosztowne niż sadzonki drzew o mniejszej średnicy pnia (np. 1 sadzonka dębu o średnicy pnia 10-12 cm kosztuje ok 950 zł, natomiast cena 1000 sadzonek dębu o innej średnicy wynosi ok. 783 - 1188 zł brutto, czyli ok. 0,80 - 1,20 zł brutto za 1 sztukę). Właściwie przy aktualnie obowiązujących cenach sadzonek drzew posiadających średnicę 12 cm (ok. 700-1000 zł za sztukę) sam zakup brakującej ilości drzewek jest dla skarżącej dalece bardziej kosztowny niż poniesienie opłaty za usunięcie drzew. Mimo powyższego, tj. problemów z zakupem właściwych drzewek oraz braków kadrowych, skarżąca podejmowała jednak działania w celu sprostania zobowiązaniu, mając na uwadze m. in. dobro środowiska naturalnego. Dlatego też po raz kolejny wniosła o przedłużenie terminu na realizację nasadzeń, mimo iż mniej kosztownym byłoby dla niej uiszczenie opłaty za usunięcie drzew. W świetle powyższych okoliczności, wbrew twierdzeniom Kolegium, należy uznać, iż za zmianą zezwolenia przemawia słuszny, a nie tylko faktyczny interes skarżącej. Jednocześnie, wbrew twierdzeniom Kolegium, w dalszym ciągu, mimo upływu terminu wskazanego w zezwoleniu, możliwa jest jego zmiana. Przemawia za tym literalna wykładnia art. 155 k.p.a., który wprost wskazuje iż decyzja ostateczna może być zmieniona w każdym czasie, a nie tylko w okresie wskazanym w decyzji.
Skarżąca podniosła, że organ odwoławczy zaniechał rozpoznania wniosku
o zmianę zezwolenia poprzez zmianę miejsca nasadzeń i dopuszczenie możliwości dokonania połowy nasadzeń (236 szt. sadzonek) na działce o nr [...]. Kolegium nie podjęło działań w celu oceny możliwości i zasadności zmiany działki, na której dokonywane byłyby dalsze nasadzenia oraz możliwej liczby nasadzeń na tej działce. Wbrew twierdzeniom organu I instancji możliwym jest dokonanie nasadzeń na działce o nr [...] w liczbie wskazanej we wniosku, tj. w liczbie 236 drzew, a nie tylko 120 i to także w świetle dokumentu, na który powoływał się organ, tj. publikacji pt. Zasady Hodowli Lasu (w skrócie: "ZHL"), wydanej przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Z niewyjaśnionych przyczyn organ I instancji dokonując obliczenia możliwej liczby nasadzeń na obszarze 240 m2 przyjął dane przypisane do gatunku drzew określonego jako inne liściaste, w których ZHL sugeruje, iż liczba sadzonek na 1 ha wynosi 4-6 tysięcy. Wobec tego sugerowana liczba na obszar 240 m2 wynosiłaby 120 drzew. Skarżąca podniosła, że we wniosku o zmianę zezwolenia nie wskazała jednak rodzaju drzew, które planuje posadzić na działce nr [...]. Z samego zezwolenia także nie wynika stricte rodzaj drzew, które mają zostać posadzone. Zgodnie z ZHL na obszarze 240 m2 skarżąca mogłaby posadzić 240 sosen. W świetle powyższych okoliczności, zdaniem skarżącej, nie było przeszkód do zmiany działki.
W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji.
Na rozprawie pełnomocnik skarżącej poparł skargę i argumenty w niej zawarte. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1
w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności
z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa
w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. W przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany
z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a., sąd administracyjny uchyla go lub stwierdza jego nieważność.
Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. W szczególności stan sprawy został właściwie, adekwatnie do mających w sprawie zastosowanie przepisów ustalony przez organy orzekające, przeprowadzone postępowanie dowodowe było wystarczające do wydania rozstrzygnięcia i uzasadniało odmowne załatwienie wniosku o zmianę zezwolenia.
