II SA/Ol 873/22

II SA/Ol 873/22 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-02-09
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2022-12-14
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Bogusław Jażdżyk
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne
Ochrona przyrody
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2021 poz 1098
art. 83 ust. 1 pkt 1 i ust. 10, art. 83f ust. 1 pkt 3b, art. 88 ust. 1, art. 127 pkt 1 lit. d
Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - t.j.
Dz.U. 2021 poz 1326
art. 2 ust. 1 pkt 1 i 5
Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tj
Dz.U. 2021 poz 1990
art. 20 ust. 1 pkt 1, art. 22 ust. 2, art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. l
Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - t.j.
Dz.U. 2021 poz 735
art. 7a par. 1
Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 poz 1029
art. 59 ust. 1 i 2,. art. 61, art. 71 ust. 2, art. 72
Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Elblągu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie kary za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia oddala skargę.
Uzasadnienie
Decyzją z 17 lutego 2022 r. Prezydent [...] (dalej: "Prezydent", "organ pierwszej instancji") wymierzył W.G. (dalej: "właściciel gruntów", "odwołujący się") administracyjną karę pieniężną w wysokości 434.611,11 zł za usunięcie z działek o numerach [...], bez dokonania zgłoszenia 212 drzew o obwodach pni obliczonych na podstawie art. 89 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (teksy jednolity Dz.U. z 2021 r, poz. 1098, ze zm.), dalej: "ustawa". Prezydent zakreślił termin 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna, do zapłaty ustalonej kary i poinformował, że nieuiszczone w wyznaczonym terminie kary podlegają przymusowemu ściągnięciu, wraz z odsetkami za zwłokę, w trybie określonym w przepisach o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.
W uzasadnieniu decyzji podano, że 9 kwietnia 2021 r. na terenie wycinki zmierzono najmniejsze średnice 323 pni po wyciętych drzewach, których obwody na wysokości 5 cm nad powierzchnią gruntu posiadały parametry określone w art. art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody i sklasyfikowano ich gatunek lub rodzaj, a także sporządzono dokumentację fotograficzną. Na tej podstawie, 15 kwietnia 2021 r. organ wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie. W toku postępowania właściciel gruntów wyjaśnił w piśmie z 23 kwietnia 2021 r., że po nabyciu ww. nieruchomości zamierzał przystąpić do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem tych gruntów, tj. do użytkowania rolniczego. Wyjaśnił, że nieruchomości te były użytkowane rolniczo przynajmniej jeszcze w latach dziewięćdziesiątych i oznaczone były jako grunty orne. Po nabyciu nieruchomości przez poprzednich właścicieli, kultura gruntów uległa degradacji. Wyrosły na niej zadrzewienia co skutkowało zaklasyfikowaniem nieruchomości (prawdopodobnie w 2018 r.) do kategorii gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych.
Organ pierwszej instancji wskazał, że Dyrektor Departamentu Zarządzania Zasobami Przyrody w Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w piśmie z 17 maja 2021 r. wyjaśnił, że na podstawie art. 83f ust 1 pkt 3b ustawy nie jest możliwe usuniecie drzew i krzewów rosnących na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków oznaczonych jako Lzr, gdyż zgodnie z załącznikiem nr 6 do rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków, grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych stanowią enklawy i pół enklawy użytków rolnych, wobec czego grunty te nie są przeznaczone pod uprawy. Zaznaczył, że na rozprawie administracyjnej w dniu 16 czerwca 2021 r. właściciel gruntów podał, że nabył ww. nieruchomości do użytkowania rolniczego. Wyjaśnił, że działki porośnięte były krzewami i być może drzewami, lecz nie ustalał gatunków roślin. Właściciel gruntów wywiódł, że jeżeli przywraca nieruchomość rolną do użytkowania rolniczego, to nie jest wymagane inwentaryzowanie roślinności przed jej usunięciem, dokonywanie zgłoszeń zamiaru usunięcia i uzyskanie zgody na usunięcie drzew lub krzewów. Dodał, że planuje wykonanie na działkach zabiegów agrotechnicznych w celu przywrócenia ich do właściwej kultury rolnej, a następnie prowadzenia uprawy rolnej. Obecnie wstrzymał się z wykonywaniem prac z uwagi na prowadzone postępowanie administracyjne.
Prezydent wskazał ponadto, że w odpowiedzi na pismo właściciela gruntów z 23 czerwca 2021 r., pismem z 7 lipca 2021 r. wezwał go do powstrzymania się od wykonania prac agrotechnicznych na przedmiotowych działkach w związku z koniecznością sporządzenia opinii dendrologicznej. Stwierdził, że na podstawie ekspertyzy dendrologicznej pni po usuniętych drzewach, ustalono, że skład gatunkowy 212 szt. usuniętego zadrzewienia był zbliżony do składu gatunkowego drzewostanu występującego na działkach sąsiednich. Stwierdzono 56 szt. pni grabu pospolitego, 43 szt. topoli osiki, 22 szt. dębu szypułkowego, 19 szt. wiązu szypułkowego, 17 szt. czeremchy zwyczajnej, 17 szt. brzozy brodawkowatej, 16 szt. olszy czarnej, 8 szt. klonu pospolitego, 8 szt. lipy drobnolistnej, 2 szt. buka zwyczajnego, 2 szt. leszczyny pospolitej, 2 szt. głogu jednoszyjkowego oraz 2 szt. wierzby iwy. Na podstawie obliczonych wielkości pni, pomniejszonych następnie o 10%, wyliczono wysokość kary dla poszczególnych drzew, która po zsumowaniu wyniosła 434 611,11 zł. Po zapoznaniu się z treścią opinii biegłego, właściciel gruntów pismem z 17 listopada 2021 r. poinformował, że nie zgłasza uwag co do zawartej w opinii inwentaryzacji, lecz nie zgadza się z wyliczeniami dotyczącymi wysokości kar, gdyż dokonanie wycinki nie wymagało zgłoszenia. Poza tym poinformował organ o zamiarze usunięcia pni z nieruchomości i przystąpienia do dalszych prac agrotechnicznych, wskazując termin, do którego organ mógł wnieść sprzeciw co do usuwania karp.
