II SA/OL 847/24

II SA/Ol 847/24 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2025-02-18
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2024-11-12
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Beata Jezielska
Grzegorz Klimek
Tadeusz Lipiński /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargi
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 977
art. 61 ust. 1 pkt 3-5
Ustawa z dnia 27 marca 2003 r.  o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Grzegorz Klimek Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2025 r. sprawy ze skarg K. B. oraz Fundacji w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.
Uzasadnienie
Decyzją z 27 grudnia 2024 r. Burmistrz Jezioran (dalej: "organ pierwszej instancji", "burmistrz") ustalił na wniosek [...] spółki z o.o. (dalej: "inwestor") warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 20 MW z infrastrukturą towarzyszącą, na części działek nr: [...].
Burmistrz stwierdził w pkt 4.2 decyzji, że w zakresie ochrony przyrody nie mają zastosowania prawne formy ochrony przyrody wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, z późn. zm.) z rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy.
W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest poza gruntami rolnymi klasy lllb i gruntami leśnymi klasy V, które zostały wyłączone z obszaru inwestycji. Zaznaczył, że inwestycja ta stanowi obiekt infrastruktury technicznej w rozumieniu przepisów prawa budowlanego i jest instalacją odnawialnego źródła energii w rozumieniu przepisów o odnawialnych źródłach energii. Wobec tego zgodnie z art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p") w sprawie nie miały zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
W złożonym odwołaniu K.B. (dalej: "skarżąca") zarzuciła, że organ pierwszej instancji błędnie w pkt 4.2 decyzji orzekł o braku stosowania prawnych form ochrony przyrody. Wywiodła, że na terenie inwestycji stwierdzono obecność gatunków ptaków umieszczonych w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy 79/409/EWG oraz gatunków chronionych prawem krajowym. Dodała, że w śródpolnych oczkach wodnych stwierdzono występowanie gatunków płazów z Załącznika II Dyrektywy Siedliskowej Rady Europy 92/43/EWG, a także gatunki chronione przez prawo krajowe. Skarżąca zarzuciła ponadto, że elektrownia fotowoltaiczna o mocy do 20 MW będzie miała znaczący wpływ na warunki życia na jej posesji i na jej gospodarstwo z uwagi na hałas generowany przez układy chłodzące i z powodu pól elektromagnetycznych o ponadnaturalnych poziomach szkodliwych dla zdrowia ludzi generowanych przez układy przekształcające przebiegi czasowe prądów i napięć. Wywiodła, że zmodyfikowanie wniosku przez inwestora w trakcie postępowania powoduje, że nie jest to kontynuacja tej samej sprawy.
Fundacja [...] (dalej: "fundacja") podniosła w odwołaniu, że w rejonie [...] i w przyległym kompleksie leśnym ze zlewnią rzeki [...] odnotowano rewir lęgowy i tereny żerowiskowe (obejmujące praktycznie wszystkie działki planowane pod inwestycję) orlika krzykliwego umieszczonego w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy. Fundacja stwierdziła, że w tej sytuacji należy poszukać dla ww. przedsięwzięcia innej lokalizacji, bezkolizyjnej ze środowiskiem naturalnym. Wywiodła też, że w sytuacji gdy Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: "RDOŚ") przez milczące uzgodnienie, nie zajął stanowiska w sprawie, przed wydaniem decyzji burmistrz powinien był skonsultować z RDOŚ, gdyż nadesłane przez fundację zdjęcia dokumentują obecność ww. ptaka w opisanym obszarze. Wskazała również na wadliwą treść punktu 4.2 decyzji. Zarzuciła nadto, że inwestor "sztucznie" ominął zakaz lokalizacji inwestycji na gruntach rolnych III klasy, gdyż ich użytkowanie w będzie niewykonalne i wyłączone na dziesiątki lat. Dodała, że na terenie wnioskowanej inwestycji występują źródliska i miejscowo chronione grunty pochodzenia organicznego, o których nie wspomniano w decyzji.
Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: "SKO") decyzją z 5 września 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w części, tj. w punkcie 4.2 i orzekło co do istoty sprawy, stwierdzając, że planowane zamierzenie nie jest położone na obszarach objętych formami ochrony przyrody określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów (art. 6 ust. 1 pkt 10 i in. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody; Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, z późn. zm.), w tym w szczególności przepisy: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 2380), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1408). SKO stwierdziło, że w tym zakresie należy także zachować wymagania określone w decyzji burmistrza z 30 maja 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, opisane szczegółowo w charakterystyce planowanego przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do tej decyzji.
W pozostałym zakresie SKO utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.
SKO wywiodło w uzasadnieniu, że opisane we wniosku zamierzenie, polegające na budowie elektrowni fotowoltaicznej, tj. wytwarzającej prąd przy wykorzystaniu energii promieniowania słonecznego, stanowi instalację odnawialnego źródła energii, zatem stosownie do art. 61 ust. 3 u.p.z.p., dla jego lokalizacji nie jest wymagane wykazanie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa i dostępu do drogi publicznej. Podzieliło ocenę burmistrza, że istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla tego zamierzenia, co wypełnia przesłankę z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.
Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, SKO wywiodło, że możliwe było wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla części nieruchomości. Zaznaczyło, że wniosek obejmuje fragmenty działek, których łączna powierzchnia wynosi 35,94 ha. Tereny te stanowią użytki oznaczone symbolami: LsV, ŁV, N, Rlllb, RIVa, ŁIV, ŁVI, RIVb, PsIV, W-ŁIV, PsIV, RIVb, RV. SKO stwierdziło, że linie rozgraniczające teren inwestycji nie obejmują fragmentów gruntów rolnych klasy III i gruntów leśnych. Oceniło, że wielkość terenu inwestycji i jej charakter wskazują, że w sprawie zaistniały podstawy do określenia warunków zabudowy na części działki.
SKO stwierdziło, że spełnione zostały warunki przewidziane w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p, gdyż teren inwestycji obejmuje grunty niewymagające zgody na zmianę ich przeznaczenia z rolniczego na nierolnicze oraz z leśnego na nieleśne, a także z pkt 5, zgodnie z którym decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi.
Wyjaśniło, że nie może uwzględnić zarzutów odwołań o braku podstaw do uwzględnienia modyfikacji wniosku i wyłączenia z terenu inwestycji gruntów klasy III, gdyż z uwagi na powierzchnię terenu inwestycji i jej charakter istniały podstawy do zaakceptowania wniosku, obejmującego fragmenty wyodrębnionych geodezyjnie działek, a nieuwzględnienie przez inwestora terenów objętych prawną ochroną jest dla organów wiążące w sprawie. Dodało, że inwestor ma prawo do modyfikacji żądania do daty wydania ostatecznej decyzji w sprawie.
SKO zaznaczyło, że w decyzji z 30 maja 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach stwierdzono brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego zamierzenia i jednocześnie określono wymagania, które zostały uwzględnione w decyzji o warunkach zabudowy.
Stwierdziło, że organ pierwszej instancji błędnie wskazał, że w sprawie nie mają zastosowania prawne formy ochrony przyrody określone w ustawie o ochronie przyrody. Z tego względu SKO uchyliło decyzję burmistrza w części i orzekło co do istoty.
SKO zaznaczyło, że projekt decyzji uzyskał wymagane przepisami uzgodnienia, w tym z organami odpowiedzialnymi za ochronę gruntów rolnych i leśnych. W tej sytuacji należało wydać decyzję pozytywną.
SKO wskazało ponadto, że w decyzji uwzględniono wymogi ochrony gatunkowej ptaków, roślin i grzybów w zakresie przewidzianym obowiązującymi przepisami. Zaznaczyło, że brak było innych regulacji, które nakazywałyby określenie w decyzji bardziej szczegółowych wymogów czy dawałyby podstawę do przyjęcia zakazu lokalizacji zamierzenia na przedmiotowym terenie i odmowy wydania decyzji pozytywnej.
W złożonych na powyższą decyzję skargach skarżąca i fundacja powtórzyli zarzuty, które zawarli w odwołaniach i argumentację tam przedstawioną.
Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, a także uchylenie uzgodnienia RDOŚ i uzgodnienia starosty oraz o zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.
Postanowieniami sądu z 17 grudnia 2024 r. obie sprawy wynikające ze skarg skarżącej i fundacji zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod sygnaturą II SA/Ol 847/24.
Na rozprawie 18 lutego 2025 r. przewodniczący fundacji poparł skargę i argumenty w niej zawarte. Dodał, że zmieniając decyzję burmistrza, SKO przyznało, że nie wziął on pod uwagę ochrony przyrody.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa.
Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ona przepisów prawa. Tym samym, skargi nie zasługują na uwzględnienie.
Przedmiotem zaskarżonej decyzji jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej o mocy do 20 MW z infrastrukturą towarzyszącą.
Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2023 r. poz. 977, dalej: "u.p.z.p.") wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:
1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;
2) teren ma dostęp do drogi publicznej;
3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;
4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;
5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;
6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.
Prawidłowo organy obu instancji odstąpiły od badania przesłanek określonych w ust. 1 pkt 1 i 2. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii.
W przepisie tym ustawodawca zdefiniował, że instalacja odnawialnego źródła energii to instalacja stanowiąca wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt 10a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego.
Zasadnie organy obu instancji oceniły, że planowane przedsięwzięcie stanowi instalację odnawialnego źródła energii w rozumieniu ww. przepisu, w konsekwencji czego odstąpiły od badania spełnienia w sprawie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.
Prawidłowo również stwierdziły, że możliwe jest ustalenie warunków zabudowy dla części działek geodezyjnych wyraźnie wyodrębnionych we wniosku inicjującym postępowanie w tej sprawie.
