II SA/Ol 839/23

II SA/Ol 839/23 - Wyrok WSA w Olsztynie
Data orzeczenia
2023-12-19
orzeczenie prawomocne
Data wpływu
2023-09-13
Sąd
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Sędziowie
Ewa Osipuk
Katarzyna Matczak /przewodniczący sprawozdawca/
Tadeusz Lipiński
Symbol z opisem
6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne
Pomoc społeczna
Skarżony organ
Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku
Oddalono skargę
Powołane przepisy
Dz.U. 2023 poz 390
art. 17 ust. 1 pkt 4, art. 17 ust. 1a pkt 1 i ust,. b
Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j.)
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 19 grudnia 2023 r. sprawy ze skargi P.L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.
Uzasadnienie
W dniu 14 sierpnia 2023 r. P. L. (dalej jako: "strona", "skarżący", "wnioskodawca"), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 lipca 2023 r., nr [...] w sprawie odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem – T. L..
Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że w dniu
13 kwietnia 2023 r. wnioskodawca zwrócił się do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym bratem.
Decyzją z dnia 5 maja 2023 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "organ I instancji"), działając z upoważnienia Wójta Gminy [...], odmówił wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu powołano się na okoliczność, że matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności oraz wskazano na brak spełnienia przesłanki wynikającej z art. 17 ust. 1b ustawy o świadczenia rodzinnych, bowiem niepełnosprawność w stopniu znacznym nie powstała przed 18 rokiem życia (25 w przypadku nauki).
Na skutek odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.
Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy przytoczył treść przepisów mających zastosowanie w sprawie i opisał stan faktyczny sprawy. Wyjaśniono, że Kolegium nie podziela stanowiska organu I instancji w kwestii zaistnienia przesłanki negatywnej, związanej z datą powstania niepełnosprawności po 18 lub po 25 roku życia. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 (Dz.U. z 2014 r. poz.1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b u.ś.r. w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji; stanowisko to poparte jest jednolitym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych.
Jednak dla rozstrzygnięcia w sprawie okoliczność powyższa nie miała znaczenia, gdyż wystąpiła inna negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Z treści art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 u.ś.r. wynika, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu; 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Nadto z art. 17 ust. 1a) u.ś.r. wynika, że osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem
o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Poza tym art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. określa krąg osób uprawnionych do przedmiotowego świadczenia poprzez odesłanie do przepisów ustawy z 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2017 r., poz. 682), dalej: "k.r.o." - regulującej obowiązek alimentacyjny. Zgodnie z art. 128 k.r.o. obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo, zaś art. 129 k.r.o. reguluje kolejność obowiązku alimentacyjnego: obowiązek alimentacyjny obciąża zstępnych przed wstępnymi, a wstępnych przed rodzeństwem. Jeżeli jest kilku zstępnych lub wstępnych obowiązek alimentacyjny obciąża bliższych stopniem przed dalszymi, a obowiązek alimentacyjny zobowiązanych do alimentacji w dalszej kolejności powstaje wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie czynić zadość swojemu obowiązkowi, gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami (art. 132 k.r.o.).
Nadto wyjaśniono że uchwałą Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 przesądzono, że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r. osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności(art. 17 ust. 1a u.ś.r..
Z tego względu prawidłowo ocenił organ I instancji sytuację, że matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zaistniała zatem negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. do przyznania wnioskodawcy prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.
Dodatkowo wyjaśniono, że w ocenie Kolegium w okolicznościach niniejszej sprawy nie została także spełniona przesłanka niepodejmowania zatrudnienia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Wyjaśniono, że świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną lecz za faktyczną rezygnację z pracy z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Tymczasem z akt sprawy wynika, że osoba niepełnosprawna jest właścicielem gospodarstwa rolnego, zaś wnioskodawca wykonuje pracę w gospodarstwie rolnym brata.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie P. L. nie zgodził się z zaskarżoną decyzją Kolegium oraz utrzymaną nią w mocy decyzją organu I instancji. Zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy zawartej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez nie uwzględnienie okoliczności, że wskutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r. sygn. K 38/13 doszło do niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje ona prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności, co determinuje naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP oraz bezpodstawne domniemanie, że matka jest w stanie opiekować się synem.
Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz w tym zakresie orzeczenie co do istoty sprawy poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, orzeczenie o zwrocie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.