W konsekwencji zaskarżonej decyzji nie można przypisać zarzuconego naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107 § 1 i 3 oraz art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r. poz. 572, dalej jako: "k.p.a.") ani naruszenia powołanych przepisów ustawy o ochronie przyrody. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z podanymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji motywami albo że motywy te nie są zrozumiałe dla skarżącej, nie świadczy
o błędnej ocenie organów orzekających, czy braku wyjaśnienia stanu faktycznego, ale wskazuje na brak akceptacji dla jasno wyrażonego i uzasadnionego stanowiska.
Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny prawidłowości zastosowania przez organy orzekające art. 155 k.p.a., który reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi. Przepis ten dotyczy instytucji wzruszenia decyzji ostatecznej ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony. Możliwość wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych w tym trybie stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych, określone w art. 16 § 1 k.p.a. Z treści art. 155 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: 1) w obrocie prawnym istnieje decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo; 2) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie tej decyzji; 3) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji; 4) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawiają interes społeczny lub słuszny interes strony.
Podkreślić trzeba, w świetle uwag podniesionych w skardze, że w postępowaniu w trybie komentowanego przepisu właściwy organ nie dokonuje kontroli decyzji ostatecznej pod kątem jej zgodności z prawem, a zatem nie orzeka, czy organ, który ją wydał, rozstrzygnął sprawę zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa albo nie przekroczył granic przyznanego mu ustawą uznania administracyjnego, a zatem nie bada, czy decyzja jest wadliwa. Ocenia jedynie, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, co w równym stopniu dotyczy decyzji związanych, jak i uznaniowych (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 155, Warszawa 2020). W związku z tym w niniejszym postępowaniu organy orzekające nie miały obowiązku oceniać, czy zasadnie ustalono skarżącej obowiązek nasadzeń zastępczych na wskazanej w zezwoleniu działce, ilość nasadzeń i ich rozmiary. Bezsprzecznie skarżąca te warunki zaakceptowała (o czym świadczy fakt niezaskarżenia decyzji) i jest nimi związana.
Wyjaśnić należy, że organ I instancji nie miał obowiązku w zezwoleniu na usunięcie drzew określać wymogu nasadzeń zastępczych. Zgodnie z art. 83b ust. 1 pkt 9 u.o.p. wniosek o wydanie zezwolenia zawiera projekt planu nasadzeń zastępczych w liczbie nie mniejszej niż liczba usuwanych drzew, stanowiących kompensację przyrodniczą za usuwane drzewa w rozumieniu art. 3 pkt 8 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska – jeżeli są planowane, wykonany w formie rysunku, mapy lub projektu zagospodarowania działki lub terenu, oraz informację o liczbie, gatunku lub odmianie drzew oraz miejscu i planowanym terminie ich wykonania. Stosownie do tego unormowania ustalenie warunku nasadzeń zastępczych następuje na wniosek podmiotu ubiegającego się o zezwolenie. W myśl art. 83c ust. 3 u.o.p. wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu może być uzależnione od określonych przez organ nasadzeń zastępczych, a zatem nie musi. Nasadzenia zastępcze nie stanowią jedynej formy kompensacji przyrodniczej. Jest nim również obowiązek uiszczenia należnej opłaty za usunięcie drzew. Dał temu wyraz ustawodawca w art. 84 u.o.p. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu zasadą jest ponoszenie opłaty za usunięcie drzew. W przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzew od wykonania nasadzeń zastępczych, uiszczenie tej opłaty odracza się na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie nasadzeń zastępczych (ust. 3). W przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.
Przytoczone unormowania wskazują, że nasadzenia zastępcze stanowią jedynie alternatywę dla obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew. Ustalona opłata z tego tytułu stanowi dochód gminy (art. 402 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska; Dz. U. z 2024 r. poz. 54) i przeznaczona jest na finansowanie ochrony środowiska (art. 403 ust. 2 tej ustawy). Dlatego nie ma racji skarżąca twierdząc, że umożliwienie jej wykonania nasadzeń zastępczych, mimo dotychczasowej bezczynności, jest jedyną możliwością, która przyniesie korzyść dla środowiska. Za środki uzyskane z należnej opłaty organ może podjąć efektywne działania sprzyjające ochronie środowiska.