Prezydent wyjaśnił, że przedmiotowe działki według stanu na 1988 r., w ewidencji rejestru gruntów były sklasyfikowane jako użytki rolne RIVa do 2018 r., kiedy to w wyniku modernizacji ewidencji gruntów i budynków grunty te sklasyfikowano jako zadrzewione i zakrzewione na gruntach rolnych Lzr-RIVa. Na podstawie zdjęć satelitarnych z 1998 r. ustalono, że teren ten był użytkowany rolniczo, a w kolejnych latach ulegał sukcesji naturalnej i stopniowo porastały go drzewa, w związku z czym starosta zlecił modernizację ewidencji w celu aktualizacji stanu faktycznego na gruncie ze stanem w ewidencji gruntów, w wyniku której zmieniono klasyfikację użytków gruntowych z R na Lzr. Na przełomie 2020 r. i 2021 r. z ww. działek usunięto drzewa celem przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.
Organ wskazał, w jakich przypadkach na mocy art. 83f ust. 1 ustawy posiadacz nieruchomości może usunąć drzewa i krzewy bez zgłoszenia lub zezwolenia. Dodał, że przedmiotowe grunty stanowią użytki rolne, sklasyfikowane jako grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, a zgodnie z definicją określoną w załączniku nr 1 do rozporządzenie Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U z 2021 r. poz. 1390) do gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych (Lzr) zalicza się grunty, będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów, wobec czego grunty nie są przeznaczone do uprawy. W związku z powyższym w opinii organu, zgodnie z art. 83f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody, właściciel nieruchomości był zobowiązany zgłosić zamiar usunięcia drzew, których obwód pnia drzewa mierzonego na wysokości 5 cm przekraczał 80 cm - w przypadku topoli, wierzb, klonu jesionolistnego oraz klonu srebrzystego; 65 cm - w przypadku kasztanowca zwyczajnego, robinii akacjowej oraz platanu klonolistnego i 50 cm - w przypadku pozostałych gatunków drzew. Brak zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew o ww. parametrach, w świetle art. 88 ust. 1 pkt 6 ustawy obligowało organ do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.
Prezydent dodał, że z uwagi na brak zgłoszenia zamiaru usunięcia drzew nie miał możliwości oględzin i oceny występowania gatunków objętych ochroną ani respektowania zakazu niszczenia, usuwania lub uszkadzania gniazd ptasich. Wywiódł też, że na ww. działkach mógł powstać nowy ekosystem, którym mógł być las i mogły tam pojawić się także nowe gatunki zwierząt.
W złożonym odwołaniu właściciel gruntów zarzucił ww. decyzji naruszenie:
- art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy przez błędną wykładnię i wadliwe przyjęcie, że zawarta w tym przepisie norma prawna nie obejmuje gruntów oznaczonych w ewidencji gruntów symbolem Lzr;
- art. 7a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do interpretacji art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy w sposób niekorzystny dla strony, co doprowadziło do przyjęcia przez organ, że grunty, z których strona usunęła drzewa, nie są gruntami, o których mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy;
- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. przez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do argumentacji strony, dotyczącej sposobu wykładni art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy i konieczności zastosowania art. 7a k.p.a.
W uzasadnieniu stwierdzono m.in., że w sprawie bezsporne jest użytkowanie rolnicze gruntów będących przedmiotem postępowania w latach osiemdziesiątych i ich nabycie przez stronę w celu przywrócenia do użytkowania rolniczego, a w konsekwencji wycięcie drzew i krzewów w celu przywrócenia nieruchomości do użytkowania rolniczego. Nie jest kwestią sporną także zaklasyfikowanie ww. nieruchomości w ewidencji gruntów i budynków jako oznaczonej symbolem Lzr. Dodał, że swoje stanowisko zawarł w pismach składanych w toku postępowania, a z dwóch złożonych w toku postępowania opinii profesorów nauk prawnych jednoznacznie wynika brak podstaw do przyjmowania, że grunty oznaczone w ewidencji gruntów Lzr są gruntami, do których można stosować art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy, gdyż są one nieruchomościami rolnymi.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] (dalej: "Kolegium") decyzją z 11 maja 2022 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu decyzji Kolegium przytoczyło treść art. 83 ust. 1, art. 83f ust. 1 pkt 3b i pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Stwierdziło, że usunięcie drzew w trybie art. 83f ust. 1 pkt 3b nie wymaga dokonania zgłoszenia i uzyskania zezwolenia. Wyjaśniło, że wymóg dokonania zgłoszenia wynika z art. 83f ust. 4 ustawy i dotyczy wyłącznie sytuacji, o której mowa w art. 83f ust. 1 pkt 3a ustawy.
Kolegium stwierdziło, że organ pierwszej instancji ustalił zamiar, z jakim usunięto drzewa z przedmiotowej nieruchomości oraz to, czy grunty w czasie, gdy były własnością innego podmiotu niż odwołujący się, były użytkowane rolniczo. Wskazało, że w aktach sprawy znajdują się pisma procesowe pełnomocnika strony, uzgodnienia między departamentami Urzędu Miasta [...] (w tym z Departamentem Skarbnika Miasta oraz z Departamentem Geodezji), dokumentacja fotograficzna złożona przez odwołującego się na okoliczność, że po usunięciu drzew na ww. gruntach trwają prace agrotechniczne. Ze wszystkich zebranych dowodów wynika, że na przełomie lat 2020 i 2021, odwołujący się usunął z terenu nieruchomości drzewa z zamiarem przywrócenia nieużytkowanych gruntów do użytkowania rolniczego. Wynika z nich także, że do 2018 r. grunty te sklasyfikowane były w ewidencji gruntów jako RIVa, RIVb i Rllb, a po dokonaniu zmian, wskutek modernizacji ewidencji gruntów i budynków, jako grunty oznaczone symbolem Lzr-RIVa i RIVa. Zgodnie z operatem ewidencji gruntów i budynków grunty te stanowiły i stanowią użytki z grupy gruntów rolnych. Kolegium zaznaczyło, że z zeznań poprzedniego właściciela gruntu wynika, że grunty te były użytkowane rolniczo (obsiewane zbożami) do lat dziewięćdziesiątych. Natomiast z zeznań wykonawcy wycinki, złożonych 6 lipca 2021 r. na rozprawie, wynikało, że na przełomie 2020 r. i 2021 r. rozmawiał on z odwołującym się na temat wykonania zabiegów rolniczych na ww. działkach. Kolegium podkreśliło, że ww. nieruchomości opodatkowane są podatkiem rolnym. Dodało, że w aktach sprawy są pisma strony zawierające wyjaśnienia, że drzewa zostały usunięte w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Kolegium stwierdziło, że o klasyfikacji gruntu rozstrzygają dane z ewidencji gruntów, a zapis w ewidencji gruntów i budynków stanowi urzędowe potwierdzenie, że dany grunt jest gruntem rolnym. Tego dowodu nie mogą samodzielnie kwestionować organy administracyjne i w sposób odmienny sklasyfikować danego obszaru. Wskazało, że zgodnie z § 67 i § 68 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2019 r. poz. 393), obowiązującego w czasie wycinki drzew, grunty rolne stanowiły m.in. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr. Również według § 8 ust. 1 i § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia 27 lipca 2021 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2021 r. poz. 1390), które weszło w życie z dniem 31 lipca 2021 r., do użytków rolnych zalicza się, m.in. grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem Lzr.
Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy przepisów art. 83 ust. 1 (to jest obowiązku uzyskania zezwolenia i dokonania zgłoszenia) nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, zaś odwołujący się podnosił, że przedmiotowej wycinki dokonał właśnie w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Zauważyło, że w sprawie należało ustalić, czy usunięcie drzew wymagało zgłoszenia (zezwolenia) zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy. Stwierdzono, że przeprowadzone przez organy obu instancji postępowanie wyjaśniające wykazało, że zgłoszenie i zezwolenie nie były konieczne.
Podniosło, że organ pierwszej instancji wywiódł obowiązek uzyskania zgłoszenia przed usunięciem drzew z faktu, że grunty oznaczone jako Lzr nie są przeznaczone pod uprawy. W ocenie Kolegium, organ pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał własnej klasyfikacji gruntów, pomijając klasyfikację spornych gruntów odzwierciedloną w ewidencji gruntów i budynków, stanowiącej dowód urzędowy. Z ewidencji tej wynika bezspornie, że ww. grunty są użytkami rolnymi. Dodał, że Prezydent opodatkowuje te grunty podatkiem rolnym, a więc uznaje je za użytki rolne. Kolegium stwierdziło, że zgromadzony materiał dowodowy wskazuje, że usunięcie przez odwołującego się drzew nastąpiło w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego. Zamiar rolniczego wykorzystania nieruchomości wynika z oświadczeń strony i tego, że po usunięciu drzew na gruntach prowadzone były prace agrotechniczne w celu przywrócenia gruntu do produkcji rolnej. O takim zamiarze organ był informowany na każdym etapie postępowania, a z pewnością miał wiedzę co do wykorzystywania gruntu na cele rolnicze w lipcu 2021 r., co wynika z pisma organu z 7 lipca 2021 r.
Kolegium stwierdziło, że zwolnienia z obowiązku uzyskania zgłoszenia usunięcia drzew, na podstawie art. 83f ust. 3b ustawy wymagało ustalenia, czy w dacie wycięcia spornych drzew grunt, na którym zrealizowano wycinkę stanowił grunt rolny, w przypadku którego możliwe było przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego w rozumieniu art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy. Działki, sklasyfikowane w ewidencji gruntów jako Lzr-IVa i R IVa, były w dacie wycięcia drzew gruntem rolnym.
Rekapitulując Kolegium wskazało, że usunięcie drzewa bez wymaganego zgłoszenia (zezwolenia) skutkuje nałożeniem obligatoryjnej pieniężnej kary administracyjnej, lecz jednym z warunków wymierzenia kary za usunięcie drzewa jest istnienie aktualnego obowiązku uzyskania zgłoszenia (zezwolenia) na jego usunięcie. Jeśli takiego obowiązku nie ma, to na podstawie art. 88 ust. 1 nie można wymierzyć administracyjnej kary pieniężnej, co wynika z art. 88 ust. 10 ustawy.
Odnosząc się do wywodów Prezydenta dotyczących zlokalizowania przedmiotowych działek na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], Kolegium podkreśliło, że katalog sytuacji, w których właściwy do wymierzenia kary administracyjnej organ może wymierzyć administracyjną karę pieniężną jest katalogiem zamkniętym, a żadna z sytuacji wskazanych w art. 88 ustawy nie miała miejsca w tej sprawie. Dodało, że usuwanie drzew z terenów objętych ochroną podlega sankcji przewidzianej w art. 127 ustawy.
Poza tym stwierdzono, że obowiązek uiszczenia wymierzonej kary wynika z mocy prawa - art. 88 ust. 3 ustawy i aktualizuje się z chwilą, w której decyzja staje się ostateczna. Zbędne jest zatem nakładanie na stronę takiego obowiązku w drodze decyzji. Wskazało, że kwestia przymusowego ściągnięcia wraz z odsetkami za zwłokę nieuiszczonych w wyznaczonym terminie kar pieniężnych została uregulowana w art. 89 ust. 8.
Kolegium dodało, że nie bez znaczenia było w sprawie, że organy administracji orzekające w sprawach, których przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, mają obowiązek stosowania zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony, stosownie do art. 7a k.p.a.
Skargę na powyższą decyzję wywiódł Prokurator Rejonowy [...], zarzucając, że została ona wydana z naruszeniem:
- art. 83f ust. 1 pkt 3b w związku z art. 83 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody oraz w związku z art. 59 i art. 60 i art. 70 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (teksy jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 1029), dalej: "u.u.i.ś.o." i § 3 pkt 88 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r. poz. 1839) przez błędne uznanie, że strona nie była obowiązana uzyskać zezwolenia na wycinkę drzew z ww. nieruchomości, podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego;
- art. 7a k.p.a. w związku z art. 5 i art. 74 Konstytucji RP, art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 559) oraz art. 4 ust. 1 i art. 2 ust. 1 pkt. 9 i ust. 2 ustawy o ochronie przyrody przez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony, podczas gdy zasada ta nie powinna mieć zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na ważny interes publiczny.
Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.
