II SA/Ol 842/06

II SA/Ol 842/06 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2006-11-28
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2006-10-24
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
A. Beata Jezielska
Tadeusz Lipiński
Zbigniew Ślusarczyk /przewodniczący sprawozdawca/
Symbol z opisem
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Sygn. powiązane
II OSK 164/07 - Wyrok NSA z 2007-05-25
Skarżony organ
Rada Miasta
Treść wyniku
Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miasta i Gminy Ruciane-Nida z dnia 17 sierpnia 2006 r., nr XLV/57/2006 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały Rady Miejskiej Ruciane-Nida Nr XLV/57/2006 z dnia 17 sierpnia 2006 roku; II. orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu. WSAwyr.1 - sentencja wyroku
Uzasadnienie
W dniu 31 sierpnia 1999r. Rada Miejska w Rucianem Nidzie, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 i 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 1996r. Nr 13, poz. 74 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.z.p., podjęła uchwałę Nr XI/636/99 w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Ruciane Nida. W § 1 niniejszej uchwały postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gminy Ruciane Nida obejmującego obszar miejscowości Wygryny, określony na mapie stanowiącej załącznik do uchwały.
Uchwałą Nr XLV/57/2006 z dnia 17 sierpnia 2006r. Rada Miejska Ruciane – Nida, działając na podstawie art. 26 ustawy o.z.p., w zw. z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.p.z.p., oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t. jedn. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej ustawą o.s.g., uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części wsi Wygryny.
Na powyższą uchwałę Rady Miejskiej Ruciane – Nida Nr XLV/57/2006, w dniu 17 października 2006r. Wojewoda Warmińsko – Mazurski, z powołaniem się na art. 93 ust. 1 ustawy o.s.g., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się stwierdzenia jej nieważności. W uzasadnieniu skargi wskazał, że zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem trybu sporządzania planu. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Ponadto wskazał, że przy uchwaleniu miejscowego planu z dnia 17 sierpnia 2006r. Rada nie uwzględniła – wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody – rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. W-M. Nr 20, poz. 506). Uchwalony przez Radę miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza w szczególności § 3 ust. 1 pkt. 7 tego rozporządzenia, który stanowi, że w parku wprowadza się zakaz "budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m. od linii brzegów, rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". W wyniku wprowadzenia wymienionego zakazu ustalenia projektu planu stały się niezgodne z przepisami rozporządzenia i należało je dostosować do stanu prawnego obowiązującego na dzień podejmowania uchwały. Dodał również, iż wprawdzie projekt miejscowego planu opiniowany był przez Wojewodę Warmińsko – Mazurskiego, lecz to stanowisko opierało się na rozporządzeniu nr 67/93 Wojewody Suwalskiego z dnia 23 września 1993r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Mazurskiego Parku Krajobrazowego i jego strefy ochronnej w części obejmującej tereny w granicach woj. suwalskiego, oraz rozporządzeniu nr 23 Wojewody Olsztyńskiego z dnia 8 lutego 1994r. w sprawie zatwierdzenia planu zagospodarowania przestrzennego Mazurskiego Parku Krajobrazowego w części obejmującej tereny położone w granicach woj. olsztyńskiego. Jednakże Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 lutego 2006r., Sygn. akt II OSK 1034/05, wskazał, że rozporządzenie wojewody suwalskiego z dnia 23 września 1993r. utraciło moc obowiązującą z dniem 3 sierpnia 2001r. Zatem, po zakończeniu procedury związanej z opracowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w obowiązującym stanie prawnym zaszły istotne zmiany. Tak więc Wojewoda Warmińsko – Mazurski wydał w dniu 26 stycznia 2006r. rozporządzenie nr 9 w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, a ustawa o ochronie przyrody w art. 16 ust. 7 wprowadziła obowiązek uzgodnienia projektu miejscowego planu w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny z właściwym wojewodą.
Ponadto Wojewoda Warmińsko - Mazurski dodał, że część obszaru projektu planu objęta została ochroną z uwagi na wprowadzenie obszaru Natura 2000. Uchybienia w tym zakresie dotyczą w szczególności terenów oznaczonych symbolami 14aML, 15UT, 14 ML oraz 24 MP, a także 18 RP, gdzie na otwartych łąkach (tereny rolne), stanowiących żerowiska ptaków (Natura 2000), dopuszczono zabudowę bez określenia funkcji i warunków przestrzennych.
W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane – Nida wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi podniósł, iż zarzut Wojewody Warmińsko – Mazurskiego mówiący o tym, że projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą (art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody) nie ma w tym przypadku zastosowania, gdyż przedmiotowy plan był już opiniowany i nie wymaga ponownego uzgodnienia. Zatem uchwała została podjęta zgodnie z trybem sporządzania planu. Ponadto dodał, że projekt planu zagospodarowania przestrzennego wsi Wygrany opracowany został w oparciu o przepisy ustawy o.z.p., i w oparciu o te przepisy plan byłby uchwalony, gdyby nie skarga Mazurskiego Parku Krajobrazowego w Krutyni na uchwałę Rady Miejskiej w Rucainem – Nidzie z dnia 18 września 2003r. w przedmiocie odrzucenia zarzutu do projektu miejscowego planu zagospodarowania wsi Wygryny. Skarga ta została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2006r., Sygn. akt II OSK 1034/05. Dlatego też dostosowywanie zapisów projektu planu zagospodarowania przestrzennego wsi Wygrany do ustaleń zawartych w rozporządzeniu nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego jest niezasadne i nie ma umocowania prawnego.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:
Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd nie może zatem opierać tej kontroli na innym kryterium.
Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustaw z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sądy administracyjne zostały powołane do orzekania w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny może zakwestionować zaskarżony akt tylko wtedy, gdy jest on niezgodny z prawem.
W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia występują. Skarga zasługuje zatem na uwzględnienie.
Przesłanki zgodności z prawem uchwały rady gminy określone są w art. 91 ustawy o.s.g. Według tego przepisu uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawą stwierdzenia nieważności takiego aktu jest zatem uznanie, że doszło do istotnego naruszenia prawa. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia jej doręczenia organowi nadzoru. Organ nadzoru ma zatem obowiązek stwierdzenia nieważności uchwały, która w sposób istotny narusza prawo.
W rozpatrywanej sprawie organ nadzoru przekroczył ustawowy 30 dniowy termin do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, określony w art. 91 ust. 1 ustawy o.s.g. W tej sytuacji, zgodnie z art. 93 tej ustawy, organ nadzoru zaskarżył uchwałę do sądu administracyjnego.
Na wstępie omawianej sprawy należy wyjaśnić kwestię, czy tryb uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego przewidziany normą art. 85 ust. 2 ustawy o.p.z.p. dotyczy wyłącznie przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a nie przepisów materialnych zawartych w innych ustawach, a także, czy podjęta w tym trybie uchwała powinna być zgodna z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w chwili jej uchwalania.
Art. 85 ust. 2 ustawy o.p.z.p. w obowiązującym brzmieniu stanowi, że: "do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz planów zagospodarowania przestrzennego województw, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe". Wykładania gramatyczna wskazanego artykułu wskazywałaby na to, iż do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu, oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, to znaczy, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie został uchwalony przed dniem wejścia w życie ustawy o.p.z.p., stosuje się dotychczasowe przepisy ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale także inne przepisy prawa wówczas obowiązujące. Jednakże wykładnia systemowa komentowanego artykułu, polegająca na ustalaniu rzeczywistego znaczenia przepisu, prowadzi do odmiennych wniosków. Przepis art. 85 ust. 2 ustawy o.p.z.p. reguluje kwestię przejścia z rozwiązań dotychczas obowiązującej ustawy do rozwiązań nowej ustawy. Przedmiotem regulacji tej normy prawa są kwestie głównie proceduralne, normowane w tych właśnie ustawach, a nie w innych aktach prawnych. Nie można bowiem racjonalnie założyć, że celem ustawodawcy było kończenie procedury uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie całokształtu obowiązującego wówczas prawa, w tym norm materialnoprawnych. Celem tym było zastosowanie do procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jedynie przepisów ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem należy stwierdzić, że tryb uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego określony w art. 85 ust. 2 ustawy o.p.z.p. dotyczy wyłącznie przepisów ustawy z 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (zob. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. CH Beck, 2006r., str. 573).
Nie budzi również wątpliwości kwestia, iż podejmowana na podstawie art. 85 ust. 2 ustawy o.p.z.p uchwała powinna być zgodna z przepisami prawa materialnego powszechnie obowiązującymi w chwili jej uchwalania. Podejmując bowiem uchwałę, organ administracji jest związany stanem prawnym (przepisami prawa materialnego) obowiązującym w dacie orzekania. Powyższą tezę wyraża wyprowadzona w orzecznictwie zasada, że organ administracji publicznej, wydając orzeczenie stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu orzekania, którą potwierdził również Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając (por. wyrok NSA z dn. 07.09.1994r., Sygn. akt III SA 1111/93, ONSA 1995/3/120), iż:"... organ administracji musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym". Nie stosowanie powyższej zasady prowadziłoby do różnego traktowania adresatów aktów administracji. Oznaczałoby to bowiem, że do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego podejmowanych wyłącznie w trybie art. 85 ust. 2 ustawy o.p.z.p. nie stosowałoby się powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego, z kolei przy uchwalaniu tych planów na podstawie pozostałych przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przepisy prawa materialnego, w tym przepisy ustawy o ochronie przyrody, należałoby respektować. Stan taki byłby nie do przyjęcia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady, że wszyscy są równi wobec prawa (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dn. 10.04.2006r., Sygn. akt I OPS 1/06).
W tym miejscu należy też podnieść, że wbrew twierdzeniom pełnomocnika gminy przy uchwalaniu planu należało również zastosować się do przepisów ustawy o ochronie przyrody i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego w brzmieniu ustalonym na dzień podjęcia zaskarżonej uchwały. Jak bowiem wynika z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy a niezaskarżonych decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Jest to przepis o charakterze przejściowym, określający jakie normy prawne będą stanowiły podstawę rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie, a przede wszystkim przepis dotyczący decyzyjnej formy zakończenia sprawy, a nie wszystkich spraw (w tym uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego). Skoro ustawodawca wskazał, że przepisy dotychczasowe stosuje się tylko w sprawach o charakterze decyzyjnym, to a contrario do pozostałych spraw (także do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego) stosuje się przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody.