W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia, że przedmiotem zmiany jest istniejąca w obrocie prawnym decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo i zaciągnęła zobowiązanie. Nie ulega także wątpliwości, że strona wyraziła zgodę na jej zmianę, skoro sama wystąpiła z wnioskiem w tym zakresie.
Nie można jednak uznać, że za wnioskowaną zmianą przemawia interes społeczny i słuszny interes strony, co właściwie wyjaśniło Kolegium w zaskarżonej decyzji. Poza tym, inaczej niż Kolegium przyjęło, niedopuszczalna była wnioskowana zamiana zezwolenia z uwagi na sprzeczność z przepisami odrębnymi. Zakaz wzruszenia przedmiotowego zezwolenia nie musi zostać wprost wyartykułowany
w konkretnym przepisie, ale może zostać wyprowadzony z treści przepisów regulujących daną tematykę.
Zgodnie z art. 6 k.p.a. organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Aby norma prawa materialnego mogła być prawidłowo zastosowana, muszą zostać ustalone wszystkie okoliczności objęte hipotezą lub dyspozycją przepisu. W tym celu organ dokonuje wykładni przepisu i ustala zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego oraz sposób jego udokumentowania. W myśl art. 7 k.p.a. organ orzekający stoi na straży praworządności i przeprowadza dowody z urzędu lub na wniosek strony. Wywodzona z tego przepisu zasada oficjalności postępowania oznacza, że organ administracji jest zobowiązany z urzędu do ustalenia prawdy materialnej, czyli zgodnej z rzeczywistością. W tym celu organy orzekające prawidłowo, z uwagi na przedmiot wniosku, ograniczyły postępowanie wyjaśniające do ustaleń dotyczących dotychczasowej realizacji zezwolenia i oceny argumentów podawanych jako uzasadnienie kolejnego przedłużenia terminu wykonania nasadzeń zastępczych
i zawiadomienia o realizacji obowiązku. Ustalono bezspornie, że decyzja odmowna dotyczy już czwartego z kolei wniosku o zmianę terminu nasadzeń zastępczych. Uprzednio organ I instancji trzykrotnie uwzględniał wnioski skarżącej w tym zakresie, co świadczy o dobrej woli organu I instancji i umożliwieniu skarżącej wywiązania się
z przyjętego zobowiązania. W zezwoleniu określono termin wykonania nasadzeń zastępczych do 15 października 2022 r., a obowiązku informacyjnego do 15 listopada 2022 r. Następnie terminy te były przedłużone odpowiednio do 30 listopada 2023 r.
i 15 grudnia 2023 r. Zatem termin nasadzeń zastępczych został wydłużony o ponad 13 miesięcy, a licząc od uprawomocnienia się zezwolenia, skarżąca miała 18 miesięcy
na zaplanowanie i realizację przyjętego zobowiązania. Zgodzić należy się z Kolegium,
że był to czas wystarczający. Zasadnie organ odwoławczy dostrzegł też, że czwarty wniosek o przedłużenie terminu, który wpłynął do organu I instancji 23 listopada
2023 r. (k. 65 akt administracyjnych), a więc na 7 dni przed upływem terminu ustalonego wiążąco na 30 listopada 2023 r., nie zawierał żadnego uzasadnienia,
a jedynie informację o częściowym wykonaniu nasadzeń. W takiej sytuacji prawidłowe
i celowe były działania organu I instancji, mające na celu ustalenie, jaki zakres obowiązku spółka wykonała. Podczas oględzin przeprowadzonych z udziałem przedstawicieli skarżącej, udokumentowanych protokołem i załączonymi zdjęciami, ustalono bezspornie, że na działce nr [...], posadzonych zostało tylko 75 sztuk (z wymaganych 472 sztuk) sadzonek drzew o wysokości 50 cm. Jest to wysokość sprzeczna z zezwoleniem, które w pkt 5 lit. c) wskazywało, że drzewa do nasadzeń muszą mieć co najmniej 100 cm. Wykonane nasadzenia były też sprzeczne
z art. 83d ust. 2 pkt 3 u.o.p., zgodnie z którym w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm.