W uzasadnieniu skargi zarzucił, że Kolegium pominęło, że działki nr [...] utraciły charakter gruntu ornego (klasyfikowanego jako użytek R), czego efektem była modernizacja operatu ewidencji gruntów i budynków i zmiana oznaczenia tych gruntów na grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych (Lzr), co z definicji wskazuje, że teren ten porośnięty jest minimum dziesięcioletnimi drzewami. Wywiódł, że w sprawie nie zachodzi wyjątek od zasady uzyskania zezwolenia, przewidzianej w art. 83 ust. 1 ustawy, gdyż zakwalifikowanie gruntu jako Lzr oznacza, że w sposób trwały doszło do zmiany dawnego użytku, stanowiącego grunt orny, na enklawę, czego potwierdzeniem są zapisy ewidencji gruntów.
Prokurator wskazał, że stosownie do § 3 pkt 88 ww. rozporządzenia z 10 września 2019 r. do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się zmianę lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Oznacza to, że dla przedsięwzięć tego rodzaju, zgodnie z art. 70 ust. 2 u.u.i.ś.o., wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Zauważył ponadto, że z art. 83b ust. 1 pkt 10 ustawy wynika, że załącznikiem do wniosku winna być decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku realizacji przedsięwzięcia, dla którego jest wymagane jej uzyskanie. W ocenie Prokuratora, w sprawie zachodzi konieczność uzyskania takiej decyzji. Stwierdził, że wykładnia art. 83f ust. 1 pkt. 3b powinna być wąska i nie stosuje się tego przepisu do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego, które ewidencji gruntów oznaczone są symbolem Lzr, wobec czego nie są przeznaczone pod uprawy, a samo formalne oznaczenie w ewidencji gruntów ma wtórne znaczenie.
Stwierdził również, że z pisma Dyrektora Departamentu Zarządzania Zasobami Przyrody Generalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska z 17 maja 2021 r. wynika, że nie jest możliwe usunięcie drzew i krzewów rosnących na nieruchomościach oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków jako Lzr, ponieważ grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych stanowią enklawy i pół enklawy użytków rolnych, wobec czego nie są przeznaczone pod uprawy.
Prokurator stwierdził, że § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały nr [...]Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego [...]w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], wprowadzający bezwzględny zakaz likwidacji bez zezwolenia drzew i krzewów na gruncie będącym enklawą lub pół enklawą użytków rolnych, powinien być interpretowany z przepisami rangi ustawowej.
Prokurator zauważył, że powołując się na zasadę wyrażoną w art. 7a k.p.a. Kolegium przyznało, że w sprawie zachodzą istotne wątpliwości co do treści normy prawnej. Zasada ta doznaje istotnego ograniczenia, gdy zaistnieje ważny interes publiczny (art. 7a §2 k.p.a.). Nie ma zaś wątpliwości, że dokonanie wycinki 212 drzew z gruntu, stanowiącego Obszar Chroniony Krajobrazu, spełnia znamiona ważnego interesu publicznego w rozumieniu art. 7a § 2 k.p.a.
W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i argumentację tam wyrażoną. Wyjaśniono ponadto, że z art. 7a § 1 k.p.a. jasno wynika, że jest to zasada dająca rozwiązanie w przypadku usunięcia ewentualnych wątpliwości co do wykładni przepisów stosowanego prawa. Takie też zastosowanie zasada ta znalazła w tej sprawie, w której stan faktyczny sprawy jest bezsporny, zaś wątpliwości powstały na tle wykładni przepisów stosowanego prawa. Dodano, że Prokurator powołał się na okoliczności, którym nie można przypisać atrybutów ważnego interesu państwa w zakresie bezpieczeństwa, obronności lub porządku publicznego ani nie wskazał argumentów, z których wynikałoby, że słuszny interes strony w rozpatrywanej sprawie winien ustąpić interesowi społeczności lokalnej.
Kolegium wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
W piśmie procesowym z 27 grudnia 2022 r. właściciel nieruchomości - uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącego na swoją rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm prawem przepisanych. Jednocześnie wyraził zgodę na rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Odnosząc się do zarzutów i argumentacji skargi stwierdził, że konstrukcja normy prawnej zawartej w art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy jest jasna i sprowadza się do tego, że nie jest wymagane uzyskanie zezwolenia na usunięcie drzewa ani dokonanie zgłoszenia zamiaru usunięcia drzewa, jeżeli wycinki dokonuje się w celu przywrócenia nieruchomości do użytkowania rolniczego. Zwrócił uwagę, że literalne brzmienie tego przepisu nie wskazuje nawet, że ma on zastosowanie wyłącznie do nieruchomości rolnych, a w związku z tym klasyfikacja gruntu nie ma znaczenia. Istotne jest wyłącznie to, że dany grunt użytkowany był rolniczo oraz czy usunięcie drzew lub krzewów następuje w celu przywrócenia gruntu do użytkowania rolniczego. Wywiódł też, że próba dowodzenia, że zwolnienie, o którym mowa w 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, nie powinno być stosowane w przypadku gruntów rolnych oznaczonych symbolem Lzr stoi w sprzeczności z brzmieniem tego przepisu. Podkreślił, że nie był zobowiązany do występowania z wnioskiem o wyrażenie zgody na usunięcie drzew, a w konsekwencji - nie był również zobowiązany do załączania do takiego wniosku decyzji środowiskowej.
Odnosząc się do argumentacji dotyczącej zastosowania art. 7a §1 k.p.a. wskazał, że w niniejszej sprawie mowa jest o interpretacji przepisów o charakterze sankcyjnym, a z konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego można wyprowadzić wniosek, że tego rodzaju przepisów nie można interpretować w sposób rozszerzający, a spośród różnych możliwych wariantów interpretacyjnych należy stosować najkorzystniejszy dla obywatela.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2492, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego,
a także prawidłowości wykładni i zastosowania norm prawa materialnego.
Stosownie zaś do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2023 r. poz. 259), dalej jako: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
W wyniku takiej kontroli sądowej decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji II instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ odwoławczy zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżący i uczestnik postępowania nie zażądali przeprowadzenia rozprawy.