Zgodnie bowiem z art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać m.in. mapę zasadniczą lub, w przypadku jej braku, mapę ewidencyjną, pochodzące z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujące teren, którego wniosek dotyczy, wraz z obszarem, na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, oraz – zgodnie z ust. 1a – określenie granic terenu objętego wnioskiem. Podkreślić należy, że w przepisie tym jest mowa o "terenie objętym wnioskiem", a nie o "działce". Zaznaczyć należy, że w uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. poz. 1986) (druk sejmowy nr 1534) podkreślono, że teren inwestycyjny może obejmować kilka działek lub tylko część jednej, albo np. część jednej oraz drugą całą działkę. Istotne jest wykreślenie tych granic w jasny i precyzyjny sposób.
Z uwagi na to, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy bezspornie obejmuje grunty klasy RIVa, RIVb, RV, ŁIV, ŁV, ŁVI, PslV, W-ŁIV i N, (grunty rolne klasy lllb oraz grunty leśne klasy V zostały wyłączone z obszaru inwestycji), spełniona została przesłanka przewidziana w pkt 4 ust. 1 art. 61 u.p.z.p., zgodnie z którym teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.
Zaznaczyć należy, że ustawodawca zastrzegł jedynie, że teren inwestycji nie może wymagać uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Nie uzależniał natomiast możliwości ustalenia warunków zabudowy od ochrony gruntów klasy III w obszarze inwestycji. Nie ma zatem znaczenia w świetle art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., że zdaniem skarżących, znajdujące się poza terenem inwestycji, grunty klasy III zostaną faktycznie wyłączone z produkcji rolnej. Dodać należy, że z żadnego przepisu prawa nie wynika, aby planowane przedsięwzięcie mogło być zlokalizowane wyłącznie na gruntach klasy VI, tak jak tego oczekują skarżący.
Spełniony jest także w sprawie warunek z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja ma być zgodna z przepisami odrębnymi.
Przyznać należy, że nieprawidłowo w pkt. 4.2 decyzji organu pierwszej instancji z 27 grudnia 2023 r. organ pierwszej instancji orzekł, że w zakresie ochrony przyrody nie mają zastosowania prawne formy ochrony przyrody wynikające z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2023 r. poz. 1336, z późn. zm.) z rozporządzeniami wykonawczymi do tej ustawy. Nieprawidłowość tę, co przyznano w obu skargach, usunęło SKO w zaskarżonej decyzji, gdyż uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w części dotyczącej tego punktu i orzekło co do istoty sprawy, stwierdzając, że planowane zamierzenie nie jest położone na obszarach objętych formami ochrony przyrody określonymi w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy o ochronie przyrody. W sprawie mają zastosowanie przepisy dotyczące ochrony gatunkowej roślin, zwierząt i grzybów (art. 6 ust. 1 pkt 10 i in. ustawy o ochronie przyrody), w tym w szczególności przepisy: rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej roślin (Dz. U. z 2014 r. poz. 1409), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 16 grudnia 2016 r. w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt (Dz. U. z 2022 r. poz. 2380), rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 października 2014 r. w sprawie ochrony gatunkowej grzybów (Dz. U. z 2014 r. poz. 1408). SKO stwierdziło, że w tym zakresie należy także zachować wymagania określone w decyzji burmistrza z 30 maja 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, opisane szczegółowo w charakterystyce planowanego przedsięwzięcia, stanowiącej załącznik do tej decyzji.
Wobec takiej merytorycznej zmiany decyzji ustalającej warunki zabudowy zarzut braku ochrony gatunków chronionych ptaków i płazów jest bezpodstawny. Zbędne też było ustalanie z RDOŚ czy na terenie inwestycji występuje wskazywany przez skarżących gatunek ptaka zagrożonego wyginięciem, uwzględniony w przepisach ww. rozporządzenia w sprawie ochrony gatunkowej zwierząt. Dodać należy, że kwestia oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi była badana w odrębnym postępowaniu, zakończonym wydaniem decyzji burmistrza z 30 maja 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach. Jak wynika z akt sprawy decyzja ta nie została wyeliminowana z obrotu prawnego, wobec czego jej postanowienia wiążą inwestora.
W kontrolowanej sprawie zasadnie organy obu instancji oceniły, że spełnione zostały przesłanki ustalenia warunków zabudowy przewidziane w art. 61 § 1 pkt 3 - 6 u.p.z.p. Zgodnie zaś z art. 56 zd. pierwsze w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, co oznacza, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie, podejmowane po przeprowadzeniu postępowania, warunkowane jest całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Zatem, jeżeli inwestycja spełnia wszystkie warunki, od których łącznej realizacji przepisy u.p.z.p. uzależniają możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, organ administracji publicznej jest obowiązany wydać taką decyzję.
Nie zasługują na uwzględnienie również podniesione w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jest zupełny i wystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy. Odmienna jego ocena przez skarżących nie oznacza naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.
W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargi należało oddalić.