II SA/Ol 881/19

II SA/Ol 881/19 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2020-01-16
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2019-11-05
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk /sprawozdawca/
S. Beata Jezielska /przewodniczący/
Symbol z opisem
6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne
Budowlane prawo
Sygn. powiązane
II OSK 1097/20 - Wyrok NSA z 2023-04-05
Skarżony organ
Wojewoda
Treść wyniku
Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy
Dz.U. 2019 poz 1186
art. 30
Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
Dz.U. 2018 poz 2096
art. 7,  art. 77
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2019 poz 2325
art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, c
Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
Sentencja
Dnia 16 stycznia 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 stycznia 2020 roku sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie sprzeciwu w sprawie budowy obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz skarżącej kwotę 500 złotych (słownie: pięćset) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Uzasadnienie
Pismem z dnia 30 kwietnia 2019 r., J. C. zgłosiła w Starostwie Powiatowym w "[...]" zamiar wykonania budynku rekreacji indywidualnej o wymiarach 5x7 metrów drewnianej, pokrycie dachu gont czerwono-brązowy z poddaszem nieużytkowanym na działce nr "[...]" w miejscowości "[...]", gmina "[...]".
Postanowieniem z dnia "[...]", organ pierwszej instancji wezwał stronę do uzupełnienia zgłoszenia zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]" w terminie do dnia 5 czerwca 2019 r. o następujące dokumenty:
1) w zgłoszeniu brak określenia sposobu wykonywania robót budowlanych
z uwzględnieniem bezpieczeństwa ludzi lub mienia;
2) w oświadczeniu o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie wpisano nazwy jednostki ewidencyjnej;
3) brak określenia, z jakich materiałów zostanie wykonany budynek z podaniem wymiarów, przekrojów oraz materiałów podstawowych elementów konstrukcyjnych obiektu np. belki, słupy, krokwie, fundamenty, ściany, dach ( na rysunkach i w opisie);
4) brak rysunku – przekrój (z którego będzie wynikał sposób połączenia budynku
z gruntem, mając na uwadze art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane tj. budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale z gruntem związany, wydzielony
z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty
i dach) oraz określającego konstrukcję budynku;
5) na rysunku szkic usytuowania brak określenia oznaczenia wejścia do budynku, odległości od granicy (konturu) lasu oraz odległości od istniejących budynków, zgodnie z § 271 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.), zwanego dalej: "rozporządzeniem";
6) brak określenia warunków ochrony przeciwpożarowej;
7) obiekt budowlany zaprojektowano niezgodnie z planem miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy w obrębie geodezyjnym "[...]", zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy z dnia "[...]", a dokładnie z § 3 ust. 1, w którym na terenie zabudowy 14 ML nakazuje się kształtowanie dachów jako "wysokie wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowej powyżej 30o.
Organ wskazał, że nieusunięcie wyżej wymienionych braków w terminie określonym
w postanowieniu, spowoduje wydanie decyzji o wniesieniu sprzeciwu.
Pismem z dnia 5 czerwca 2019 r., strona uzupełniła brakujące dokumenty, szkice
i wyjaśnienia.
Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]" wniósł sprzeciw do zgłoszenia zamiaru budowy budynku rekreacji indywidualnej na działce nr "[...]" obręb "[...]", gmina "[...]". W uzasadnieniu decyzji organ uznał, że postanowienie z dnia "[...]" nie zostało uzupełnione w całości. Nie określono warunków ochrony p/poż., mając na uwadze § 271 ust. 8 rozporządzenia.
Podstawą usytuowania budynku jest bowiem powyższy przepis postanowienia, z którego jasno wynika, że odległość projektowanego budynku od granicy (kontury) lasu powinna wynosić co najmniej 12 metrów. W sprawie nie mają zaś zastosowania postanowienia
§ 271 ust. 8a rozporządzenia, co wynika z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zaprojektowany budynek został usytuowany na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie oznaczonym symbolem 14M w bliskim sąsiedztwie działki nr "[...]", oznaczonej symbolem 3LS – teren bez prawa zabudowy przeznaczony pod las. Budynek zlokalizowany na działce sąsiedniej nr "[...]’, w odległości ok. 4m od budynku objętego zgłoszeniem, jest wykonany z drewna.
Biorąc powyższe pod uwagę, Starosta stwierdził, ze budynek został usytuowany niezgodnie z § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia. Organ pierwszej instancji wskazał też na postanowienia art. 30 ust. 6 ustawy Prawo budowlane jako podstawę wniesienia sprzeciwu.