Stan faktyczny sprawy jest bezsporny. Jak ustalił organ pierwszej instancji, działki [...]były gruntami rolnymi w okresie od co najmniej 1987 r. Ustalenie to wynika z ewidencji rejestru gruntów (zob. kopie rejestrów i wykazy zmian gruntowych, załączone do pisma Kierownika Referatu Departamentu Gospodarki Nieruchomościami i Geodezji Urzędu Miejskiego [...]z 12 maja 2021 r.), w których grunty te sklasyfikowano jako użytki rolne oznaczone symbolem RIVa i zeznań świadka (zob. protokół z przesłuchania świadka z 6 lipca 2021 r.). Nadto, organ pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie zdjęć satelitarnych z 1998 r. dostępnych w serwisie http:// [...] ustalił, że teren ten był użytkowany rolniczo, a w następnych latach na działkach zaprzestano prowadzenia produkcji rolnej, w efekcie czego zostały stopniowo porośnięte przez drzewa. W wyniku modernizacji ewidencji gruntów w 2017 r. działka nr [...]została oznaczona symbolami Lzr-RIVa i RIVa, zaś działka nr [...]- została oznaczona symbolem Lzr-RIVa. Na przełomie 2020 r. i 2021 r. właściciel nieruchomości usunął z nich drzewa w celu przywrócenia tych gruntów do użytkowania rolniczego (zob. pisma pełnomocnika właściciela nieruchomości z 23 kwietnia 2021 r., 27 maja 2021 r., 23 czerwca 2021 r., 4 lutego 2022 r., wyjaśnienia pełnomocnika właściciela nieruchomości złożone na rozprawie administracyjnej 16 czerwca 2021 r., pismo właściciela nieruchomości z 13 sierpnia 2021 r. oraz odwołanie z 4 marca 2022 r.).
W opisanym stanie faktycznym sporne pozostaje, czy właściciel nieruchomości miał obowiązek uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew ze wskazanych nieruchomości.
Podkreślić należy, że zasadą, wynikającą z art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 916, z późn. zm.), dalej jako: "ustawa", jest, że usunięcie drzewa lub krzewu z terenu nieruchomości lub jej części może nastąpić po uzyskaniu zezwolenia wydanego na wniosek posiadacza nieruchomości - za zgodą właściciela tej nieruchomości. Wyjątek od tej reguły przewidziany został m.in. w art. 83f ust. 1 lit. 3b, zgodnie z którym przepisów art. 83 ust. 1 nie stosuje się do drzew lub krzewów usuwanych w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego.
Z literalnej wykładni cytowanych przepisów wynika jednoznacznie, że jeżeli posiadacz nieruchomości zamierza usunąć, za zgodą właściciela tej nieruchomości, drzewa lub krzewy w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego nie musi legitymować się zezwoleniem, o którym mowa w art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zaznaczyć należy, że ustawodawca nie uzależnił przedmiotowego zwolnienia od ziszczenia się żadnej innej przesłanki poza zamiarem usunięcia drzew lub krzewów w celu zdefiniowanym jako "przywrócenie gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego". Zauważyć pozostaje, że terminy "przywrócić" "przywracać" oznaczają " «doprowadzić coś do poprzedniego stanu lub wprowadzić coś na nowo»; «sprawić, że ktoś się znajdzie w takiej sytuacji lub w takim stanie, w jakim był poprzednio»" (zob. Słownik języka polskiego, PWN, https://sjp.pwn.pl). Zatem, przywrócić do użytkowania rolniczego można grunt, który był w ten sposób (rolniczy) pierwotnie użytkowany, lecz zaniechano wykorzystywania go do działalności rolniczej w efekcie czego stał się gruntem "nieużytkowanym". W konsekwencji, art. 83f ust. 1 lit. 3b ustawy ma zastosowanie do usunięcia drzew lub krzewów rosnących na gruncie rolnym, który był gruntem użytkowanym rolniczo zanim porósł drzewami i/lub krzewami, które mają być wycięte.
Ustawa o ochronie przyrody nie definiuje pojęcia "gruntów rolnych", natomiast jego ustawowa definicja jest zawarta w art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r. poz. 2409). Jak wynika z art. 2 ust. 1 tej ustawy gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty określone w ewidencji gruntów jako użytki rolne (pkt 1) oraz pod zadrzewieniami i zakrzewieniami śródpolnymi, w tym również pod pasami przeciwwietrznymi i urządzeniami przeciwerozyjnymi (pkt 5).
Z powyższego wynika, że przymiotu "rolnego" nie traci grunt pod zadrzewieniami oraz zakrzewieniami śródpolnymi.
Konsekwentnie, prawodawca również dla potrzeb ewidencji gruntów i budynków uznaje grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych za grunty rolne (użytki rolne). W treści § 67 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r. poz. 393), obowiązującego w dacie usunięcia drzew, wyodrębniono następujące grupy użytków gruntowych wykazywanych w ewidencji:
1) grunty rolne;
2) grunty leśne;
3) grunty zabudowane i zurbanizowane;
4) użytki ekologiczne, oznaczone symbolem złożonym z litery "E" oraz symbolu odpowiedniego użytku gruntowego określającego sposób zagospodarowania lub użytkowania terenu, np. E-Ws, E-Wp, E-Ls, E-Lz, E-N, E-Ps, E-R;
6) grunty pod wodami;
7) tereny różne oznaczone symbolem - Tr.
Ww. grunty rolne, stosownie do treści § 68 ust. 1 dzieliły się na "użytki rolne", do których zalicza się:
a) grunty orne, oznaczone symbolem - R,
b) sady, oznaczone symbolem - S,
c) łąki trwałe, oznaczone symbolem - Ł,
d) pastwiska trwałe, oznaczone symbolem - Ps,
e) grunty rolne zabudowane, oznaczone symbolem - Br,
f) grunty pod stawami, oznaczone symbolem - Wsr,
g) grunty pod rowami, oznaczone symbolem - W,
h) grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, oznaczone symbolem - Lzr;
oraz "nieużytki" oznaczone symbolem – N (ust. 2).