W motywach uzasadnienia podniesiono także zarzut naruszenia art. 17 ust. 1a u.ś.r. , przytaczając orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 maja 2017 r. sygn. I OSK 328/16, z którego wynika, że wykładnia uwzględniająca konstytucyjne zasady dopuszcza możliwość przyznania świadczenia osobie pomimo, że rodzic nie ma ustalonego znacznego stopnia niepełnosprawności, skoro członek rodziny osoby wymagającej opieki wywiązuje się ze swojego obowiązku wobec chorego krewnego i rezygnuje z zatrudnienia celem świadczenia opieki.
W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że tylko orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności matki daje możliwość ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dalszym krewnym. Jednocześnie organ wniósł na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.
Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U z 2022 r. poz. 2492).
Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023r., poz. 1634 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze - w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.
Przeprowadzona w takim zakresie kontrola Sądu w przedmiotowej sprawie nie stwierdziła naruszenia prawa.
Na wstępie wyjaśnić pozostaje, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna
z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Organ w odpowiedzi na skargę zawnioskował o rozpoznanie wniesionej skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, zaś skarżący nie zażądał we wskazanym terminie przeprowadzenia rozprawy.
Prawidłowo Kolegium oceniło, wbrew zarzutowi skargi, powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. (sygn. akt K 38/13), że wynikająca z art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 111, z późn. zm.), dalej: "u.ś.r.", przesłanka daty powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego też organ I instancji naruszył przepisy prawa materialnego poprzez zastosowanie normy wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia wskazanego powyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Sądy administracyjne, skład orzekający w tej sprawie także, stoją na jednolitym stanowisku o konieczności stosowania art. 17 ust. 1b u.ś.r. z pominięciem kryterium momentu powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki.
Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z dnia 5 maja 2023 r. w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z niepodejmowaniem pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad bratem - osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Materialnoprawną podstawę wydania decyzji stanowiły przepisy art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Zgodnie z ust. 1 pkt 4 tego artykułu świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom (niż wymienione w pkt 1-3), na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.
Przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. przewiduje zaś, że osobom, o których mowa w jego ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:
1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;
3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W realiach kontrolowanej sprawy istota sporu sprowadza się do stwierdzenia, czy w przypadku skarżącego spełniona została przesłanka przewidziana w art. 17 ust. 1a pkt 1 u.ś.r. Z okoliczności faktycznych wskazywanych przez organy wynika bowiem, że matka skarżącego oraz jego brata – osoby wymagającej opieki z uwagi na orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności, nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
W tym miejscu, wobec stanowiska skarżącego przedstawionego w skardze pozostaje wyjaśnić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane były różne poglądy odnośnie sposobu wykładni art. 17 ust. 1a u.ś.r.
Otóż, według pierwszego stanowiska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego innych osób z art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., na których zgodnie z przepisami Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ciąży obowiązek alimentacyjny względem podopiecznego w dalszej kolejności, powstaje nie tylko w sytuacji, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniami o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale także wówczas, gdy osoby te z przyczyn obiektywnych nie są w stanie realnie sprawować opieki (zob. np. wyroki NSA z dnia: 21 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 829/16, 14 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 1939/18, 16 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1115/19, 7 maja 2020 r. sygn. akt I OSK 2831/19, 25 stycznia 2021 r. sygn. akt I OSK 2161/20, dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: https://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Natomiast w ramach drugiego stanowiska przyjęto, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego tych osób powstaje tylko wtedy, gdy osoby zobowiązane do alimentacji w bliższym stopniu oraz współmałżonek osoby wymagającej wsparcia legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (zob. np. wyroki NSA z dnia 24 lutego 2021 r. sygn. akt I OSK 2392/20 i 17 czerwca 2021 r. sygn. akt I OSK 371/21 - dostępne w CBOSA).
Niemniej występujące w orzecznictwie rozbieżności jednoznacznie rozstrzygnął Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 14 listopada 2022 r. sygn. akt I OPS 2/22 (dostępnej w CBOSA), stwierdzając m.in., że warunkiem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, o którym mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., osobom wskazanym w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, jest legitymowanie się przez rodziców osoby wymagającej opieki, osoby spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a u.ś.r.).