Odnosząc powyższe rozważania do realiów omawianej sprawy, wobec wykazania, że zaskarżona uchwała powinna być zgodna z przepisami prawa materialnego obowiązującymi w dacie jej uchwalania, należy stwierdzić, iż podniesiony w skardze zarzut Wojewody Warmińsko – Mazurskiego, że uchwała została podjęta z naruszeniem trybu sporządzania planu jest zasadny. Powołany w skardze przepis art. 16 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody stanowi bowiem, że: "projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województw oraz planów zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej w części dotyczącej parku krajobrazowego i jego otuliny wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą". Nadto należy dodać, że stosownie do § 1 ust. 1 rozporządzenia Wojewody Warmińsko – Mazurskiego w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, teren objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części wsi Wygryny znajduje się na obszarze Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Proces powołania do życia takiej formy ochrony przyrody, jaką jest park krajobrazowy, wywiera istotny wpływ na gospodarkę przestrzenną na jego terenie. W celu uwzględnienia w tym procesie priorytetów wynikających z ochrony środowiska ustawodawca w art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody określił, że projekty miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wymagają uzgodnienia z właściwym miejscowo wojewodą. Z przedstawionych Sądowi administracyjnych akt sprawy nie wynika, ażeby podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedzone było postępowaniem określonym w art. 17 cytowanej ustawy, zgodnie z którym w trakcie opracowywania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego muszą być dokonane między innymi uzgodnienia z wymienionymi w tym przepisie organami administracji. Zgodnie z pkt 7 art. 17 takim organem jest wojewoda. Sama zaś specyfika takich uzgodnień polega na tym, że wojewoda ma możliwość do ustosunkowania się jedynie do tej części projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego, która dotyczy parku krajobrazowego i jego otuliny. Zatem słusznie podniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski, że zaskarżona uchwała, wobec nie przeprowadzenia z nim przez Radę Miejską Ruciane - Nida uzgodnień, została podjęta z naruszeniem trybu sporządzania planu.
Należy również zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem Wojewody Warmińsko – Mazurskiego stanowiącym, że przy uchwalaniu miejscowego planu z dnia 17 sierpnia 2006r. Rada Miejska nie uwzględniła, wydanego na podstawie art. 16 ust. 3 i art. 17 ustawy o ochronie przyrody, rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko – Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Uchwalony przez Radę Miejską miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego narusza, jak wskazał Wojewoda, § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w parku wprowadza się zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Z załącznika Nr 1 do uchwały Nr XLV/57/2006 wynika jednak, że tereny, w określonym w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia, stumetrowym pasie od linii brzegowej jeziora wygryńskiego w uchwalonym planie przeznaczono pod zabudowę, jako: tereny adaptowanej i projektowanej zabudowy jednorodzinnej (oznaczone w § 10 uchwały symbolem 7 MN), tereny adaptowanej i projektowanej zabudowy mieszkalno – pensjonatowej (oznaczone w § 10 uchwały symbolem 11 MP), a także tereny projektowanej zabudowy letniskowej (oznaczone w § 10 uchwały symbolem 14 ML). W wyniku przeznaczenia powyższych terenów pod zabudowę jednorodzinną, mieszkalno – pensjonatową i letniskową, ustalenia projektu planu zagospodarowania przestrzennego stały się niezgodne z przepisami rozporządzenia zezwalającymi tylko na budowę takiego rodzaju obiektów, które są wskazane w § 3 ust. 1 pkt 7 wymienionego rozporządzenia. Zatem, należy przyznać rację stronie skarżącej, iż plan, jako niezgodny z przepisami rozporządzenia należy dostosować do obowiązującego stanu prawnego.
Nie można się jednak zgodzić się z podniesionym w skardze zarzutem, iż zaskarżona uchwała dopuszczając zabudowę na terenach oznaczonych symbolami 14aML, 15UT, 14 ML, 24 MP oraz 18 RP narusza objęty ochroną obszar Natura 2000. Co prawda obszar objęty planem uchwalonym zaskarżoną uchwałą znajduje się na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 obejmującym Puszczę Piską [utworzonym Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 21 lipca 2004r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 229, poz. 2313)], to jednak do dnia dzisiejszego nie zostało wydane przez ministra właściwego do spraw środowiska, na podstawie art. 29 ustawy o ochronie przyrody, stosowne rozporządzenie ustanawiające plan ochronny obszaru Natura 2000, a w szczególności opis przebiegu granic tego obszaru, sposoby ochrony ptaków na poszczególnych terenach. To uniemożliwia przyjęcie konkretnych rozwiązań ochronnych w uchwalanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.
Biorąc pod uwagę powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi są częściowo trafne. Zaistniały zatem przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, określone w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).
Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały znajduje oparcie w treści art. 152 wskazanej wyżej ustawy.