W odwołaniu od powyższej decyzji, J. C. zarzuciła naruszenie przepisów § 271 ust. 1, 2 i 8 rozporządzenia, poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy inne przepisy tego rozporządzenia tj. § 272 ust. 2 oraz 213 ust. 1a stanowią przepisy wyłączające do budynków rekreacji indywidualnej Odwołująca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, 9, 77 § 1 i 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez zaniechanie zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego, bez rzetelnego rozpoznania stanu faktycznego sprawy
i zastosowania odpowiednich przepisów. W ocenie odwołującej się, organ pierwszej instancji naruszył również art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak racjonalnego uzasadnienia stanowiska organu.
Po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.
W ocenie Wojewody, należy podzielić stanowisko Starosty co do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych. Organ odwoławczy wskazał, że w § 271 ust. 8 rozporządzenia zawarte zostały ustalenia dotyczące sytuowania zabudowy od granicy lasu. Podstawowa odległość, w jakiej sytuujemy budynek wynosi zatem 12 m dla budynków ze ścianami i przekryciem dachu nierozprzestrzeniającymi ognia. Wskazano na odstępstwo od tego przepisu, tj. na § 271 ust. 8a rozporządzenia. Dla skorzystania z tego przepisu konieczne jest jednak spełnienie określonych warunków tj.: budynek powinien być wykonany z elementów nierozprzestrzeniających ogień oraz nie zawierać pomieszczeń zagrożonych wybuchem, a także posiadać klasę odporności pożarowej wyższą niż wymagania zgodnie z § 212 rozporządzenia, obszar, na którym znajduje się granica (kontur) lasu powinien być przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne. Tylko łączne spełnienie tych warunków pozwala na skorzystanie z § 271 ust. 8a rozporządzenia, czyli usytuowu miejscowego gminy "[...]" dla terenu "[...]" wynika, że przedmiotem robót budowlanych ma być budynek rekreacji indywidualnej o powierzchni zabudowy 35 m2, nie posiadający pomieszczeń zagrożonych wybuchem oraz niewymagający określenia klasy odporności pożarowej. Budynek ma być zlokalizowany w odległości 8 m od konturu lasu oraz 3 m od granicy z dz. nr "[...]" i 4 m od budynku zlokalizowanego na tej działce. Z kolei las, na dz. "[...]" określony jest w planie miejscowym symbolem 3LS z przeznaczeniem na las
i ustalonym zakazem zabudowy budynkami i tymczasowymi obiektami budowlanymi.
Mając powyższe na uwadze, organ stwierdził, że przyjęta przez organ pierwszej instancji podstawa prawna sprzeciwu, tj. art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego jest prawidłowa. Planowana lokalizacja budynku narusza ustalenia usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe w zakresie odległości między zewnętrznymi ścianami budynków, tj. § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr "[...]" (zaprojektowano 4 m, a ma być 8 m) oraz w stosunku do granicy lasu na dz. nr "[...]" (zaprojektowano 8 m, a ma być 12 m). W sprawie nie można zaś skorzystać z § 271 ust. 8a rozporządzenia.
Bezpodstawne, zdaniem organu odwoławczego są zarzuty, dotyczące naruszenia przepisów postępowania. Organ pierwszej instancji zebrał pełny materiał dowodowy,
a w uzasadnieniu decyzji powołał przepisy prawa oraz wyjaśnił, dlaczego oparł swoje rozstrzygnięcie na tych przepisach.
W skardze do tut. Sądu, złożonej na decyzję Wojewody
z dnia "[...]", skarżąca powtórzyła zarzuty i argumentację zawarte
w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.
W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, jako nieuzasadnionej i podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz.2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami
a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności
z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Sąd administracyjny ocenia zgodność z prawem zaskarżonego aktu administracji publicznej.
Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo
o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa.
Zgodnie z regułą, zawartą w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. 2019 r., poz. 1186), roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 i art. 30. Przepis art. 29 tej ustawy określa przypadki, w których pozwolenie na budowę nie jest wymagane, zaś art. 30 wskazuje, jakie roboty budowlane podlegają obowiązkowi zgłoszenia zamiaru ich wykonania właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu. Zwolnieniu od obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zgodnie z art. 29
ust. 1 pkt 2a ustawy Prawo budowlane, podlega budowa wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2 powierzchni działki. Budowa taka, w myśl postanowień art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy prawo budowlane wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej.
W myśl zaś postanowień art. 30 ust. 6 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącego podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji - organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.
W ocenie organów, budowa przedmiotowego budynku rekreacji indywidualnej jest sprzeczna z postanowieniami przepisów prawa, tj. § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia
w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej nr "[...]" oraz w stosunku do granicy lasu na dz. Nr "[...]".