Zauważyć należy, że grunt porośnięty drzewami i krzewami może być gruntem rolnym (§ 68 ust. 1 lit. h) oznaczonym symbolem Lrz lub gruntem leśnym zadrzewionym i zakrzewionym oznaczonym symbolem Lz (§ 68 ust. 2 pkt 2). Zgodnie z lp. 6 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia, do "gruntów zadrzewionych i zakrzewionych na użytkach rolnych" – Lzr zalicza się grunty, będące enklawami lub półenklawami użytków rolnych, na których znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, niezaliczone do lasów lub sadów. Natomiast do "gruntów zadrzewionych i zakrzewionych" – Lz zaliczano grunty porośnięte roślinnością leśną, których pole powierzchni jest mniejsze niż 0,1000 ha, a także: 1) tereny torfowisk, pokrytych częściowo kępami krzewów i drzew karłowatych; 2) grunty porośnięte wikliną w stanie naturalnym oraz krzewiastymi formami wierzb w dolinach rzek i obniżeniach terenu; 3) przylegające do wód powierzchniowych grunty porośnięte drzewami lub krzewami, stanowiące biologiczną strefę ochronną cieków i zbiorników wodnych; 4) jary i wąwozy pokryte drzewami i krzewami w sposób naturalny lub sztuczny w celu zabezpieczenia przed erozją, niezaliczone do lasów; 5) wysypiska kamieni i gruzowiska porośnięte drzewami i krzewami; 6) skupiska drzew i krzewów mające charakter parku, ale niewyposażone w urządzenia i budowle służące rekreacji i wypoczynkowi; 7) zadrzewione i zakrzewione tereny nieczynnych cmentarzy (lp. 11 załącznika nr 6 do ww. rozporządzenia).
Zatem, jeżeli na gruntach, będących enklawami lub półenklawami użytków rolnych, znajdują się śródpolne skupiska drzew i krzewów lub tylko drzew, w wieku powyżej 10 lat, a nie zostały one zaliczone do innych grup użytków gruntowych - lasów lub sadów, to te grunty są "gruntami rolnymi".
Podkreślić należy, że zgodnie z art. 20 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 1990, z późn. zm.) ewidencja gruntów i budynków obejmuje informacje dotyczące gruntów - ich położenia, granic, powierzchni, rodzajów użytków gruntowych oraz ich klas bonitacyjnych, oznaczenia ksiąg wieczystych lub zbiorów dokumentów, jeżeli zostały założone dla nieruchomości, w skład której wchodzą grunty. Ewidencja gruntów i budynków ma więc tylko charakter informacyjny, a przepisy prawa nie wiążą z nią domniemania zgodności z rzeczywistym stanem prawnym ani jakiegokolwiek innego skutku materialnoprawnego. Oznaczenie gruntu w ewidencji gruntów i budynków nie przesądza więc, jak to przyjął skarżący, o "przeznaczeniu" gruntu, lecz o jego aktualnym, w dacie sporządzania wpisu do ewidencji gruntów, sposobie wykorzystywania. Zmiana sposobu użytkowania gruntu, np. z rolnego na budowlany (po prawnym wyłączeniu gruntów rolnych z produkcji rolnej w drodze stosownej decyzji właściwego organu), jest możliwa i skutkuje powstaniem obowiązku aktualizacji danych w ewidencji - art. 22 ust. 2 Prawa geodezyjnego i kartograficznego i art. 23 ust. 3 pkt 1 lit. l ww. ustawy, który przewiduje, że organy administracji publicznej przekazują właściwemu staroście odpisy ostatecznych decyzji administracyjnych, wraz z załącznikami oraz innymi dokumentami stanowiącymi integralną ich część w sprawie o zmianie sposobu użytkowania gruntu.
Na marginesie jedynie pozostaje wskazać, że skoro właściciel nieruchomości przywrócił przedmiotowe grunty do właściwej kultury agrarnej i obecnie użytkuje je rolniczo (pismo procesowe uczestnika postępowania z 27 grudnia 2022 r.), to konsekwencją zmiany cechy tych działek (brak skupiska drzew i ponowne użytkowanie jako grunt orny) powinna być kolejna zmiana ich oznaczenia w ewidencji gruntów, stosownie do istniejącego stanu rzeczy.
Jak podkreślono wyżej, do użytkowania rolnego można przywrócić grunt rolny. Skoro ww. działki oznaczono symbolem Lzr, który odnosi się do jednego z rodzajów gruntów (użytków) rolnych, to do usunięcia drzew i krzewów rosnących na tych działkach
w bezspornym celu ponownego rolniczego wykorzystania tego gruntu ma zastosowanie wyłączenie obowiązku uzyskania zezwolenia na wycinkę na mocy art. 83f ust. 1 lit. 3b ustawy.
Przywołać należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych akceptowane jest stanowisko, że jeśli właściciel nieruchomości, planujący usunąć z niej drzewa, chce skorzystać ze zwolnienia którym mowa w art. 83f ust. 1pkt 3b ustawy, to winien wykazać, że wycinka drzew lub krzewów prowadzona jest w celu przywrócenia gruntów nieużytkowanych do użytkowania rolniczego (zob. wyroki WSA w Poznaniu z 8.04.2021 r., sygn. II SA/Po 518/20 i z 6.02.2020 r., sygn. II SA/Po 807/19, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast, jeżeli właściciel gruntu rolnego oświadcza, że usuwa drzewa w trybie art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody, wskazując sposób zagospodarowania gruntu dotychczas nieużytkowanego, organ powinien umorzyć postępowanie wszczęte w sprawie nałożenia kary administracyjnej, przy czym aby skorzystać ze zwolnienia z obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzew grunt rolny, po usunięciu drzew, powinien nadawać się do rolniczego wykorzystania (zob. wyrok WSA w Krakowie z 27.11.2018 r., sygn. II SA/Kr 1171/18, WSA w Rzeszowie z 21.07.2021 r., sygn. II SA/Rz 653/21, WSA w Bydgoszczy z 7.12.2021 r., sygn. II SA/Bd 630/2; dostępne w CBOSA).
Zaznaczyć pozostaje, że omawiany art. 83f ust. 1pkt 3b ustawy został dodany przez art. 1 pkt 2 lit. a tiret trzecie ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie przyrody oraz ustawy o lasach (Dz. U. z 2016 r. poz. 2249). Jak wynika z uzasadnienia projektu tej ustawy (zob. druk Sejmu VIII kadencji nr 1143), celem ustawodawcy było m.in. istotne zwiększenie uprawnień właścicieli nieruchomości, na których rosną drzewa i krzewy, uproszczenie regulacji dotyczącej wycinki, a w konsekwencji złagodzenie administracyjnej kontroli wycinki drzew i krzewów, m.in. w przypadku gdy ma ona na celu przywrócenie tego dawnego, rolnego sposobu użytkowania, w niniejszej sprawie - na grunt orny.