Sąd w pełni zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w tej uchwale, szczegółowo umotywowanym w jej uzasadnieniu. W uzasadnieniu uchwały wskazano w szczególności, że przepis art. 17 ust. 1a u.ś.r. w pierwotnym brzmieniu (od 1 stycznia 2010 r.) zawierał przesłankę odnoszącą się do braku faktycznej możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą tej opieki wymagającą. Dopiero z dniem 1 stycznia 2013 r. ustawodawca dokonał w tym zakresie zmiany i do przepisu art. 17 ust. 1a u.ś.r. wprowadził przesłankę legitymowania się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. W ten sposób ustawodawca zarówno powielił kryterium, jakim już wcześniej posłużył się w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r., jak też odszedł od kryterium faktycznych możliwości sprawowania opieki przez osoby uprawnione do świadczenia pielęgnacyjnego w pierwszej kolejności. Regulacja ta została skorelowana z przesłanką negatywną wprowadzoną z dniem 1 stycznia 2013 r. do art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., zgodnie z którą osoby wskazane w tym przepisie, jeżeli legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie mogą ubiegać się oświadczenie pielęgnacyjne. Na gruncie przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności rzutuje na możliwość sprawowania przez osoby, o jakich mowa w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. opieki nad inną osobą legitymującą się takim orzeczeniem lub orzeczeniem ze wskazaniem na konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Przedstawione zmiany stanu prawnego wymagają uwzględnienia w procesie wykładni jako przejaw świadomej i celowej działalności prawodawcy.
Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny w omawianej uchwale zwrócił uwagę, że w przypadku ostatecznej zmiany brzmienia art. 17 ust. 1a u.ś.r. - przed zmianą osoby inne, niż spokrewnione w pierwszym stopniu, mogły się ubiegać oświadczenie, jeżeli osoby spokrewnione w pierwszym stopniu faktycznie nie były w stanie sprawować opieki. Po zmianie kryterium to zastąpione zostało warunkiem, aby osoby uprawnione do świadczenia w pierwszej kolejności legitymowały się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Brak jest podstaw do przyjęcia, że zmiana ta była uzasadniona taką właśnie praktyką orzeczniczą i wykładnią przyjmowaną przez sądy administracyjne lub aby przepis w poprzednim brzmieniu rodził wątpliwości interpretacyjne co do rozumienia przesłanki braku możliwości sprawowania opieki przez osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, dotyczące tego, czy brak ten powinien być potwierdzany w sposób sformalizowany, w szczególności orzeczeniem o niepełnosprawności. Zgodnie z domniemaniem interpretacyjnym, zmiana w brzmieniu przepisu powinna być wyjściowo traktowana jako wprowadzająca zmianę w dotychczasowym stanie prawnym i stan ten modyfikująca. Ustawodawca zastąpił przesłankę braku możliwości sprawowania opieki przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki na przesłankę legitymowania się przez tę osobę orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wyjściowo działanie prawodawcy musi być potraktowane jako zamierzone i celowe, to jest nakierowane na osiągnięcie skutku wyrażającego się zmianą normy prawnej. Dopiero obalenie tego domniemania w procesie wykładni mogłoby uzasadniać tezę, że mimo przeprowadzonej nowelizacji, stan prawny nie uległ zmianie. Wykładnia powinna w szczególności dostarczyć argumentów, że zmianie normy sprzeciwiają się względy systemowe (w tym konstytucyjne), funkcjonalne czy aksjologiczne, a ustawodawca przekroczył ograniczenia nałożone na niego normami Konstytucji. W przytoczonej uchwale NSA nie stwierdził zaistnienia naruszenia norm konstytucyjnych.