Zgodnie z § 271 ust. 1 rozporządzenia - odległość między zewnętrznymi ścianami budynków niebędącymi ścianami oddzielenia przeciwpożarowego, a mającymi na powierzchni większej niż 65% klasę odporności ogniowej (E), określoną w § 216 ust. 1 w 5 kolumnie tabeli, nie powinna, z zastrzeżeniem ust. 2 i 3, być mniejsza niż odległość
w metrach określona w poniższej tabeli. W tabeli wskazano: rodzaj budynku oraz dla budynku PM maksymalną gęstość obciążenia ogniowego strefy pożarowej PMQ w MJ/m2. Wskazane w tym przepisie rodzaje budynków to: ZL, IN i PM 1000 < Q ≤ 4000 oraz
PM > 4000. Tym samym, w ocenie organu, odległość w stosunku do budynku zlokalizowanego na działce sąsiedniej "[...]" powinna wynosić 8 m, a wynosi 4 m.
W myśl zaś postanowień § 271 ust. 8 rozporządzenia - najmniejszą odległość budynków ZL, PM, IN od granicy (konturu) lasu, rozumianego jako grunt leśny (Ls) określony na mapie ewidencyjnej lub teren przeznaczony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako leśny, przyjmuje się jako odległość ścian tych budynków od ściany budynku ZL z przekryciem dachu rozprzestrzeniającym ogień.
W ocenie organów, odległość do granicy lasu zlokalizowanego na działce nr "[...]", przeznaczonego na cele leśne, powinna wynosić 12m, a wynosi – 8m.
Wskazać należy, że w obu cytowanych przepisach użyto dla określenia rodzajów budynków zwrotów: "ZL", "PM" i "IN".
Tymczasem zaś, organy w swoich decyzjach w żaden sposób nie wyjaśniły, do której
z powyższych kategorii i na jakiej podstawie zaliczyły budynek, którego dotyczy postępowanie i czy w ogóle należy on do którejkolwiek z tych kategorii, biorąc pod uwagę postanowienia przepisów § 209 i nast. rozporządzenia. Takie ustalenie jest zaś podstawą prawidłowego zastosowania postanowień § 271 ust. 1 i 8 rozporządzenia.
Kwestia ta musi zaś być wyjaśniona stronie. Zgodnie bowiem z art. 8
ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1964 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm.), zwanej dalej: "k.p.a." - organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że organy powinny postępować w sposób przejrzysty, jasny i zrozumiały dla obywatela, czego zabrakło w przedmiotowym postępowaniu.
Zwrócić też należy uwagę na postanowienia § 271 ust. 6-7 i 9 rozporządzenia, gdzie przewidziano szereg możliwości zmniejszenia wymaganej odległości 8 m, tj. o 25% lub nawet o połowę, ale pod warunkiem spełnienia wskazanych w tych przepisach przesłanek dotyczących m.in. wyposażenia sfer pożarowych obiektu w urządzenia gaśnicze lub posiadanie elementów nierozprzestrzeniających ognia. Odpowiedzi na pytania o możliwość zmniejszenia tej odległości powinna udzielić z pewnością osoba posiadająca stosowne uprawnienia z zakresu p/poż. Jedynie przykładowo wskazać należy, że m.in. w § 271 ust. 9 rozporządzenia przewidziano dla budynków, o których mowa w § 213 możliwość zmniejszenia o 25% wymaganych w ust. 1 odległości, jeśli budynki te są zwrócone do siebie ścianami i dachami z przekrycia nierozprzestrzeniającego ognia, niemającymi otworów.
Organ powinien pouczyć skarżącą o powyższych przepisach i możliwościach zmniejszenia odległości dla zachowania prawidłowego biegu postępowania i zachowania praw strony, wynikających z art. 7 i 77 § 1 k.p.a.
Ponadto, organ nie odniósł się do zarzutów skarżącej formułowanych w odwołaniu od decyzji, o niezastosowaniu postanowień § 272 ust. 2 i § 213 ust. 1a rozporządzenia. Zgodnie z przepisem § 272 ust. 2 rozporządzenia - budynki mieszkalne jednorodzinne, rekreacji indywidualnej oraz budynki mieszkalne zagrodowe i gospodarcze, ze ścianami
i dachami z przekryciami nierozprzestrzeniającymi ognia, powinny być sytuowane
w odległości nie mniejszej od granicy sąsiedniej, niezabudowanej działki, niż jest to określone w § 12. W myśl zaś § 213 ust. 1a - wymagania dotyczące klasy odporności pożarowej budynków określone w § 212 oraz dotyczące klas odporności ogniowej elementów budynków i rozprzestrzeniania ognia przez te elementy określone w § 216,
z zastrzeżeniem § 271 ust. 8a, nie dotyczą budynków mieszkalnych: jednorodzinnych, zagrodowych i rekreacji indywidualnej, z zastrzeżeniem § 217 ust. 2.
Odniesienie się do powyższych kwestii jest niezbędne dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i wydania decyzji.
Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.a) i c) p.p.s.a.