Wbrew stanowisku skarżącego, okoliczność, że w sposób trwały doszło do zmiany dawnego użytku – gruntu ornego w enklawę, na której znajdowały się śródpolne skupiska drzew i krzewów, nie ma znaczenia w sprawie. "Przywrócić" do dawnego sposobu użytkowania można tylko grunt rolny, który utracił dotychczasowy charakter, np. przez przekształcenie się w enklawę użytku rolnego porośniętą skupiskami drzew i krzewów.
Powyższej wykładni art. 83f ust. 1 lit. 3b ustawy nie zmienia również argumentacja skarżącego, że na mocy art. 83b ust. 1 pkt 10 ustawy do wniosku o wydanie zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu należy załączyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach w przypadku realizacji przedsięwzięcia, dla którego wymagane jest ich uzyskanie, zgodnie z u.u.i.ś.o., zaś zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz. 1839 ze zm.) przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jest zmiana lasu, innego gruntu o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku na użytek rolny lub wylesienie mające na celu zmianę sposobu użytkowania terenu: a) jeżeli dotyczy lasów łęgowych, olsów lub lasów na siedliskach bagiennych, b) jeżeli dotyczy enklaw pośród użytków rolnych lub nieużytków, c) na obszarach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-5, 8 i 9 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, lub w otulinach form ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 1-3 tej ustawy, d) w granicach administracyjnych miast, e) o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha, inne niż wymienione w lit. a-d.
Odnosząc się do ww. argumentacji przyznać należy, że stosownie do art. 59 ust. 1
pkt 2 u.u.i.ś.o. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Ponadto, jak stanowi ust. 2 tego artykułu, realizacja planowanego przedsięwzięcia innego niż określone w ust. 1 wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli: 1) przedsięwzięcie to może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony; 2) obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 został stwierdzony na podstawie art. 97 ust. 1.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.u.i.ś.o. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach:
1) postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;
2) postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1, 10, 14 i 18, oraz pozwolenia, o których mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4b, jeżeli konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została stwierdzona przez organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz w przypadku, o którym mowa w art. 88 ust. 1;
3) postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla inwestycji w zakresie budowy obiektu energetyki jądrowej lub inwestycji jej towarzyszącej, o której mowa w ustawie z dnia 29 czerwca 2011 r. o przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie obiektów energetyki jądrowej oraz inwestycji towarzyszących (Dz. U. z 2021 r. poz. 1484).
W art. 71 ust. 2 przewidziano zaś, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Przy czym w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś.o. ustawodawca wyliczył 27 przypadków, w których jest wymagane wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym enumeratywnym, zamkniętym katalogu nie wymieniono wydania zezwolenia na usunięcie drzew. Stanowisko to jest akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok WSA w Bydgoszczy z 7.12.2021 r., sygn. II SA/Bd 630/21 i wyrok WSA w Białymstoku z 24.06.2021 r., sygn. II SA/Bk 245/21, dostępne w CBOSA).
Jak podkreśla się w literaturze przedmiotu, w art. 59-65 ww. ustawy przedstawiony został zakres sytuacji wymagających przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w sprawach indywidualnych, lecz postępowanie to nie jest celem samym w sobie, gdyż ma służyć ocenie ewentualnych następstw dla środowiska wynikających z realizacji konkretnego przedsięwzięcia. W związku z tym regułą, wynikającą z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.o., jest przeprowadzanie tej oceny w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, określonej
w art. 71 ust. 1 u.u.i.ś.o. Z punktu widzenia zarówno organów administracji zobowiązanych do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i podmiotów zainteresowanych realizacją konkretnych przedsięwzięć, bardzo ważnym zagadnieniem jest prawidłowe ustalenie sytuacji, w których wymagane jest uzyskanie decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Mając świadomość tego problemu, ustawodawca w art. 71 u.u.i.ś.o. wskazał, realizacja jakiego rodzaju przedsięwzięć będzie musiała zostać poprzedzona wydaniem takiej decyzji. W celu prawidłowego ustalenia zakresu przedmiotowego przedsięwzięć wymagających uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych niezbędne jest łączne uwzględnienie art. 71 i art. 72 u.u.i.ś.o. Z treści tych przepisów wynika, że organ właściwy do wydania takiej decyzji nie ma swobody kwalifikacji przedsięwzięć w zakresie obowiązku uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W związku z tym wydanie decyzji w tych przypadkach, gdy nie jest ona wymagana, skutkować będzie tym, że obarczona będzie wadą nieważności wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydana bez podstawy prawnej (zob. K. Gruszecki [w:] Komentarz do ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyd. III, LEX/el. 2020, komentarz do art. 71).
Dodać należy, że § 3 ust. 1 pkt 88 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. odnosi się do przedsięwzięcia "mającego na celu zmianę sposobu użytkowania terenu", to jest: lasu, innego gruntu, niż las, o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokrytego roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub nieużytku "na użytek rolny lub wylesienie". Przedmiotowe działki nie utraciły cechy "użytku rolnego" (zob. § 68 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków), a więc w stanie faktycznym sprawy nie mogłaby zaistnieć przesłanka zmiany sposobu użytkowania gruntu na użytek rolny. Ponadto, grunty te nie są "lasem" (oznaczenie symbolem L) ani "nieużytkiem" (oznaczenie symbolem N), nie stwierdzono też, aby były pokryte roślinnością leśną - drzewami i krzewami oraz runem leśnym. Jak wywiódł Prezydent w uzasadnieniu decyzji z 17 lutego 2022 r., brak utrzymywania gruntów we właściwej kulturze rolnej docelowo "mógłby" doprowadzić do powstania lasu. Jednakże przedmiotowe działki w efekcie modernizacji ewidencji gruntów nie zostały oznaczone symbolem L- "lasy", lecz Lzr. Zauważyć należy, że ustawodawca w omawianych aktach prawnych konsekwentnie odróżnia "zadrzewienie" od "lasu". Zgodnie z art. 2 pkt 27 ustawy o ochronie przyrody "zadrzewienie" to pojedyncze drzewa, krzewy albo ich skupiska niebędące lasem w rozumieniu ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2021 r. poz. 1275 i 1718 oraz z 2022 r. poz. 84) lub plantacją, wraz z terenem, na którym występują, i pozostałymi składnikami szaty roślinnej tego terenu. Stosownie zaś do art. 3 ustawy o lasach "lasem" w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Zgodnie z § 68 ust. 2 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków grunty leśne dzielą się na: lasy, oznaczone symbolem – Ls grunty zadrzewione i zakrzewione, oznaczone symbolem - Lz. Zaś w lp. 10 załącznika nr 6 do rozporządzenia określono, że do lasów zalicza się grunty określone jako "las" w ustawie z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2018 r. poz. 2129 i 2161 oraz z 2019 r. poz. 83 i 125).