Unormowanie to jednoznacznie wskazuje, że nasadzenia zastępcze nie mogą być niższe niż 100 cm. Wobec tego podjętych przez skarżącą działań nie można kwalifikować w ogóle jako rozpoczęcia wywiązywania się z obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych. Tym samym, mimo trzykrotnego odraczania terminów, nie zostały wykonane żadne wymagane nasadzenia zastępcze. Przeczy to deklarowanej woli realizacji nasadzeń zgodnych z zezwoleniem. Słusznie Kolegium podniosło, że skarżąca nie wskazała jakichkolwiek obiektywnych przeszkód, które uniemożliwiały jej sukcesywne nabywanie odpowiednich sadzonek. Oświadczenie o brakach kadrowych nie zostało poparte żadnym dokumentem źródłowym. Poza tym polityka kadrowa spółki, podmiotu prowadzącego zorganizowaną i profesjonalną działalność gospodarczą, nie usprawiedliwia braku podejmowania przez 18 miesięcy jakichkolwiek celowych działań, mimo ustalonych wiążąco terminów i konsekwencji ich naruszenia. W takich okolicznościach Kolegium zasadnie uznało, że interesu skarżącej nie można uznać za słuszny, gdyż działania spółki nie były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa oraz zasadami współżycia społecznego. Skarżąca dobrowolnie przyjęła na siebie obowiązek wykonania nasadzeń zastępczych w określonym miejscu i parametrach, którego realizacja zwalniałaby ją z obowiązku uiszczenia opłaty za usunięcie drzew, a mimo to nie wywiązała się z niego w żadnym stopniu. Wbrew stanowisku skarżącej, Kolegium nie stwierdziło, że skarżąca nie ma interesu we wnioskowanej zmianie zezwolenia. Oczywistym jest, że zmiana ta byłaby korzystana dla strony, gdyż odroczony zostałby termin wykonania nasadzeń zastępczych i w konsekwencji termin do uiszczenia opłaty za usunięcie drzew w wysokości 172.250 zł. Jednak interes skarżącej nie jest słuszny, tzn. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż spółka nie wykazała, aby z należytą starannością podejmowała jakiekolwiek próby wykonania nałożonego obowiązku. Wynik oględzin wskazuje wręcz na działania sprzeczne z zezwoleniem i u.o.p.
W ocenie sądu skarżąca dotychczas występując o zmianę terminów działała tylko na zwłokę, sprzecznie z interesem społecznym, który w omawianym przypadku polegał na zapewnieniu jak najszybszej kompensacji przyrodniczej albo przez wykonanie nasadzeń zastępczych, albo przez uiszczenie należnej opłaty za usunięcie drzew.
Na akceptację zasługuje też stanowisko Kolegium, że zmiana zezwolenia, we wnioskowanym zakresie była niedopuszczalna z powodu upływu terminu wyznaczonego na realizację nasadzeń zastępczych. Przy czym okoliczność ta uzasadniała przyjęcie, że zmianie zezwolenia sprzeciwiają się przepisy odrębne. Art. 84 ust. 7 u.o.p. wprost bowiem wskazuje, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem, naliczona opłata jest przeliczana. Należy przez to rozumieć, że po bezskutecznym upływie określonego
w zezwoleniu terminu, zobowiązany musi ponieść opłatę. Po upływie określonego
w zezwoleniu terminu nasadzeń zastępczych niedopuszczalne jest na nowo otwieranie terminu do wykonania nasadzeń zastępczych.
Występując o zmianę zezwolenia w zakresie wydłużenia terminu nasadzeń zastępczych na 7 dni przed upływem wymaganego terminu, który upływał 30 listopada 2023 r. i to bez należytego uzasadnienia wniosku, skarżąca nie powinna była zakładać, że zgodę uzyska. Prawidłowo organ I instancji podjął postępowanie wyjaśniające w celu rozważenia zasadności wniosku. Wyrażenie zgody na zmianę decyzji po upływie terminu wyznaczonego w zezwoleniu byłoby sprzeczne z art. 84 ust. 7 u.o.p. W związku z tym zasadnie Kolegium zauważyło, że wniosek o zmianę miejsca nasadzeń zastępczych (który wpłynął do organu w dniu 5 stycznia 2024 r.) złożony został po upływie terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych. Wobec tego nie mógł w ogóle podlegać uwzględnieniu i bezcelowe było jego rozważanie.
Z podanych przyczyn skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.