Pozostaje jednak zauważyć, że w kontekście przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego w uchwale tej zwrócono uwagę na ograniczony charakter występującego w tym względzie związku normatywnego. NSA stwierdził, że w kwestii kolejności dostępu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego ustawodawca nie odsyła do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a ustawa zawiera własną regulację, która nie jest aktualnie w pełni koherentna z modelem przyjętym w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, co bynajmniej nie świadczy o braku spójności systemowej; koherencja taka nie jest wszak konieczna - brak jest odesłania do stosowania przepisów tego kodeksu w szerszym zakresie, a przedmiot regulacji obu aktów prawnych jest różny. NSA zaznaczył, że w kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny i brak podstaw do przyjmowania, że art. 17 ust. 1a u.ś.r. powinien być interpretowany z uwzględnieniem art. 132 k.r.o. i wskazanych w nim przesłanek odnoszących się do braku możliwości lub nadmiernych trudności w zadośćuczynieniu obowiązkom alimentacyjnym. Odnosząc się natomiast do kontekstu systemowego, jaki tworzą dla przepisów ustawy normy Konstytucji - w tym przypadku jej art. 2, art. 18, art. 32, art. 67 ust. 2 i art. 71 ust. 1 - w przywołanej uchwale uznano, że w rozważanym przypadku nie ma miejsca rażące naruszenie przepisów ustawy zasadniczej, prowadzące do sprzeczności z chronionymi przez nią wartościami. Podkreślono między innymi, że limitowanie dostępu do świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o kryterium zobiektywizowane nie może zostać uznane za rażące naruszenie zasad równości i sprawiedliwości społecznej. Kryterium to zapewnia dostęp do świadczenia wszystkim osobom będącym w takiej samej sytuacji faktycznej, nie ma ono tak charakteru dyskryminującego i nie jest niemożliwe do spełnienia, udzielanie świadczenia nie jest oparte w konsekwencji na uznaniu organu.
Wobec tego przyjęty stopień orzeczonej niepełnosprawności osoby uprawnionej do świadczenia w pierwszej kolejności, jako kryterium "przesunięcia" uprawnienia do świadczenia na dalsze osoby stanowi kryterium zobiektywizowane, a jednocześnie w sposób rzeczowy związane jest z możliwością sprawowania osobistej opieki nad osobą tego wymagającą. Przesłanka ta zapewnia konkretność kryteriów przyznawania świadczenia pieniężnego i ogranicza sferę uznaniowości organu, co sprzyja zachowaniu równości i transparentności w udzielaniu świadczeń ze środków publicznych.
Pozostaje także wyjaśnić, że powołana uchwała ma charakter wiążący w niniejszej sprawie, zgodnie bowiem z art. 269 § 1 zd. 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Z treści tej ostatniej regulacji wynika moc ogólnie wiążąca uchwał, której istota sprowadza się do tego, że stanowisko zajęte w uchwale podjętej przez NSA wiąże pośrednio wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne powinny je respektować (por. np. wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II FSK 1474/14, dostępny w CBOSA).
Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie znalazł żadnych podstaw do zakwestionowania tego stanowiska i wystąpienia do Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 269 § 1 p.p.s.a. tj. przedstawienia powstałego zagadnienia prawne do rozstrzygnięcia.
Powyższe wskazuje na prawidłowość zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy przepisów prawa materialnego.
W kontekście przedstawionej wykładni przepisów art. 17 ust. 1 pkt 4 i art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. nie ma podstaw do badania i uwzględnienia innych okoliczności niż legitymowanie się odpowiednim orzeczeniem o niepełnosprawności przez osobę spokrewnioną w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki. W tym zakresie zarzuty skargi są chybione, bo sprzeczne z wykładnią powołanych przepisów. Prawidłowo Kolegium oceniło, że skoro matka osoby wymagającej opieki nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to brak jest podstaw prawnych aby skutecznie prawo do świadczenia pielęgnacyjnego mogło przysługiwać bratu osoby wymagającej opieki, bowiem jest to osoba spokrewniona w dalszym stopniu. W sprawie istotne jest to, że skarżący jako brat jest krewnym drugiego stopnia (w linii bocznej) względem osoby wymagającej opieki. W konsekwencji uzyskanie przedmiotowego świadczenia jest możliwe, jeżeli nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności (art. 17 ust. 1a pkt 2 u.ś.r.). Tymczasem z przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego wynika, że w stosunku do osoby wymagającej opieki jest osoba zobowiązana w linii prostej tj. matka, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.
Dla oceny tej nie ma prawnego znaczenie złożone przez matkę oświadczenie, z którego wynika, że z uwagi na swój wiek oraz ogólny stan zdrowia nie jest w stanie opiekować się swoim niepełnosprawnym synem, który jest osobą wymagającą całodobowej opieki. Brak jest także podstaw prawnych do uwzględnienia okoliczności, że matka osoby wymagającej opieki jest osobą schorowaną, kontynuującą leczenie z uwagi na schorzenia stawowe i kostne kręgosłupa. Dopóki bowiem matka osoby wymagającej opieki nie będzie legitymowała się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, to inna osoba zobowiązana w dalszej kolejności nie będzie mogła uzyskać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, po spełnieniu przesłanek określonych w art. 17 ust. 1 u.r.
Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie,
na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.