Przyznać należy, że na mocy § 5 ust. 1 pkt 3 uchwały [...]w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] na Obszarze tym wprowadzono zakaz likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają one z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej i zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy, utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych. Prokurator w żaden sposób nie powiązał jednak powyższego zakazu z wyłączeniem możliwości stosowania wyjątku przewidzianego w treści art. 83f ust. 3b ustawy. Zwrócić zaś należy uwagę, że ustawodawca nie zastrzegł, aby ww. przepis nie miał zastosowania na terenach objętych formami ochrony przyrody, o których mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy. Tym samym, okoliczność, że działki są położone w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]nie ma znaczenia dla sprawy, której przedmiotem jest ocena czy w opisanym stanie faktycznym skarżący miał obowiązek legitymowania się decyzją zezwalającą na usunięcie drzew. Jednak nie oznacza to, że naruszenie ww. zakazu jest pozbawione sankcji, gdyż umyślne naruszenie zakazów obowiązujących w obszarach chronionego krajobrazu, na mocy art. 127 pkt 1 lit. d ustawy, podlega karze aresztu albo grzywny. Odpowiedzialność karna za naruszenie zakazów obowiązujących w obszarach chronionego krajobrazu pozostaje jednak poza przedmiotem orzekania w niniejszej sprawie.
Podnieść poza tym pozostaje, że administracyjna kara pieniężna definiowana jest w orzecznictwie jako dolegliwość stosowana przez organ administracji publicznej za naruszenie normy prawa administracyjnego. Powstanie odpowiedzialności administracyjnej związane jest wyłącznie z zaistnieniem zdarzenia, które kwalifikowane jest ustawą jako naruszenie obowiązujących norm prawnych. Przypisanie odpowiedzialności sprowadza się zatem wyłącznie do ustalenia, czy konkretne zdarzenie wyczerpuje znamiona oznaczone w ustawie i pozostaje w związku przyczynowym z zachowaniem konkretnego podmiotu (por. wyrok NSA z 19.09.2014 r., sygn. II OSK 612/13; dostępne w CBOSA). Wskazuje się, że odpowiedzialność administracyjna ma charakter obiektywny i pełni w szczególności funkcję prewencyjną, zaś sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z przepisów prawa administracyjnego. Omawiany środek ma na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków wynikających z prawa. Druga jej funkcja wyraża się natomiast w tym, że ma ona zniechęcać do naruszania obowiązków i skłaniać do zapobieżenia dalszemu lub powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości (por. wyroki NSA z: z 11.01.2022 r., III OSK 816/21; 20.11.2020 r., sygn. I OSK 3324/18; 6.07.2012 r., sygn. II OSK 451/11; dostępne w CBOSA).
Zgodnie zaś z art. 88 ust. 1 ustawy wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za:
1) usunięcie drzewa lub krzewu bez wymaganego zezwolenia;
2) usunięcie drzewa lub krzewu bez zgody posiadacza nieruchomości;
3) zniszczenie drzewa lub krzewu;
4) uszkodzenie drzewa spowodowane wykonywaniem prac w obrębie korony drzewa;
5) usunięcie drzewa pomimo sprzeciwu organu, o którym mowa w art. 83f ust. 8, i bez zezwolenia, o którym mowa w art. 83f ust. 16;
6) usunięcie drzewa bez dokonania zgłoszenia, o którym mowa w art. 83f ust. 4, lub przed upływem terminu, o którym mowa w art. 83f ust. 8.
Skoro w opisanym stanie faktycznym sprawy właścicielowi nieruchomości nie można zarzucić naruszenia art. 83 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody, to brak było podstaw do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.
Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia przez Kolegium art. 7a § 1 k.p.a. pozostaje wskazać, że przepis ten ma zastosowanie, gdy przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej.
W takiej sytuacji istniejące wątpliwości są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Zauważyć należy, że pozostawanie w sprawie wątpliwości prawnych jest relatywizowane do procesu wykładni przepisu prawa, stanowiącego podstawę prawną decyzji, nie zaś do procesu stosowania tego przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Nie chodzi tu zatem o jakiekolwiek wątpliwości "co do treści normy prawnej" czy raczej co do znaczenia przepisu prawa, lecz o tylko te wątpliwości, które "pozostają", a zatem te, których nie dało się usunąć w drodze uznanych lub nakazanych metod (reguł, dyrektyw, wskazówek) wykładni. Organ administracji publicznej nie może zastosować tej zasady, gdy przepisowi prawnemu stanowiącemu podstawę prawną decyzji nadano jednoznaczne znaczenie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2023, art. 7a).
Jak wynika z treści uzasadnienia skarżonej decyzji, Kolegium nie stwierdziło, aby istniały wątpliwości co do treści normy prawnej. W szczególności, nie wskazuje na to ani istnienie obowiązku stosowania reguły wynikającej z ww. przepisu, ani zapis, że "Jeśli więc przyjąć nawet, że interpretacja art. 83f ust. 1 pkt 3b uop - w zakresie odnoszącym się do możliwości rolniczego zagospodarowania użytków rolnych budzi wątpliwości, to te należy rozstrzygnąć na korzyść strony". Nadto, w ocenie Sądu art. 83f ust. 1 pkt 3b ustawy o ochronie przyrody nie występują wątpliwości co do znaczenia tego przepisu prawnego.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.